地方融資平臺債務(wù)違約風險：從企業(yè)顯性到政府隱性

●張立承

風險是事物發(fā)展變化的不確定性。風險是一種客觀存在，不帶有褒貶含義，正是由于不確定性的存在才使得自然與社會呈現(xiàn)多元格局。自然演進有風險、社會變化有風險、國家發(fā)展也有風險，風險無處不在。對地方政府融資平臺風險的理解和認識也需要遵從樸素的風險觀，只要融資平臺公司作為市場主體參與市場競爭就存在著風險。地方政府融資平臺公司作為市場主體有個體經(jīng)營風險，作為監(jiān)管對象有群體監(jiān)管風險，作為國有企業(yè)有發(fā)展轉(zhuǎn)型風險等等，地方融資平臺的全生命周期都存在著風險。本文研究對象是地方融資平臺的債務(wù)違約風險。從市場的角度看，平臺債務(wù)是以市場獨立法人身份承擔的企業(yè)債務(wù)，遵從法律對債的權(quán)利義務(wù)界定，對平臺公司而言債務(wù)是顯性的。從政府的角度看，融資平臺是政府獨資或政府是大股東，所屬平臺企業(yè)合并報表必然會形成政府債務(wù)，就政府而言債務(wù)是隱性的。平臺債務(wù)從企業(yè)顯性向政府隱性是可以傳導(dǎo)的。相對于其他風險，地方政府融資平臺公司的債務(wù)違約風險對企業(yè)、市場和政府都有明顯的影響。債務(wù)違約后，企業(yè)的信用危機、政府的債務(wù)危機更直接暴露出來。

債務(wù)違約是指債務(wù)融資主體不能按照事先達成的債務(wù)融資協(xié)議履行其義務(wù)的行為。通常而言，不能到期足額“還本”且“付息”是債務(wù)違約的典型特征。但是，這不是構(gòu)成債務(wù)違約的唯一標準，債務(wù)融資主體不能履行融資協(xié)議的行為還包括變更協(xié)議的其他事項，如未經(jīng)協(xié)商的提前還款、變更發(fā)行行為、債務(wù)存續(xù)期內(nèi)資產(chǎn)重組等。按照地方融資平臺公司的不同融資渠道，平臺公司債務(wù)違約包括貸款違約、債券違約、信用違約和非標違約四種。

一、貸款違約

從理論上講，地方融資平臺公司擁有獨立的法人資格，其根據(jù)自身經(jīng)營需要向金融機構(gòu)申請獲得貸款是正常的融資行為。這里的“貸款”是指地方融資平臺從商業(yè)銀行獲得的短期和長期貸款，不包含從非銀行類金融機構(gòu)獲得的其他形式貸款。目前，金融監(jiān)管部門并沒有對地方融資平臺在商業(yè)銀行貸款余額中所占比重公布清晰的數(shù)據(jù)，對地方融資平臺不良貸款率的信息披露也是不完整、不連續(xù)的。已有的地方融資平臺貸款違約信息包括：

2011年6月中國人民銀行在《2010年中國區(qū)域金融運行報告》中提到：“各地區(qū)融資平臺貸款占當?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%”。有些研究用2010年底全國人民幣各項貸款余額47萬億乘以30%，推算出地方融資平臺貸款總量為14萬億元。但是，中國人民銀行新聞發(fā)言人隨后答《人民日報》記者問時指出：兩者不能簡單相乘，“14萬億平臺貸款的算法明顯夸大”，以此為依據(jù)進行的測算是不嚴謹?shù)摹?/p>

2014年11月3日，國務(wù)院第67次常務(wù)會議聽取防范和化解金融風險情況匯報，在新聞通稿中提到：截至2014年9月末，地方政府融資平臺不良貸款率為0.06%，比2011年末下降0.23個百分點。這是公開可以查詢到的關(guān)于融資平臺貸款違約的最為權(quán)威的數(shù)據(jù)。

雖然關(guān)于地方融資平臺信貸違約的系統(tǒng)數(shù)據(jù)是碎片化的，并不系統(tǒng)，但是關(guān)于平臺公司貸款違約的典型事件信息披露卻是清晰的、完整的。

