大數(shù)據(jù)時(shí)代公共管理中信息資源共享問題及對(duì)策

宋雪瑩

摘 要：信息孤島的存在已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵瓶頸，是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的癥結(jié)?！靶畔⒐聧u”會(huì)造成數(shù)據(jù)相互聯(lián)通不充分，抑制信息共享，阻礙數(shù)字政府治理水平的提高。本文從分析“數(shù)字政府治理”與“信息孤島”的概念出發(fā)，對(duì)發(fā)達(dá)國家解決“信息孤島”問題的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分類闡述，最后在綜合分析相關(guān)文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合目前大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景，分別從技術(shù)層面和非技術(shù)層面梳理出解決我國數(shù)字政府治理中信息孤島問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府治理 信息孤島 電子政務(wù) 信息共享

盡管我國在電子政務(wù)發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)和治理方面已經(jīng)取得諸多成就，但是在具體發(fā)展過程中也出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的問題，其中影響到信息資源共享的嚴(yán)重問題就是所謂的“信息孤島”，它使各部門不能有效實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的相互聯(lián)通，資源無法在各系統(tǒng)間共享，帶來了資源浪費(fèi)、效率低下等眾多問題。因此破解數(shù)字政府治理中的“信息孤島”問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，這也引起學(xué)術(shù)界對(duì)解決信息孤島問題的關(guān)注與研究。

本文在研究發(fā)達(dá)國家解決信息孤島問題的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注解決對(duì)策與路徑，對(duì)于我國利用數(shù)字政府這一新平臺(tái)新理念、切實(shí)提高公共服務(wù)的水平和治理能力的方面具有深刻的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)概念界定

1.“數(shù)字政府”和“數(shù)字政府治理”的概念界定

1998年，美國前副總統(tǒng)戈?duì)柮枋龅摹皵?shù)字地球”概念正是“數(shù)字政府”概念的來源。首次對(duì)數(shù)字治理的系統(tǒng)闡釋是由帕特里克在2006年完成，此后數(shù)字治理的理論在理論界被重點(diǎn)關(guān)注，并引領(lǐng)了研究和探索數(shù)字政府的理論和實(shí)踐的熱潮。國外多數(shù)學(xué)者對(duì)數(shù)字政府的看法符合聯(lián)合國教科文組織對(duì)電子治理的定義，即公共部門使用信息和通信技術(shù)是為了完善信息和服務(wù)供給水平，提升公民參與決策過程的積極性，打造更加透明、負(fù)責(zé)的政府。

到目前為止，有關(guān)數(shù)字政府治理的概念，還沒有形成一個(gè)共識(shí)，我國學(xué)者也從不同角度對(duì)數(shù)字政府及其治理做出了闡釋。其中大多數(shù)學(xué)者持有的觀點(diǎn)更傾向于認(rèn)為“數(shù)字政府”的真實(shí)含義是指政府通過使思想、觀念、戰(zhàn)略和規(guī)則制定實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，以達(dá)到治理信息社會(huì)、提供高水平的政府服務(wù)、提升公眾對(duì)服務(wù)的滿意度的目的，而并非僅指政府在辦公的流程上實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、政務(wù)的處理上實(shí)現(xiàn)電子化。

2.“信息孤島”概念界定

“孤島”概念最早來源于電力行業(yè)，隨后在電子商務(wù)領(lǐng)域被引申使用，而電子政務(wù)領(lǐng)域首次出現(xiàn)此概念是在2002年，由經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉提出：“各級(jí)政府盲目地推進(jìn)電子政務(wù)造成各自為政、自成一體、不聯(lián)不通，沒有有效整合，并最終形成一個(gè)個(gè)信息孤島。”在數(shù)字政府的建設(shè)和治理中，表現(xiàn)為各個(gè)政府部門及政府部門之間在功能上不關(guān)聯(lián)、信息無法交換共享、業(yè)務(wù)流程和實(shí)際操作相互脫節(jié)等現(xiàn)象。

二、發(fā)達(dá)國家解決信息孤島問題的成功經(jīng)驗(yàn)

在數(shù)字政府治理中，任何國家在推行信息化進(jìn)程中都難以避免地出現(xiàn)“信息孤島”，這絕非我國特有的現(xiàn)象。不同國家依據(jù)自身國情，因地制宜地采取相應(yīng)的解決對(duì)策。因此，通過借鑒發(fā)達(dá)國家在政務(wù)信息資源整合方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)解決我國“信息孤島”問題具有重要的研究意義與參考價(jià)值。

