加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管當(dāng)務(wù)之急

□ 武曉雯

當(dāng)今世界，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)日新月異，已經(jīng)全面融入社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，并且深刻改變著全球格局。體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展方向的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)更是越來越深入地影響著現(xiàn)代人的生活。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展有著強(qiáng)烈的期待。這些期待主要表現(xiàn)為：

公眾對(duì)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)立法的愿望不斷提升。公民當(dāng)前最期待的是針對(duì)網(wǎng)購領(lǐng)域、電子支付領(lǐng)域、食藥安全、網(wǎng)購、約車和快遞行業(yè)加強(qiáng)立法。其中，在網(wǎng)購領(lǐng)域加強(qiáng)立法的呼聲最高。這主要是由于，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益、制售假冒偽劣商品等違法犯罪行為突出，已經(jīng)成為侵權(quán)假冒的重點(diǎn)領(lǐng)域，法律規(guī)定的一些內(nèi)容還沒有很好的落地。

公民對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的發(fā)展方向抱有良好期待。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有28%的受訪者希望網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠得到更有力的立法規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督，15%的受訪者希望平臺(tái)朝著沒有欺詐、朝著健康綠色的方向發(fā)展，10%的受訪者期待網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠更好服務(wù)于生活，15%的受訪者希望國家能夠在世界范圍掌握網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)。其中，公民最期待能夠加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全的保護(hù)，占受訪人群的32%。這是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、域名系統(tǒng)、終端設(shè)備、應(yīng)用程序等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)面臨著較大安全風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)安全事件多有發(fā)生。木馬和僵尸網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)惡意程序、拒絕服務(wù)攻擊、智能硬件安全漏洞、網(wǎng)頁仿冒篡改等網(wǎng)絡(luò)安全事件表現(xiàn)出新的特點(diǎn)：利用分布式拒絕服務(wù)攻擊和網(wǎng)頁篡改獲得經(jīng)濟(jì)利益現(xiàn)象普遍；個(gè)人信息泄露引發(fā)的精準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)詐騙和勒索事件增多；智能終端漏洞風(fēng)險(xiǎn)增大；移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)惡意程序的傳播渠道開始向網(wǎng)盤和廣告平臺(tái)轉(zhuǎn)移。

公民非常期待關(guān)于信息安全知識(shí)的普及。很多網(wǎng)民忽視信息安全問題、缺乏基本的信息安全意識(shí)，并因此造成了不必要的損失。與此同時(shí)，電話短信詐騙、騷擾等事件依舊頻繁發(fā)生，影響了用戶的日常生活，也阻礙了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的健康發(fā)展，使得信息安全問題更加不容忽視。相比信息安全相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)對(duì)網(wǎng)民的被動(dòng)保護(hù)而言，主動(dòng)的信息安全意識(shí)更能夠幫助用戶避免該類事件的發(fā)生，因此加強(qiáng)信息安全知識(shí)普及、提高用戶對(duì)于各類安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是當(dāng)務(wù)之急。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多網(wǎng)民對(duì)于公共 Wi-Fi、二維碼等各類安全風(fēng)險(xiǎn)缺乏基本的安全防范意識(shí)，他們對(duì)于信息安全知識(shí)的普及與宣傳十分期待。

與公民強(qiáng)烈期待形成鮮明對(duì)比的是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在發(fā)展過程中存在很多弊端，尤其是在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管方面，還存在著較多問題。

當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)存在的主要問題

隨著互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)由網(wǎng)頁時(shí)代進(jìn)入了平臺(tái)時(shí)代。當(dāng)前平臺(tái)治理機(jī)制無論在充分性還是有效性上都存在著嚴(yán)重的“能力赤字”。

一是依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的犯罪層出不窮。

這主要表現(xiàn)為兩方面：第一，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的違法犯罪現(xiàn)象增多。一些違法犯罪分子攻進(jìn)大系統(tǒng)，控制大系統(tǒng)，利用技術(shù)手段竊密、賭博、盜竊，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)中的重要信息被竊取現(xiàn)象嚴(yán)重。第二，通過販賣他人信息導(dǎo)致的違法犯罪現(xiàn)象增多。一些互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商在長期經(jīng)營中，逐漸形成并積累各自的用戶信息數(shù)據(jù)庫。其中涉及姓名、性別、年齡、生日、住址、電話、銀行賬號(hào)等大量個(gè)人基本信息。有的因管理不善而導(dǎo)致“被動(dòng)泄密”，有的則是“主動(dòng)泄密”。