（一）上海申虹投資發(fā)展有限公司貸款違約

2011年6月29日，香港《信報》刊登題為《上海城投拖債，地方壞賬告急》的報道，稱“上海一家從事多項業(yè)務(wù)、主營地產(chǎn)及公路的城投公司，本月起停止向銀行償還流動貸款，并向銀行要求拉長還款期，以及把該筆款項轉(zhuǎn)換成以資產(chǎn)抵押的固定貸款”。涉事城投公司為上海申虹投資發(fā)展有限公司，成立于2006年7月，是上海市為虹橋綜合交通樞紐建設(shè)成立的多元投資的國有股份制企業(yè)，股東為上海機場、上海久事公司和上海市土地儲備中心，注冊資本50億元。據(jù)相關(guān)披露，申虹投資涉及的是一筆上海浦東發(fā)展銀行空港支行發(fā)放的1億元委托貸款合同，該筆貸款期限自2011年1月20日至2011年6月27日，資金用于虹橋樞紐內(nèi)子項目市政道路配套建設(shè)項目。上海申虹投資涉事的貸款違約是由于使用大量流動資金貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出現(xiàn)貸款使用期限錯配，導(dǎo)致還款困難，出現(xiàn)信貸違約。

（二）云南省公路開發(fā)投資有限公司貸款違約

2011年4月，云南省公路開發(fā)投資有限公司（簡稱“滇公路”）向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，暴露出該平臺公司無力償還貸款的狀況。當時，該平臺公司在建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、工商銀行等十余家銀行貸款余額近千億元，其中國開行200億元、建行和工行超過100億元。“滇公路”成立于2006年，負責云南省二級以上高等級公路的建設(shè)、運營、投融資及相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營開發(fā)。據(jù)公開披露的信息，該公司2010年下半年需要籌措資金193.8億元，其中支付到期貸款、融資租賃本息和貸款利息95.3億元，已通車12條公路建設(shè)項目下半年資金需求為24.5億元，8條在建公路需資金約為66億元，各種管養(yǎng)費用8億元。而實際到位資金僅59.54億元，資金缺口高達134.26億元。2010年，銀監(jiān)會嚴格實施了貸款的實收實付制度，滇公路貸款騰挪之路也日趨狹窄。短期融資券、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化、債券等都對項目盈利有剛性要求，導(dǎo)致滇公路短期很難開辟新的融資渠道。事件曝光后，云南省政府做出了財政增資、財政借款用于資金周轉(zhuǎn)等承諾，并要求企業(yè)撤回公函，承擔還款責任。

以上兩起地方融資平臺貸款違約均發(fā)生在2011年。2011年銀監(jiān)發(fā)在34號文中明確規(guī)定，要健全地方融資平臺公司“名單制”管理系統(tǒng)。要求各商業(yè)銀行分別建立平臺類客戶和整改為一般公司類客戶的“名單制”信息管理系統(tǒng)，對監(jiān)管類平臺（未退出類平臺）和監(jiān)測類平臺（退出類平臺）實行區(qū)分對待。對于監(jiān)管類融資平臺的新增貸款必須嚴格執(zhí)行“名單制”，貸款審批權(quán)限統(tǒng)一上收到總行，強化監(jiān)管約束。對于退出類平臺，嚴格監(jiān)測“整改為一般公司貸款”的風險，退出類融資平臺可以視作一般公司，按照一般公司標準新增貸款，但仍需審慎。自此，融資平臺貸款成為地方政府性債務(wù)監(jiān)管的重點，一些融資期限錯配、資產(chǎn)負債率偏高的地方融資平臺出現(xiàn)貸款還款違約也是在此邏輯下發(fā)生的。近年來，地方政府存量債務(wù)置換將一部分甄別為政府債務(wù)的融資平臺債務(wù)轉(zhuǎn)換為政府債券，融資平臺債務(wù)鏈條整體得以舒緩，流動性得到了一定程度的改善，融資平臺貸款違約被控制在相對較低的水平。

