孟買貧民窟：非原罪，亦非浪漫

湯偉

達拉維是孟買最大的貧民窟

孟買有很多電影聞名于世。除了寶萊塢、世界建筑遺產(chǎn)，最為中國人所知的孟買標(biāo)簽，恐怕就是貧民窟（Slum）了。在中國人的印象里，貧民窟似乎是噩夢般的存在，骯臟、齷齪、丑陋，一貧如洗的人如同蝗蟲般集聚在一起;由于缺乏教育、水、道路交通、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，貧民窟只能維持簡單的勞動力再生產(chǎn)。

實際的情況比上述認識要復(fù)雜許多。達拉維是孟買最大的貧民窟，也是名噪一時的電影《貧民窟的百萬富翁》的拍攝背景。通過對達拉維的觀察，我們可以管窺貧民窟這一非正式居住形態(tài)之于印度城市化的核心意義。

貧民窟的蔓延

據(jù)不完全統(tǒng)計，印度貧民窟人口已超1億;孟買、加爾各答、德里等印度最大的4個城市中，貧民窟人口比例超42%。貧民窟無論總?cè)丝谶€是面積，還在持續(xù)擴張和蔓延。這就提出一個問題，即印度貧民窟如何產(chǎn)生又為何持續(xù)蔓延？

孟買有著世界上最高的住房空置率——不是不想買，是確實買不起。

和其他發(fā)展中國家的貧民窟一樣，孟買貧民窟的產(chǎn)生、蔓延，與城市土地所有制度和開發(fā)制度有關(guān)。印度實行土地私有制，但全國并沒有統(tǒng)一的土地立法和規(guī)劃，邦政府才擁有實際管控權(quán)和征稅權(quán)。印度農(nóng)村土地高度集中，25%的農(nóng)村人口完全沒有任何土地，有強烈的向城市流動的沖動。

城市土地產(chǎn)權(quán)情況更為復(fù)雜。目前，孟買大部分土地為政府所有，政府又可分為三部分—聯(lián)邦政府、邦政府以及港口信托基金會。海軍、天主教教會以及房地產(chǎn)開發(fā)商，掌握剩下的土地。

和中國不同，孟買房產(chǎn)既可和土地一起出售，也可分開出售。一些人擁有房產(chǎn)但不擁有房產(chǎn)占用的土地，土地屬于租賃性質(zhì)就需要交納租金。當(dāng)土地大量集中，且受地質(zhì)地形約束時，孟買土地供需失衡、價格飛漲。土地價格飛漲，又必然導(dǎo)致房地產(chǎn)價格飛漲。

根據(jù)在線房地產(chǎn)調(diào)查公司（Global Property Guide）發(fā)布的調(diào)查報告，孟買是2017—2018年世界上第13個最昂貴城市，內(nèi)城每平方米達到了10900美元;郊外類似于上海嘉定或松江，或者北京的通縣，中產(chǎn)社區(qū)100平方米房屋價格大概在370萬～400萬元人民幣，這個房價顯然不輸給包括北上廣在內(nèi)的任何一個一線城市。

孟買一個中產(chǎn)人士，月收入大約4萬盧比（約合人民幣4000元），如果不依靠家人支持，至少得數(shù)十年甚至上百年不吃不喝，才買得起中產(chǎn)社區(qū)的一套房子。這也就解釋了為何孟買有著世界上最高的住房空置率—乘坐出租車，經(jīng)常能看到整棟整棟大樓空置著—不是不想買，是確實買不起。

孟買貧民窟的形成，也和孟買的容積率控制以及租金控制法案（Rent Control Acts，RCAs）有著密切關(guān)聯(lián)。

也許是受英國殖民時期法律傳統(tǒng)和保護人文遺產(chǎn)的影響，孟買內(nèi)城不允許建造過高的建筑，社區(qū)容積率不允許超過2。這意味著同樣土地面積的房間套數(shù)供應(yīng)，受到嚴(yán)重約束。

邦政府似乎對這個問題有所察覺，2018年出臺“2034孟買發(fā)展規(guī)劃藍圖”，準(zhǔn)備將“發(fā)展用地”和“市區(qū)內(nèi)住宅”的容積率提高到3，將郊區(qū)的住宅用地和商業(yè)用地的容積率上限，分別提高到2.5和5（原來分別為2和2.5）。

印度的租金控制法案則限制房東的權(quán)益，使得租金收益率極低，僅為2%～4%，是世界上最低的之一。房東一方面很難提高房客租金，另一方面很難驅(qū)逐拖欠房租的房客，導(dǎo)致房東最終支付大筆維修費和稅金，甚至比租金收入還要多。租金管制嚴(yán)重影響了房屋市場的有效供給。

房地產(chǎn)市場畸形，導(dǎo)致人們難以通過正規(guī)渠道，獲取有法律保障的住房。然而，這只是貧民窟產(chǎn)生的必要條件;如果沒有大量的人口流入，那么貧民窟也不會存在，由此，印度城市化啟動以及人口向孟買持續(xù)流動才是充分條件。

