廣西新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)城融合對(duì)策研究

連 漪，樊繽綺，韋家華

(桂林理工大學(xué) 商學(xué)院，廣西 桂林 541004)

1 關(guān)于產(chǎn)城融合的研究現(xiàn)狀

產(chǎn)城融合作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路提出的發(fā)展思路，是針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的產(chǎn)城分離現(xiàn)象提出的相對(duì)概念。國(guó)內(nèi)各學(xué)者對(duì)產(chǎn)城融合內(nèi)涵的觀點(diǎn)各抒己見，張道剛(2011)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合是通過(guò)將產(chǎn)業(yè)園精心改造成城鎮(zhèn)社區(qū)、以建立健全城市功能從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的繁榮發(fā)展。蔣華東(2012)指出產(chǎn)城融合體現(xiàn)在“產(chǎn)業(yè)聚集、布局合理、服務(wù)配套、功能復(fù)合”的空間組織方式，產(chǎn)城融合不僅是產(chǎn)業(yè)和園區(qū)互為依托，還應(yīng)互為滲透發(fā)展，從而不斷地促進(jìn)“產(chǎn)”與“城”的完美融合。李文彬和陳浩(2012)等學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)城融合的核心問(wèn)題在于研究產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否符合該城市的發(fā)展定位，而其實(shí)質(zhì)含義在于市民居住與就業(yè)的融合，城鎮(zhèn)社區(qū)與工業(yè)園區(qū)的融合。通過(guò)對(duì)眾多學(xué)者所做研究的歸納總結(jié)，筆者認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化下的產(chǎn)城融合是在“以人為本”的思想下，使得工業(yè)化與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展達(dá)到一種相互平衡的狀態(tài)。

2 廣西新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)城融合的現(xiàn)狀

2.1 總體情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年廣西的城鎮(zhèn)常住人口達(dá)2326萬(wàn)人，比2015年增長(zhǎng)3.1%；鄉(xiāng)村常住人口為2512萬(wàn)人，比2015年減少1.1%。廣西常住人口城鎮(zhèn)化率為48.1%，比2015年增長(zhǎng)1%，但比全國(guó)同期(57.35%)低9.27個(gè)百分點(diǎn)。2014年以來(lái)，新型城鎮(zhèn)的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和城鎮(zhèn)人口的市民化。因此，當(dāng)前廣西城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度也有放慢的趨勢(shì)，2014年到2016年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率分別增長(zhǎng)了1.2%、1.1%和1%，增長(zhǎng)幅度逐年減少。近年來(lái)，廣西打造了一批產(chǎn)城融合發(fā)展的試點(diǎn)，如南寧的五象新區(qū)、桂林的臨桂新區(qū)等，并將柳州市和賀州市確定為國(guó)家產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)單位。廣西通過(guò)探索新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)城融合之路，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整，城鎮(zhèn)化質(zhì)量逐年提高，但仍存在部分問(wèn)題。

2.2 主要存在問(wèn)題

功能分區(qū)有待完善。在廣西的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，一些新區(qū)的功能分區(qū)出現(xiàn)不合理或規(guī)劃執(zhí)行時(shí)不嚴(yán)格的情況，造成產(chǎn)業(yè)與居住區(qū)域布局混雜、“產(chǎn)”“城”之間交通往來(lái)不便等現(xiàn)象。如桂林的八里街經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，在重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，忽視“人居”質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)區(qū)域與居住區(qū)距離過(guò)近，整體環(huán)境不佳，為居民居住、出行造成困擾。

就業(yè)和居住結(jié)構(gòu)匹配有待提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)一些新區(qū)出現(xiàn)就業(yè)和居住結(jié)構(gòu)匹配度不高的現(xiàn)象，一類是市民居住在產(chǎn)業(yè)新區(qū)卻未在此就業(yè)，如桂林的蘇橋工業(yè)新區(qū)，玉林的玉東新區(qū)等，許多居民并未在新區(qū)內(nèi)就業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)民生的改善有限，兩者之間的發(fā)展互動(dòng)性不足。另一類是在新區(qū)就業(yè)卻未在此居住，如桂林的臨桂新區(qū)，入住率只有20%左右。

公共服務(wù)質(zhì)量有待提高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)新城區(qū)雖然建立了私立幼兒園，但高質(zhì)量的中小學(xué)難求。一些規(guī)劃中的優(yōu)質(zhì)中小學(xué)遲遲未開工建設(shè)，而新城新區(qū)與縣城之間有一定距離，為小孩上學(xué)造成了不便。同時(shí)新區(qū)多數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)均為私人診所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的衛(wèi)生院，真正醫(yī)療水平較高的大型醫(yī)院較稀少，如桂林的蘇橋工業(yè)區(qū)和賀州的旺高工業(yè)區(qū)等新區(qū)，這也成為新居民入住新區(qū)的一大擔(dān)憂。