二、債券違約

發(fā)行債券屬于企業(yè)標準化融資工具。隨著債券融資企業(yè)融資選擇中日益普遍，債券違約也不再是債券市場上偶發(fā)事件，近年來各種債券違約涉及的金額不斷攀升。僅2018年，債券市場上違約債券就突破了一百只，違約債券余額也首次超過千億，涉及的違約發(fā)行人也達到了創(chuàng)紀錄的39家。企業(yè)債券違約的原因是多方面的，既有經(jīng)濟下行壓力下企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，無力償還債券本金利息，也有宏觀調(diào)控政策的影響，“去杠桿”政策對資產(chǎn)負債率較高的企業(yè)再融資有明顯抑制作用。

表1 2014年—2018年分年度債券違約

從債券違約的行業(yè)分布看，2014—2018年制造業(yè)企業(yè)債券違約規(guī)模高達497億元，違約債券86只，余額違約率占比高達40.95%，發(fā)行人個數(shù)違約在總體違約中比例高達48.28%，其次是批發(fā)和零售貿(mào)易行業(yè)，違約債券31只，違約債券余額422億元，余額違約率14.76%，發(fā)行人個數(shù)違約比率9.2%。

融資平臺公司在債券市場發(fā)行的債券統(tǒng)稱為城投債券。城投債券違約分為狹義違約和廣義違約兩種。狹義違約是指平臺公司債券到期無法兌付本金和利息。廣義違約是指平臺公司單方面違反了發(fā)行協(xié)議，除無法按時兌付本息外，工作失誤、提前兌付、延期發(fā)行等技術(shù)性原因都會觸發(fā)廣義違約。如上所述，目前的信用債市場中，產(chǎn)業(yè)債主體違約逐漸增多，但對于占信用債規(guī)模一半左右的城投債，尚未出現(xiàn)狹義違約，沒有出現(xiàn)到期無法兌付本金和利息的現(xiàn)象，市場對城投債券的信仰依然堅固。目前城投債券違約主要源自技術(shù)性因素，違反了債券發(fā)行協(xié)議，如表2所示。

表2 城投債券違約事件

城投債券技術(shù)性違約可以追溯到2009年的岳陽城投造假和安慶城投工作失誤兩個事件。近年來，城投債券技術(shù)性違約雖不是每年都有發(fā)生，但累計下來也有十余例。技術(shù)性違約的原因無外乎兩個方面：外因和內(nèi)因。外因主要是監(jiān)管政策調(diào)整對平臺公司發(fā)行城投債產(chǎn)生了不可控的影響，從而出現(xiàn)違約，如2014年12月15天寧債和15烏國投債發(fā)行環(huán)節(jié)的技術(shù)性違約。內(nèi)因主要是平臺公司自身的原因?qū)е鲁霈F(xiàn)事實違約，如PR宣北山債和14海南交投債，發(fā)行人單方要求提前償還債券本息，還有07宜城投債因操作失誤出現(xiàn)延遲付息。

梳理近十年城投債券違約事件呈現(xiàn)出如下特點：

第一，主觀故意少，客觀被動多。除宣化北山投資集團和海南交通控股集團在2016年4月提前發(fā)起還本付息要求等少數(shù)發(fā)行人單方面主動變更發(fā)行協(xié)議外，大多數(shù)違約事件為外部被動影響。如因債券發(fā)行人經(jīng)營困難導(dǎo)致債券主體信用評級下調(diào)，構(gòu)成違約。

第二，外部行政干預(yù)影響存續(xù)債券信用評級。在債券存續(xù)期間，控股融資平臺公司的地方政府為了在資本市場更大規(guī)模融資，對已經(jīng)發(fā)行有債券的平臺公司資產(chǎn)進行劃轉(zhuǎn)重組，引發(fā)信用風險。典型的違約事件為2011年5月四川高速公路集團被控股股東違規(guī)劃轉(zhuǎn)股權(quán)，影響已經(jīng)發(fā)行處于存續(xù)期的10川高速債MTN1和11川高速債MTN2兩只債券品種。

第三，受地方政府債務(wù)監(jiān)管政策影響導(dǎo)致違約。我國地方政府債務(wù)監(jiān)管從無到有、從弱到強，監(jiān)管范圍從小到大，在此過程中監(jiān)管標準、監(jiān)管力度、處理方法等都在不斷完善。在此期間，城投債券由于其巨大的發(fā)行體量，也受到了來自監(jiān)管的重要影響。典型的違約事件為2014年12月發(fā)生的15天寧債和15烏國投債延期發(fā)行違約事件，都是因為當時處于地方政府債務(wù)清理甄別政策敏感時期，城投債券在地方政府性債務(wù)中的認定標準和尺度出現(xiàn)不同看法，由此影響城投債券發(fā)行。