二是監(jiān)管層面存在的問題。

第一，監(jiān)管任務(wù)繁重?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管涵攝多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，且監(jiān)管平臺(tái)數(shù)量眾多，規(guī)模大小不一、服務(wù)器分布散亂，導(dǎo)致監(jiān)管工作呈現(xiàn)的是線長、面廣、量大的特點(diǎn)。由于各地區(qū)發(fā)展不平衡，監(jiān)管對(duì)象數(shù)量也有較大差別，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，生活類平臺(tái)和金融類平臺(tái)較為發(fā)達(dá)，因而監(jiān)管對(duì)象數(shù)量較多，有的地區(qū)甚至高達(dá)上千家以上，監(jiān)管任務(wù)繁瑣，監(jiān)管工作量大；而經(jīng)濟(jì)相對(duì)較弱的地區(qū)，雖然備案的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)較少，但也至少百家，而監(jiān)管部門的基礎(chǔ)設(shè)施欠缺，導(dǎo)致監(jiān)管難度大，監(jiān)管效率低。第二，監(jiān)管體制落后。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，我國目前的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)管體制尚未系統(tǒng)形成（個(gè)別領(lǐng)域如通信監(jiān)管只設(shè)置到省級(jí)層面，地市沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)），這樣的現(xiàn)狀已經(jīng)不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展的需要。二是屬地管轄和職能管轄狀況混亂。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管職能并非完全集中于平臺(tái)自身設(shè)置的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其他政府相關(guān)部門也承擔(dān)著相應(yīng)的監(jiān)管職能。各個(gè)部門在行使監(jiān)管職能時(shí)的出發(fā)點(diǎn)并不能經(jīng)常取得一致，仍存在多部門分散管理、多頭執(zhí)法、信息溝通不暢、監(jiān)管效率低的問題。三是對(duì)于監(jiān)管成效的可問責(zé)性弱。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有并行使較大的國家權(quán)力，容易產(chǎn)生被被監(jiān)管者捕獲或被監(jiān)管者合謀而損害公共利益等問題?；谶@種情況，政府監(jiān)管成效往往不足。因而需要科學(xué)可行的問責(zé)機(jī)制進(jìn)行督導(dǎo)。第三，違法行為監(jiān)管困難。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)本身具有虛擬性、隱蔽性和跨地域性等特征，為監(jiān)管部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法經(jīng)營等行為開展監(jiān)管帶來了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、取證等環(huán)節(jié)上的難度。

三是法律法規(guī)不完善，滿足不了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的發(fā)展需要。

網(wǎng)絡(luò)立法經(jīng)過多年實(shí)踐與探索，已經(jīng)初步形成立法體系。但是，和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有關(guān)的立法仍舊滯后于行業(yè)發(fā)展。主要表現(xiàn)為：第一，立法空白現(xiàn)象嚴(yán)重?；ヂ?lián)網(wǎng)快速發(fā)展，立法時(shí)難以預(yù)料的新問題層出不窮。例如，我國目前還沒有專門的法律法規(guī)來保障未成年人的上網(wǎng)安全，個(gè)人信息保護(hù)立法也一直缺位。第二，立法質(zhì)量不高。目前涉及互聯(lián)網(wǎng)管理的國家法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章一共有130余部。這些立法總體層次不高，以部門規(guī)章為主，立法之間缺少協(xié)調(diào)性和相通性。第三，立法可操作性不強(qiáng)。我國大量互聯(lián)網(wǎng)立法都是宣示性規(guī)定，缺乏可操作性。即使部分規(guī)定具有可操作性，但經(jīng)常缺少懲罰性規(guī)定。一些零星的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)管規(guī)定散見于個(gè)別立法之中，內(nèi)容上寬泛粗糙，框架性條文較多，詳細(xì)程度與明確性較差。