根據(jù)《世界城市化展望2018》的數(shù)據(jù)，2000年后印度城市化提速，2010年城市化率達到30.9%，2018年上升到34%，預(yù)測到2030年將達到40.1%。

在達拉維生活的小孩

孟買一個中產(chǎn)人士，如果不依靠家人支持，至少得數(shù)十年甚至上百年不吃不喝，才買得起中產(chǎn)社區(qū)的一套房子

印度城市化還存在向少數(shù)城市過于集中的情況。1990年，印度只有兩座人口過千萬的超大城市，而到2018年，已有5個人口逾千萬的超大城市，到2030年這一數(shù)字將上升到7。預(yù)計到2050年，孟買將擁有人口4000萬，超越東京成為世界最大城市。

人口過快流入，使得移民既沒辦法獲取土地，也不能以可支付的價格獲得住房，只能在政府無暇顧及的土地上私自搭建棚屋。貧民窟由此出現(xiàn)，且隨著人口流入持續(xù)擴張。

非原罪，亦非浪漫

貧民窟往往意味著非正式性，但也并非想象的那樣骯臟、粗鄙、丑陋，更非對城市美麗景觀的刻意破壞。事實上，貧民窟在城市化進程中有著重大功能，它不僅為移民提供了寶貴的容身之所和過渡空間，更提供了經(jīng)濟來源，甚至生活的全部意義。

印度政府、邦政府都認為，貧民窟影響了孟買的全球城市形象。它們也數(shù)次通過了城市更新方案，并邀請國際地產(chǎn)資本進行整體性開發(fā)。有些區(qū)域更新也部分取得成功，居民拿到少量賠償后，被重新安置到更遠的地方。然而，開發(fā)商在與達拉維這一最重要的貧民窟居民的斗爭中最終落敗，過程和原因很復(fù)雜。

達拉維位于孟買的兩片發(fā)達經(jīng)濟區(qū)域之間，臨近國際機場，面積1.72平方公里，居住著100多萬人口，是倫敦人口最稠密地區(qū)的10倍以上。普通家庭租住一個房屋（大約10平方米，可容納3～4人）只需400～600元人民幣，可以說是正式住房成本的零頭，支出占這里普通家庭總收入的1/3不到。也有金融、政府、房地產(chǎn)行業(yè)的中產(chǎn)人士居住在達拉維，不僅因為距離近、價格便宜，更因為他們是達拉維社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下的第二、第三代移民。

達拉維既是生活區(qū)域，也是生產(chǎn)區(qū)域。這里集聚著數(shù)千家年均利潤達5萬美元以上的微型企業(yè)，整體經(jīng)濟規(guī)模高達6億～10億美元，每年還有6%的增長，在為孟買貢獻GDP的同時，更為達拉維居民提供了就業(yè)機會。這些非正式經(jīng)濟并非像公認的那樣與正式經(jīng)濟截然分開（dichotomy），相反高度整合，甚至成為全球產(chǎn)業(yè)鏈條上不可替代的一環(huán)。譬如紐扣、皮革制品的訂購商，有的就來自古奇等奢侈品業(yè)。英國王儲查爾斯也曾來達拉維貧民窟考察，還贊揚過達拉維的經(jīng)濟活力。

印度在從全球化獲取資源時，自身發(fā)展也越來越受到全球化的“鎖定”。

達拉維也并不是毫無政府提供的公共服務(wù)。這里人口密集，如果沒有關(guān)鍵的公共服務(wù)，譬如電力、水、公共衛(wèi)生，那么上述經(jīng)濟產(chǎn)出是不可能實現(xiàn)的。事實上，政府出于選票、政績等多種考慮，也確實在提供部分公共服務(wù)，譬如水供應(yīng)（每天固定3小時）、非?；A(chǔ)的學(xué)校教育（每天3小時）、內(nèi)部道路維修、公共衛(wèi)生設(shè)施等等。達拉維居民也在內(nèi)部不斷自我更新，籌資購買現(xiàn)代電氣設(shè)備，建設(shè)現(xiàn)代設(shè)施以改善居住條件。

道格·桑德斯在《落腳城市》中提出，貧民窟充滿活力，是移民進入現(xiàn)代化和中產(chǎn)階級的第一步。他還引用巴黎美麗城（BELLEVILLE）街區(qū)作為案例，來說明貧民窟的逐步進化過程。國內(nèi)越來越多的人口學(xué)者認為，貧民窟是農(nóng)村移民以低成本獲得城市立足點的必要途徑，值得肯定。

達拉維，一個男孩從房子里往外看

然而，貧民窟是否真的有那么大的積極成分？大多數(shù)居民是否可以脫離貧困陷阱？值得懷疑。

達拉維最大的問題是生活環(huán)境極其惡劣，盡管月租金低廉，但公共服務(wù)嚴(yán)重不足。每個廁所數(shù)百人使用，早高峰期只能排隊，嚴(yán)重影響效率和心情;水資源每天定時限量供應(yīng)，窮人需要買水喝，這也造成了私人水車的盛行，加重了窮人的生活負擔(dān);基礎(chǔ)教育嚴(yán)重短缺，很多人不上學(xué)或者上不起學(xué)，難以通過系統(tǒng)化的教育來改變命運。