第四，城投債券違約與平臺公司控股股東政府層級高低關(guān)聯(lián)度不大。習慣上判斷，地方融資平臺控股股東政府層級越高意味著平臺公司資產(chǎn)規(guī)模越大，抵御風險的能力越高，但事實上近十年違約的融資平臺級別包含省級、計劃單列市、省會級、地市級、區(qū)縣級，基本涵蓋了地方融資平臺控股股東的所有級別。這反映出城投債券違約與平臺資產(chǎn)體量、債券絕對規(guī)模、發(fā)債利率高低都沒有相關(guān)性，這也增加了防范城投債券違約風險識別的難度。

三、信用違約

地方融資平臺信用違約是指地方融資平臺在債務(wù)存續(xù)期間發(fā)生了資產(chǎn)所有權(quán)變更，進而增大償債的不確定性。我國融資平臺信用違約始于2010年，是我國從嚴監(jiān)管地方融資平臺的初始時期。當時我國地方融資平臺對積極財政政策導(dǎo)向下各種公共投資項目，有著較大的融資壓力。但是，在嚴監(jiān)管約束下，傳統(tǒng)的信貸、債券等融資渠道管理日趨規(guī)范，融資平臺債務(wù)融資需要更多的資產(chǎn)做擔保抵押。伴隨著融資需求不斷膨脹，融資平臺的杠桿率持續(xù)加大，要增加融資必須要注入資產(chǎn)。地方融資平臺在盡力增加資產(chǎn)的同時，地方政府也打起了已經(jīng)發(fā)債資產(chǎn)包的主意。如表3所示，2010年—2011年我國曾集中爆發(fā)了數(shù)起平臺公司在有存續(xù)債務(wù)的情況下自行向外劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)所有權(quán)的信用違約事件，其中云投資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)事件影響是最大的。

表3 地方融資平臺公司信用違約

云投集團是云南省國資委所屬的一家大型綜合性投資公司。2009年底，獲得工行、建行、中行、農(nóng)行、國開行等13家國有或股份制商業(yè)銀行累計超過200億元的授信額度，以及100多億元的貸款。2011年由云南省國資委主導(dǎo)的云投集團重組，初步方案將以子公司云南省電力投資有限公司為主體，把云南省所有電力資產(chǎn)整合起來，包括把云投集團旗下的電力資產(chǎn)劃入云電投，進而組建云南省能源投資集團。云電投是云投集團最好的資產(chǎn)，云投集團持有其54.04%股權(quán)。云南省國資委主導(dǎo)的云投集團資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，共涉及7只在存續(xù)期內(nèi)的債券，包括企業(yè)債和短融兩個品種。計劃實施的資產(chǎn)重組對于其中5只企業(yè)債都構(gòu)成負面影響，其主體信用評級都可能被調(diào)低。事件披露后，債券市場反響劇烈，城投債信用利差整體上行了15個到20個基點，個別城投債品種甚至上行了50個基點，即便如此城投債券的流動性仍出現(xiàn)了急劇萎縮。

地方融資平臺的信用違約并不隱蔽，在數(shù)起違約事件中暴露出來的諸如資產(chǎn)注水、核心資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、發(fā)債主體隨意變更組合等措施都比較容易辨識。故這類違約事件多發(fā)生在監(jiān)管體系不健全，地方融資平臺融資“饑不擇食”早期階段，近年來相對規(guī)范的債券市場秩序并未頻發(fā)此類違約。就融資平臺信用違約事件本身而言，其與一般的債務(wù)不能清償構(gòu)成的違約并不完全等同。首先，融資平臺信用違約并不以債務(wù)本息拖欠為結(jié)果，其目的是更大規(guī)模融資。當然，融資規(guī)模無序擴展必然帶來債務(wù)違約，但早期融資平臺爆出的信用違約事件最終都沒有構(gòu)成債務(wù)違約。其次，融資平臺信用違約是平臺公司背后地方政府主導(dǎo)，并非單純的企業(yè)行為。平臺公司核心資產(chǎn)轉(zhuǎn)移以及發(fā)債主體變更都只是地方政府才有決策的主導(dǎo)權(quán)。第三，由于初期監(jiān)管不足，平臺信用違約成本較低。2010年前后地方政府新增平臺公司邊際成本為零，融資平臺純粹淪為地方政府的融資工具。融資平臺隨意性設(shè)立讓地方政府不太顧忌信用違約成本，甚至是一些“融資饑渴”的省級政府也不惜借此試探資本市場的底線。第四，信用違約對資本市場的負面影響有時比償債違約更大。如2011年云投信用違約事件對城投債券市場、甚至是整個債券市場都有明顯的負面影響，相比較同期的岳陽城投的債務(wù)違約事件，前者對資本市場的沖擊是監(jiān)管方和市場參與方事前沒有預(yù)料到的。