四是如何厘定平臺(tái)責(zé)任，尚未達(dá)成共識(shí)。

“網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)責(zé)任”在網(wǎng)絡(luò)空間化時(shí)代不可回避。當(dāng)前對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的責(zé)任歸屬還是沒有根據(jù)行業(yè)等屬性做到清晰的界定。主要表現(xiàn)為：第一，責(zé)任主體不清。由于行政機(jī)關(guān)缺乏必要的資源和手段，將一些原本應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力、履行的職責(zé)交由平臺(tái)，卻沒有充分考慮平臺(tái)的私主體屬性，導(dǎo)致平臺(tái)容易侵犯公民信息權(quán)和隱私權(quán)等私權(quán)利，形成二者責(zé)任界定不清的情況。第二，真實(shí)性責(zé)任未有界定。目前對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)需要對(duì)真實(shí)性承擔(dān)多大責(zé)任，承擔(dān)什么樣的責(zé)任，沒有形成統(tǒng)一意見。第三，責(zé)任范圍不清。對(duì)于某一行業(yè)不同類型的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，當(dāng)前監(jiān)管尚未能夠細(xì)化到如此程度，難免捉襟見肘，即使有細(xì)化規(guī)定，往往也較為原則。

五是利用國際互聯(lián)網(wǎng)法律漏洞，跨國犯罪現(xiàn)象嚴(yán)重。

互聯(lián)網(wǎng)先天具有無國界的特性，任何互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的問題都能輕易變成跨國性的法律問題。由于各國家民族傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、政治經(jīng)濟(jì)制度等方面存在差異，導(dǎo)致各國互聯(lián)網(wǎng)法律也不盡相同，這便給國際互聯(lián)網(wǎng)立法帶來了困境。部分不法分子利用各國互聯(lián)網(wǎng)法律間的“縫隙”，從中發(fā)現(xiàn)取財(cái)牟利之道，但又逃避法律制裁。例如在國外設(shè)置服務(wù)器傳播黃色信息的行為。為減少這類情形的發(fā)生，需要國際社會(huì)制定適用于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的基本活動(dòng)規(guī)則，以使類似問題在各國能得到同類方式解決，減少各國互聯(lián)網(wǎng)法律間的“縫隙”。

推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展的建議

面對(duì)這些問題和期待，我們需要及時(shí)分析總結(jié)，尋找最佳的問題解決方案，以此把握互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的發(fā)展趨勢(shì)，讓互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)更好地為我們服務(wù)。

一是盡快完善法律法規(guī)。

第一，盡快制定互聯(lián)網(wǎng)基本法律。制定具有法律性質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)范，提供互聯(lián)網(wǎng)行為的基本準(zhǔn)則。對(duì)于條件相對(duì)成熟、行為已經(jīng)相對(duì)模式化的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，尤其是涉及網(wǎng)民基本權(quán)利的方面，要率先制定專門的互聯(lián)網(wǎng)法律。我國當(dāng)下在電子商務(wù)、虛擬財(cái)產(chǎn)保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域已具備了獨(dú)立立法的條件，應(yīng)盡快制定相應(yīng)法律。同時(shí)，待互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的單行法律規(guī)定基本制定后，可在宏觀層面制定基礎(chǔ)性的互聯(lián)網(wǎng)法，進(jìn)而指引具體的互聯(lián)網(wǎng)立法工作。第二，及時(shí)填補(bǔ)法律空白?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展迅猛，實(shí)踐中新業(yè)務(wù)層出不窮。要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)展情況，盡快出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)。對(duì)此，以互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略的眼光來看待互聯(lián)網(wǎng)立法，可先聯(lián)合某些平臺(tái)制定行業(yè)規(guī)則，試水運(yùn)行可能性，然后提高立法層級(jí)。第三，及時(shí)出臺(tái)法律解釋等。依據(jù)傳統(tǒng)法律的相關(guān)規(guī)定和互聯(lián)網(wǎng)單行法律的規(guī)定，及時(shí)出臺(tái)司法解釋，為互聯(lián)網(wǎng)行為提供司法根據(jù)。對(duì)于尚不具備出臺(tái)司法解釋條件的領(lǐng)域，若在實(shí)踐中出現(xiàn)的糾紛較多，可優(yōu)先考慮出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)性案例。