戶籍管理制度改革沒有達(dá)到預(yù)期效果。為提高城鎮(zhèn)化率，廣西政府在2015年出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全區(qū)戶籍改革的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)?！兑庖姟分幸?guī)定，除對(duì)南寧、柳州、桂林和玉林四個(gè)設(shè)區(qū)市規(guī)定了落戶條件外，對(duì)其他設(shè)區(qū)市、縣級(jí)市、縣城和建制鎮(zhèn)也全面放開落戶的限制。但《意見》出臺(tái)兩年來(lái)，農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的意愿并不高，甚至有些已落戶到城鎮(zhèn)的農(nóng)民也想將戶籍遷移回農(nóng)村。

3 廣西新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)城融合的對(duì)策

3.1 優(yōu)化功能分區(qū)，完善交通體系

針對(duì)功能分區(qū)過(guò)程中忽視“人居”質(zhì)量的問(wèn)題，各級(jí)政府應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的思想，采取系列措施進(jìn)行整改。首先發(fā)改委、規(guī)劃局等部門人員組織規(guī)劃的同時(shí)需要聘請(qǐng)?jiān)摲矫娴膶＜覍?duì)當(dāng)前新區(qū)的整體情況進(jìn)行評(píng)估，找出存在問(wèn)題，列出整改計(jì)劃，投入執(zhí)行。其次整改還需綜合考慮經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，并廣泛聽取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，完善不足。最后發(fā)改委、工信委等會(huì)同組織部對(duì)整改效果進(jìn)行評(píng)估和考核，將考核結(jié)果與干部提拔相聯(lián)系，對(duì)于整改不力的干部和部門給予嚴(yán)肅處理。對(duì)于現(xiàn)存新老城區(qū)往來(lái)不便的情況，如桂林的蘇橋工業(yè)新區(qū)、賀州旺高工業(yè)區(qū)等，交通局、公交公司要聯(lián)合發(fā)力，在交通建設(shè)的基礎(chǔ)上，大量發(fā)展公共交通，減少居民入住阻力。

3.2 促進(jìn)居住與就業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配，達(dá)到職住平衡

廣西政府部門要按照中央要求，促進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)是廣西新區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)，加快工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的主攻方向，而城鎮(zhèn)化與工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展高度相關(guān)。城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)的承接，沒有產(chǎn)業(yè)承接的城鎮(zhèn)化就會(huì)變成人為的造城，尤其是服務(wù)業(yè)，它不僅是就業(yè)最大的容納器，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大推動(dòng)力。在提升就業(yè)率以外，還需完善新區(qū)的功能結(jié)構(gòu)，改變過(guò)去功能單一的局面，全力建成功能完善，宜居宜行的生活居住區(qū)，提升居民幸福感，促進(jìn)居住與就業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配，達(dá)到職住平衡。

3.3 完善社會(huì)保障，提高公共服務(wù)質(zhì)量

社會(huì)保障是安全網(wǎng)，新城新區(qū)發(fā)展必須織牢這個(gè)安全網(wǎng)。在新區(qū)的教育方面，推進(jìn)市區(qū)優(yōu)質(zhì)中小學(xué)向新區(qū)輻射，可通過(guò)開設(shè)分校的方式在新區(qū)設(shè)立教育點(diǎn)。政府可通過(guò)補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)市區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源在新區(qū)建立，讓新區(qū)居民的孩子享受到良好的教育。另外，各地政府部門可通過(guò)協(xié)調(diào)和推進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源入駐新區(qū)，如南寧的廣西醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院、桂林醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在新區(qū)開設(shè)二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。同時(shí)還要建立新區(qū)醫(yī)院與市區(qū)三甲醫(yī)院的合作制度，要在轉(zhuǎn)院、醫(yī)生培訓(xùn)、會(huì)診等方面建立合作項(xiàng)目。

3.4 協(xié)調(diào)推進(jìn)戶籍制度改革與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

政府一直都重視土地問(wèn)題，并在長(zhǎng)期以來(lái)得到了較好的解決，這也是社會(huì)長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)之一。在當(dāng)前的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，應(yīng)遵守中央要求，加快對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，為他們吃上“定心丸”。同時(shí)自治區(qū)應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建立，使其流轉(zhuǎn)交易公開、公正運(yùn)行。此外，政府相關(guān)部門應(yīng)貫徹依法、自愿和有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，結(jié)合戶籍制度改革要求，公安部門需要制定更加寬松的戶口遷移政策，按照就地就近的原則，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序融入城市和城鎮(zhèn)，并享有同等的公共服務(wù)，使其能夠真正地在這里安家落戶，實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)。