四、非標違約

企業(yè)的融資行為按資金的類別可分為股權(quán)融資和債權(quán)融資（債務(wù)融資）。債權(quán)融資根據(jù)標準化差異分為標準化債權(quán)融資和非標準化債權(quán)融資。一般來講，標準化債權(quán)資產(chǎn)，指有公開上市交易的債權(quán)性金融產(chǎn)品。我國的債權(quán)性金融工具有兩個公開交易的市場：銀行間市場和滬深交易所市場。在這兩個市場上上市交易的債權(quán)性證券，屬于公開上市的標準化證券，如發(fā)行債券。非標準化債權(quán)資產(chǎn)，指未公開上市交易的債權(quán)性資產(chǎn)，如信托貸款、證券公司與基金公司資管產(chǎn)品、私募債、P2P小貸融資等。比起標準化債權(quán)資產(chǎn)，這類資產(chǎn)一般不公開發(fā)行，風險較高，流動性也低，缺乏標準化證券特征，但債務(wù)融資成本明顯高于標準化債權(quán)融資。

企業(yè)融資的過程中，按照融資成本從低到高，企業(yè)優(yōu)先考慮的一般順序是先標準化融資，然后是非標融資，如發(fā)行債券、銀行貸款、信托融資、資管產(chǎn)品融資等。標準化融資的低融資成本是企業(yè)優(yōu)先選擇的基礎(chǔ)，但是標準化融資渠道的監(jiān)管約束明顯強于非標融資。一些不符合發(fā)行債券、銀行貸款的客戶只能退而求其次，通過信托、資管等通道獲得高息資金。非標融資渠道服務(wù)的對象一般是一些信用等級較低，或融資需求較為迫切的企業(yè)。地方融資平臺公司設(shè)立的使命是承擔公共項目的投融資職能，這就注定平臺公司在充分發(fā)揮其融資職能時會盡可能全面參與資本市場多渠道融資。一些分析認為，地方融資平臺與非標融資結(jié)合就是高風險，非標融資的高成本不可能持續(xù)，這是對融資平臺融資的偏見。非標融資是資本市場多元融資工具的組成部分，融資平臺作為獨立的企業(yè)法人主體利用非標融資發(fā)掘融資潛力合理合法，無可厚非。之所以平臺非標融資被貼上高風險的標簽，是因為高融資成本的非標融資已經(jīng)成為一些市、縣（區(qū)）融資平臺慣用的、主要的融資渠道，而不是必要補充。非標融資一般不需要對外公開相關(guān)融資信息，絕大多數(shù)的融資平臺又不屬于上市公司，平臺公司的非標融資具有一定的隱蔽性。2018年以來公開披露了14起地方融資平臺非標違約事件，通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析融資平臺非標違約背后的邏輯。

在14起非標違約事件中，有3起是融資平臺扮演擔保人角色被牽連進來，剩余11起融資平臺都是非標項目的實際融資人（見表4）。

分區(qū)域來看，14個涉事城投平臺中貴州占5家，湖北、內(nèi)蒙古和四川各占2家，另外3家分別在安徽、陜西和天津?？梢酝茢?，融資平臺非標融資違約與地方政府存量顯性債務(wù)負擔具有較強的相關(guān)性和外溢性。分行政級別來看，涉事平臺縣級和縣級市占比高達78.6%（11家），省級和地市級相對占比較小。雖然縣級平臺在整個融資平臺中數(shù)量占比最大，但如此大比例的縣級違約也足以證明平臺債務(wù)的風險是下沉的。分主體評級來看，14個涉事平臺中有7家有過發(fā)行債券融資的歷史，發(fā)債平臺的主體信用評級全部集中在AA和AA-的中低評級。這反映出監(jiān)管部門通過抬高債務(wù)融資主體信用評級門檻可以有效防范平臺債務(wù)風險，特別是公開程度較低的非標融資。