二是建立常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。

第一，落實(shí)參與主體實(shí)名制。需要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與者的身份核實(shí)工作，以網(wǎng)上驗(yàn)證身份證方式構(gòu)建平臺(tái)參與機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)由監(jiān)管部門掌握平臺(tái)資源和控制能力的基礎(chǔ)。第二，完善在線舉報(bào)制。要形成開放多元的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)渠道。建立全網(wǎng)統(tǒng)一的舉報(bào)信息中心，實(shí)行群眾舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)化自動(dòng)歸類。要形成完善舉報(bào)工作管理制度。建立舉報(bào)工作報(bào)告制、舉報(bào)查詢制度、舉報(bào)限期辦結(jié)承諾制度、實(shí)名舉報(bào)答復(fù)反饋制度等。第三，創(chuàng)新監(jiān)管模式。這包括兩種方式，一個(gè)是聯(lián)合多部門形成完整的平臺(tái)體系，以此增強(qiáng)監(jiān)管合力。另外一個(gè)是，建立現(xiàn)代化管理機(jī)制，把激勵(lì)和約束、褒獎(jiǎng)與懲戒、自律與他律、動(dòng)與壓相結(jié)合。

三是明確界定平臺(tái)責(zé)任。

確定平臺(tái)責(zé)任的原則主要有：第一，責(zé)任分擔(dān)原則。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的受益者——互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營者、平臺(tái)交易雙方、政府、社會(huì)團(tuán)體——共同承擔(dān)。第二，權(quán)責(zé)一致原則。即互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)責(zé)任要和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)擁有的能力、權(quán)力一致，有多少能力承擔(dān)多少責(zé)任、能夠行使多大權(quán)力承擔(dān)多大責(zé)任，既不能強(qiáng)人所難，也不能聽之任之。第三，科學(xué)分配原則。需要考量意圖保護(hù)的價(jià)值和利益，又要對(duì)當(dāng)前的技術(shù)條件和所負(fù)擔(dān)的成本進(jìn)行細(xì)致考慮，還需要科學(xué)考慮平臺(tái)承擔(dān)能力，分析平臺(tái)是否有履行相應(yīng)義務(wù)的能力。要根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)性質(zhì)、結(jié)合不同業(yè)界形態(tài)，做量體裁衣式的規(guī)制。

四是積極參與國際立法。

如若未能很好地參與到互聯(lián)網(wǎng)國際規(guī)則的制定中，根據(jù)本國的互聯(lián)網(wǎng)法做出的判決只在本國生效，跨國的判決難以得到執(zhí)行，則我國相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)立法的價(jià)值將大大貶損?；ヂ?lián)網(wǎng)本身具有無國界的特性，使得互聯(lián)網(wǎng)立法需謀求國際共識(shí)。作為世界性的大國，我國應(yīng)積極參與國際性的互聯(lián)網(wǎng)立法，并要有所作為。

五是全方位加強(qiáng)管理。

第一，形成信用評(píng)價(jià)體系。全方位的信用評(píng)價(jià)體系應(yīng)該包括信用評(píng)價(jià)體系和信用披露制度。這就要求制定信用評(píng)價(jià)體系、信用披露制度，警示交易風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建信用評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化信用約束。第二，提升管理能力。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的發(fā)展，要明確“首先是‘積極推動(dòng)’，然后是‘逐步規(guī)范’”的管理思路，在此基礎(chǔ)上切實(shí)履行行業(yè)管理職能，發(fā)揮好行業(yè)組織的作用，倡導(dǎo)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督，完善市場(chǎng)規(guī)則和行業(yè)公約，推動(dòng)形成高效完善、全社會(huì)共同參與的互聯(lián)網(wǎng)綜合管理體系。在國家大數(shù)據(jù)行動(dòng)綱要的指導(dǎo)下，打破行業(yè)壁壘，支持工商聯(lián)與工商局、商務(wù)部、工信部等相關(guān)部門建立信息共享機(jī)制，交換共享不同網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的法人數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)類信息、重點(diǎn)項(xiàng)目庫等各類相關(guān)數(shù)據(jù)，為管理提供有價(jià)值的信息服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也需要依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)工具，實(shí)現(xiàn)自主、實(shí)時(shí)獲取和使用數(shù)據(jù)，開拓新市場(chǎng)、提升競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理和精準(zhǔn)運(yùn)作。同時(shí)，還要不斷加大信息安全人力、財(cái)力、物力投入，不斷從理念、業(yè)務(wù)和技術(shù)上進(jìn)行創(chuàng)新。