治理理論中的政府作用

文 田凱

近幾年來，在中國的話語體系中，“治理”一詞出現(xiàn)得較為頻繁。治理理論在國外也是一個(gè)非常復(fù)雜的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，包含眾多概念。在中國歷史上，政府發(fā)揮了非常大的作用，而新時(shí)代下政府如何在創(chuàng)新環(huán)境建構(gòu)中扮演好自己的角色，這是一個(gè)非常值得思考的問題。

治理理論的興起背景

治理理論在國際上興起的背景與中國政府的改革背景相似。石油危機(jī)以后，機(jī)構(gòu)臃腫、官僚主義、反應(yīng)遲鈍等問題使得政府飽受質(zhì)疑，傳統(tǒng)的治理模式面臨困境，政府由此而探索出新的路徑。

1990年以來，公共管理學(xué)界主要探討的核心問題是公共部門改革過程中國家的本質(zhì)和重要變化。以自上而下的命令和控制為核心的科層體系，曾經(jīng)被認(rèn)為是政府部門最有效的組織機(jī)制。但在國家面臨重大問題的時(shí)候，這套組織機(jī)制往往顯示出不足。因此，我們需要思考未來可能的替代方案。

學(xué)界關(guān)于“政府作用”的不同觀點(diǎn)

學(xué)界關(guān)于政府作用的觀點(diǎn)存在分歧，出現(xiàn)了兩種不同的聲音，分別是國家中心論和社會(huì)中心論。國家中心論強(qiáng)調(diào)國家的主導(dǎo)作用，關(guān)注國家如何設(shè)定發(fā)展目標(biāo)，為社會(huì)掌舵、為經(jīng)濟(jì)掌舵；而社會(huì)中心論強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同和網(wǎng)絡(luò)治理，呈現(xiàn)出明顯的去國家化傾向。

總體來看，治理理論認(rèn)為，在解決公共問題的時(shí)候，政府不是唯一的行動(dòng)者。多元的行動(dòng)者構(gòu)成了復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，人們稱之為“治理網(wǎng)絡(luò)”或是“政策網(wǎng)絡(luò)”。學(xué)者們從英國和荷蘭的改革當(dāng)中觀察到，政府正在從傳統(tǒng)的科層體系向水平的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。政府不再依靠強(qiáng)制力單方面采取行動(dòng)，而是把權(quán)力向非政府主體轉(zhuǎn)移。政府只是其中一個(gè)普通的行動(dòng)者，不具有超越其他行動(dòng)者的特殊權(quán)力。當(dāng)然，在這些國家的治理中，也并沒有完全排斥政府的參與。

而另一派學(xué)者則強(qiáng)調(diào)政府的不可或缺性以及它的獨(dú)特地位。有學(xué)者曾經(jīng)提出，如若政府向非政府部門的企業(yè)和社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)力，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致國家的權(quán)力空心化？也就是政府會(huì)不會(huì)失去對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制？英國學(xué)者通過對體育部門的研究，發(fā)現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)移實(shí)際上不會(huì)造成政府權(quán)力空心化，因?yàn)檎诨锇殛P(guān)系的界定過程中，還會(huì)采用問責(zé)機(jī)制、績效管理、標(biāo)桿管理、審計(jì)與監(jiān)督機(jī)制、權(quán)力制衡等新管理技術(shù)。學(xué)者們由此提出“非對稱性網(wǎng)絡(luò)管理”的概念，這種治理模式具有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，但政府在治理過程中仍然占主導(dǎo)性地位，而且政府可以高度控制政策制定和實(shí)施過程。

美國學(xué)者在對政府的觀察過程中，也發(fā)現(xiàn)所謂的政策網(wǎng)絡(luò)或者是治理網(wǎng)絡(luò)，只是以最微弱的方式改變國家的邊界，并沒有替代傳統(tǒng)的公共官僚體系。學(xué)者們從對美國聯(lián)邦和地方官員的觀察中發(fā)現(xiàn)，這些人通常處于網(wǎng)絡(luò)的核心，是關(guān)鍵行動(dòng)者，他們掌握立法、管制、資金等方面的關(guān)鍵資源，很難被邊緣化。在網(wǎng)絡(luò)化的過程中，政府通常在政策層面作出最終決策，通過合同條款、貸款條件等政策工具對合作者進(jìn)行緊密控制，并非如我們想象的那樣對治理網(wǎng)絡(luò)完全失去了控制權(quán)。有學(xué)者研究了英國政府在2010-2014年期間的NDPB（非部委公共機(jī)構(gòu)）管理變革，也發(fā)現(xiàn)了權(quán)力重新向內(nèi)閣和主管部委集中的過程。

網(wǎng)絡(luò)治理中政府的作用也非常多樣化，政府具有政策制定者的權(quán)力、網(wǎng)絡(luò)激活的權(quán)力以及構(gòu)思網(wǎng)絡(luò)、設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)各方的溝通和知識(shí)共享的能力。從這個(gè)意義上講，政府不可或缺。有學(xué)者提出，政府在四個(gè)方面是支配性的行動(dòng)者：第一，為社會(huì)闡明共同目標(biāo)并確定優(yōu)先權(quán)；第二，平衡各方利益，保持目標(biāo)的一致性和協(xié)調(diào)性；第三，掌舵；第四，問責(zé)。同時(shí)也有學(xué)者提出，自組也有失靈的可能性，比如行動(dòng)之間很難通過溝通和談判達(dá)成一致意見，難以形成共同目標(biāo)等，而國家可以制定治理的基本規(guī)則。治理理論中的觀點(diǎn)非常多元化，我們需要理性思考和對待。

治理理論在中國的演化

中國是研究政府作用轉(zhuǎn)型的重要樣本，政府與市場、國家與社會(huì)關(guān)系正在發(fā)生非常大的變化。中國雖然有大一統(tǒng)的宏觀結(jié)構(gòu)背景，但由于國情復(fù)雜，地區(qū)之間和不同政策領(lǐng)域之間的政府作用方式也存在差異。例如，在房地產(chǎn)和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，政府發(fā)揮作用的方式非常多樣化；而北京、上海、廣東、浙江等地，政府作用又有所不同。因此，國內(nèi)學(xué)者必須要針對不同的政策領(lǐng)域和地域，開展堅(jiān)實(shí)的研究，發(fā)展出能解釋中國治理轉(zhuǎn)型的理論模型。

基于研究，我認(rèn)為要提升政府的治理現(xiàn)代化水平要從以下四個(gè)方面著手：第一，構(gòu)建適當(dāng)分權(quán)的制度設(shè)計(jì)；第二，轉(zhuǎn)變政府角色，從劃槳者變?yōu)檎贫嬲撸@雖然是一個(gè)老命題，但依然有很大的實(shí)踐空間；第三，鼓勵(lì)多元主體參與制度設(shè)計(jì)，在規(guī)范化的前提下形成政策網(wǎng)絡(luò)；第四，建立共建共治共享的治理體系，政府在縱向往下分權(quán)、橫向與社會(huì)組織和企業(yè)分權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)合作共贏的局面。