達拉維內(nèi)部也有大量黑暗區(qū)域，不經(jīng)過特別允許，不能進入?？刂屏送恋睾头课莸暮趷簞萘?，也與政客勾結(jié)，控制了水電，使“達拉維”成為某些政客的穩(wěn)定票倉。1992年之后，印度教徒和穆斯林的宗教矛盾逐漸加劇，兩方就有意識地分開居住，穆斯林區(qū)域相對來說更為貧窮臟亂。

此外，貧民窟也并非外界所認為的那樣，移民可任意進入，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。盡管印度憲法規(guī)定居民可在領(lǐng)土內(nèi)自由遷徙與定居，然而到孟買的移民必須有居住地址獲得警察機關(guān)登記，才能獲得合法的長時間停留權(quán)利。居住地址的獲取，只有靠社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)才能做到。哪怕在達拉維，也不會有無親無故的人為你提供居住空間，更不會幫助你到警察機關(guān)登記。所以，貧民窟的人口流入，其實是“社會資本充分”的展現(xiàn)。

顯然，不應(yīng)過度美化達拉維這樣的貧民窟，更不能有過于浪漫的想象。

超越二元對立

一些學(xué)者指出，貧民窟的形成和蔓延，已使孟買成為世界上最具矛盾性的城市經(jīng)濟體：富麗堂皇的商業(yè)中心、超級財富“對比”難以言表的貧困、骯臟、疾病，快速增長的全球經(jīng)濟活動“對比”強烈的社會空間不平等，迅猛擴張的建成區(qū)域“對比”幾乎完全缺失的城市化治理機制……

然而，貧民窟的非正式經(jīng)濟和正式經(jīng)濟之間，通過供應(yīng)鏈、外包、次級合同等形成有效整合，以及政府對貧民窟及時必要的公共服務(wù)供給，說明這種涇渭分明的二元對立觀有著難以解釋之處。由此，有必要從更廣泛的視角來看待貧民窟的未來演變。

達拉維貧民窟里的制衣車間

固然，貧民窟的產(chǎn)生源于特定的土地制度、城市開發(fā)制度和快速城市化融合的結(jié)果，但這里更需深度思考的是印度城市化的道路和模式。正是城市化的道路和模式，最終決定了貧民窟可能的治理路徑。

歷史上，城市化都是工業(yè)化拉動的。工業(yè)化推動大量人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移，當(dāng)然也產(chǎn)生了污染、疾病、交通堵塞等城市病。然而，自1991年印度自由化改革后，印度的城市化已處于完全不同的世界經(jīng)濟體系。作為曾經(jīng)的殖民地，印度在從全球化獲取資源時，自身發(fā)展也越來越受到全球化的“鎖定”—產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益高端化，帶來的就業(yè)機會難以和工業(yè)化時期相匹敵。

全球化要求資源在全球范圍內(nèi)配置，城市無論功能還是格局都只能作出響應(yīng)。一方面，城市化不再受到國內(nèi)余糧率影響，孟買等核心城市容納人口的能力大幅提升，谷物貿(mào)易突破了國內(nèi)余糧率對城市化的限制;另一方面，出于融入世界生產(chǎn)和貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的需要，孟買積極發(fā)展金融、航運、商業(yè)服務(wù)、通信，建立了新的中央商務(wù)區(qū)（Bandra Kurla Complex），使服務(wù)業(yè)產(chǎn)值約占城市GDP的80%，這一比例甚至高于紐約、倫敦等經(jīng)典的全球城市。

這樣，城市化為孟買帶來更多移民，同時也有更高比例的勞動力進入非正式行業(yè)。根據(jù)統(tǒng)計，孟買新增就業(yè)的90%在非正式部門;孟買總的非正式就業(yè)率占比超過60%。移民由此強化主流之外的生存策略，貧民窟自然成為最后的棲息之所。正因為此，貧民窟也有了人道主義的內(nèi)涵。這也解釋了為何印度各級政府屢次采取了規(guī)劃方法，試圖塑造新的城市化格局，但仍沒有從根本上緩解貧民窟在內(nèi)部和對外部造成的問題。

2016年第三次聯(lián)合國人居大會，確立了以城市權(quán)利和包容性為核心訴求的新城市議程。然而在實踐該議程方面，以孟買為代表的印度城市，似乎仍沒有找到一條合理的路徑。目前來看，需要增加對教育等關(guān)鍵公共服務(wù)的投入，提升政府領(lǐng)導(dǎo)力，并在整個大都市區(qū)域內(nèi)部，全力發(fā)展能夠大幅增加就業(yè)的制造業(yè)。這一切都絕非輕松，更要經(jīng)過諸多考驗。由此，貧民窟治理在孟買面向2050年打造世界第一大城的城市化之路上，依然充滿難以預(yù)測的變數(shù)。