1.樹立理性的政務(wù)信息整合理念

經(jīng)過對(duì)發(fā)達(dá)國家在數(shù)字政府治理方面的經(jīng)驗(yàn)分析，數(shù)字政府中的政務(wù)資源整合根本不是“亡羊補(bǔ)牢”，反之需要對(duì)將要建設(shè)或正在建設(shè)的資源的處理，即要將這一理念貫穿到頂層設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定前期、建設(shè)和實(shí)施中期以及到維護(hù)和完善后期，這樣信息孤島的現(xiàn)象將自然被破解。

2.重視數(shù)字政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化體系

數(shù)字政府領(lǐng)域發(fā)展比較完善的各個(gè)國家，無一例外地對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的體系建設(shè)格外關(guān)注。并且其中大多國家在標(biāo)準(zhǔn)化的體系廣擴(kuò)覆蓋面的基礎(chǔ)上，更是在硬件設(shè)施和應(yīng)用軟件、操作系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方面有著詳細(xì)的規(guī)定。在1996年，韓國在此方面的發(fā)展就相對(duì)完善，提出了“信息化基本計(jì)劃”，它為促進(jìn)韓國政府每個(gè)部門之間的信息化進(jìn)程提供了法律上的保障，其中投資1313億美元建設(shè)“韓國信息基礎(chǔ)設(shè)施工程”使在線業(yè)務(wù)整合都是用同一標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立真正有效的頂層管理機(jī)構(gòu)

國際上數(shù)字政府治理發(fā)展較好的國家如美國、加拿大和英國等，對(duì)數(shù)字政府的頂層設(shè)計(jì)都十分重視。而建設(shè)一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)全局、專業(yè)性強(qiáng)的有力頂層管理機(jī)構(gòu)也是至關(guān)重要的。

在聯(lián)邦政府層面，第一批引入CIO（首席信息官）制度的國家中，加拿大成功建立了有效的頂層管理機(jī)構(gòu)。在加拿大，首席信息官所在的CIO辦公室屬于數(shù)字政府建設(shè)與治理中的頂層管理機(jī)構(gòu)，其主要的職責(zé)包括制定本國政府?dāng)?shù)字化的決策和戰(zhàn)略、政務(wù)的績效評(píng)估、評(píng)估及分配相關(guān)投資和協(xié)調(diào)跨部門信息的共享等。

4.堅(jiān)持以服務(wù)為核心的理念

縱觀數(shù)字政府發(fā)展水平較高的國家的治理經(jīng)驗(yàn)，這些國家都是將服務(wù)看做核心因素，據(jù)此完成對(duì)數(shù)字政府的規(guī)劃、建設(shè)及改善，而不是把重心放在部門職能上。例如，在2017年，英國為保持在全球的數(shù)字政府領(lǐng)域中的先進(jìn)水平，出臺(tái)了在解決提供公共服務(wù)存在的問題時(shí)，明確要求政府將民眾需求置于核心位置的《政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略（2017-2020）》（Government Transformation Strategy 2017 to 2020）。此項(xiàng)戰(zhàn)略，將數(shù)字化路線整合，達(dá)到了改善用戶體驗(yàn)和改進(jìn)工作效率的目的，從根本上保障了英國的民眾、企業(yè)和其他用戶都可以接受到更加優(yōu)質(zhì)且可靠的在線服務(wù)。

三、應(yīng)對(duì)我國數(shù)字政府治理中信息孤島問題對(duì)策的研究

數(shù)字政府治理中的“信息孤島”問題，既是技術(shù)層面的問題，也是非技術(shù)層面的問題。在分析提出對(duì)策時(shí)，國內(nèi)學(xué)界一致認(rèn)為不僅要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功治理經(jīng)驗(yàn)，更要結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情。根據(jù)對(duì)文獻(xiàn)的整理分析，國內(nèi)學(xué)者在數(shù)字政府治理中信息孤島問題的解決對(duì)策也主要從技術(shù)和非技術(shù)兩個(gè)層面進(jìn)行集中研究，且在非技術(shù)層面提出的對(duì)策遠(yuǎn)多于技術(shù)層面。

1.非技術(shù)層面的對(duì)策

黃萃認(rèn)為，基于我國的“信息孤島”問題多是由于政府各部門內(nèi)部利益關(guān)系造成的現(xiàn)狀，他提出了一種數(shù)字政府資源共享的利益補(bǔ)償機(jī)制來解決“信息孤島”問題。陳勇躍和夏火松認(rèn)為，要想促進(jìn)信息資源的交流共享，必須改變?nèi)藛T觀念，將信息標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)進(jìn)行到底。汪向東認(rèn)為，我國在數(shù)字政府建設(shè)中打破“信息孤島”現(xiàn)象的最大絆腳石是缺少頂層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該盡快設(shè)立相應(yīng)的頂層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并根據(jù)權(quán)責(zé)一致、對(duì)等的原則，更大程度地在行政方面授予頂層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌能力和協(xié)調(diào)能力。馬社亮從非強(qiáng)制性措施入手，其中包括改善社會(huì)環(huán)境、設(shè)計(jì)首席信息技術(shù)主管、強(qiáng)化體制改革和管理科學(xué)化等，這為由人為因素而產(chǎn)生的“信息孤島”現(xiàn)象提供解決途徑。

還有學(xué)者從法律體系、績效考核制度和人才隊(duì)伍建設(shè)等諸多角度提出獨(dú)到的見解。謝奉軍強(qiáng)調(diào)要從根本上解決“信息孤島”問題，就要從行政體制方面、思想觀念方面和立法方面等深層次原因著手。任鵬飛指出要改革我國現(xiàn)有的政績考核制度，分析各政府部門應(yīng)有的電子政務(wù)職能，理清各部門的職能，并對(duì)權(quán)限進(jìn)行劃分，最后將明確的職權(quán)和范圍并入常規(guī)政績考核標(biāo)準(zhǔn)的體系之中。

2.技術(shù)層面的對(duì)策

學(xué)者們從技術(shù)層面破解數(shù)字政府治理中“信息孤島”現(xiàn)象的對(duì)策研究相對(duì)較少，但是近年來相關(guān)文獻(xiàn)有所增加，學(xué)界對(duì)“信息孤島”問題的技術(shù)層面研究重視程度有所提升。

基于云計(jì)算的技術(shù)視角，陳振明認(rèn)為“新興信息技術(shù)如大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等是人類突破認(rèn)知極限、超越時(shí)空資源局限的‘臨界點(diǎn)‘爆發(fā)點(diǎn)‘奇點(diǎn)，鑒于云計(jì)算可以實(shí)現(xiàn)資源利用率的最大化，因此可以從技術(shù)上解決政務(wù)信息整合問題?！睆暮粚?shí)數(shù)據(jù)共享技術(shù)支撐的角度看，劉淑春強(qiáng)調(diào)應(yīng)按照“基層數(shù)據(jù)庫→主題庫→大數(shù)據(jù)平臺(tái)”共享路徑，加快推進(jìn)信息資源跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的聯(lián)通共享。基于“政府即平臺(tái)”的發(fā)展趨勢(shì)，杜超、趙雪嬌指出，為了整合和共享數(shù)據(jù)，我國急需搭建一個(gè)一體化的大數(shù)據(jù)的平臺(tái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放和應(yīng)用，對(duì)于連接地方和部門信息孤島有重要意義。

通過以上分析，可以看出大多數(shù)學(xué)者是在對(duì)“信息孤島”現(xiàn)象出現(xiàn)的成因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出對(duì)我國數(shù)字政府治理有益的對(duì)策，同時(shí)也有從他國成功案例中總結(jié)值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以提升我國數(shù)字政府治理的水平。雖然在此方面的對(duì)策研究從總體上看比較全面系統(tǒng)，但是有些對(duì)策缺乏可行性論證，并且提出的對(duì)策中主要是以政府作為治理主體，缺少多元主體治理的視角。另外，在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的對(duì)策研究方面，總體上全面系統(tǒng)，但是有些對(duì)策缺乏可行性論證。鑒于經(jīng)驗(yàn)可行程度因具體治理現(xiàn)狀而異，即便是同一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，可行的程度也會(huì)因不同地域和部門的具體情況而不同，因此我國在破解信息孤島問題時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“因地制宜、適度借鑒”的理念，杜絕盲目照搬發(fā)達(dá)國家在治理上的經(jīng)驗(yàn)。學(xué)界應(yīng)進(jìn)一步探究如何保證成功地借鑒發(fā)達(dá)國家在數(shù)字政府領(lǐng)域治理“信息孤島”的經(jīng)驗(yàn)，例如在借鑒過程中，還要關(guān)注什么問題，使用哪些對(duì)策等，這些都值得學(xué)界的進(jìn)一步研究。

此外，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的科學(xué)技術(shù)發(fā)展與升級(jí)，數(shù)字政府治理誠然是時(shí)代的主流趨勢(shì)，然而截至目前，對(duì)于“信息孤島”問題的研究多集中在電子政務(wù)的背景下，基于數(shù)字政府治理環(huán)境下解決“信息孤島”問題的文章則相對(duì)有限，相關(guān)的研究還需深入，還需要國內(nèi)外的學(xué)者一同關(guān)注。未來應(yīng)盡快深入到信息孤島涉及的各個(gè)領(lǐng)域，緊跟時(shí)代技術(shù)發(fā)展的步伐，重視數(shù)字政府治理中“信息孤島”等現(xiàn)存問題和不斷出現(xiàn)的新問題的研究。

（作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)）