表4 2018年地方融資平臺公司非標違約事件

五、融資平臺債務(wù)與債務(wù)違約的雙重屬性

地方融資平臺公司既不同于普通的企業(yè)，也不同于一般的競爭性國企，作為獨立的企業(yè)法人其運行有著政府信用支撐。這就形成了地方融資平臺公司經(jīng)營的特殊性，一方面要按照市場規(guī)則開展業(yè)務(wù)，另一方面又要為地方政府公益性項目融資服務(wù)。然而，有些公益建設(shè)領(lǐng)域兩者并不能兼容，即正常的企業(yè)融資要求有合理的項目現(xiàn)金流和收益回報，但大多數(shù)公益項目沒有回報或回報不能覆蓋項目建設(shè)運營成本?；仡櫟胤饺谫Y平臺公司的發(fā)展歷程，國有土地資產(chǎn)注入、地方財政政策性補貼、經(jīng)營性資產(chǎn)注入等方式都是地方政府協(xié)調(diào)平臺公司市場盈利要求與公益性項目融資矛盾而做出的平衡措施。在地方融資平臺成立初期，資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量可以滿足市場規(guī)則對企業(yè)債務(wù)融資的規(guī)范要求。在融資平臺債務(wù)監(jiān)管寬松時期，融資平臺獲得債務(wù)融資的約束較少，融資平臺、金融機構(gòu)、地方政府在債務(wù)融資過程中能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的平衡。不難看出，平臺公司債務(wù)融資具有企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)的雙重屬性。

一旦經(jīng)濟下行壓力加大，債務(wù)監(jiān)管嚴格，融資平臺出現(xiàn)債務(wù)違約，這種違約也帶有雙重屬性。債務(wù)違約對平臺企業(yè)而言是確定性的，表現(xiàn)為顯性危機，拉低企業(yè)信用，抬高企業(yè)融資成本，影響企業(yè)未來再融資。債務(wù)違約對地方政府而言是不確定的，表現(xiàn)為隱性風險，區(qū)域內(nèi)平臺公司出現(xiàn)債務(wù)違約也會讓資本市場聯(lián)想到屬地政府的財政狀況惡化。一般平臺公司債務(wù)違約不會直接傳導(dǎo)到地方政府，盡管已經(jīng)披露的融資平臺債務(wù)違約后很多屬地政府都第一時間介入解決，但是市場化方式還是化解債務(wù)違約風險的首選。

近年來，融資平臺債務(wù)融資雖然呈現(xiàn)違約頻發(fā)態(tài)勢，但融資市場總體發(fā)展平穩(wěn)，其背后有著融資平臺債務(wù)與債務(wù)違約雙重屬性的邏輯支撐。在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府有大量公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施需要新建、改造、升級，公共投資需求巨大。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，金融資源配置需要遵循市場規(guī)律，融資平臺債務(wù)融資也不例外。融資平臺以獨立法人主體身份開展債務(wù)融資活動，是市場經(jīng)濟下的“順勢而為”，但公共投資項目的公益性又注定平臺融資的政策性本質(zhì)。隨著融資平臺債務(wù)率不斷攀升，個別平臺公司出現(xiàn)債務(wù)違約并沒有影響到平臺融資大局，但平臺公司整體債務(wù)風險上升也是不爭的事實。在此背景下，大多數(shù)平臺公司不僅能夠順利融到資，而且一些省級平臺或資產(chǎn)規(guī)模較大的平臺公司還能夠?qū)崿F(xiàn)低成本融資。融資成本與風險走勢相互背離，這種現(xiàn)象揭示了平臺債務(wù)背后地方政府信用支撐。

六、防范融資平臺債務(wù)違約風險需要處理好“疏”與“堵”的關(guān)系

（一）建立跨部門、跨層級、常態(tài)化的融資平臺債務(wù)聯(lián)合監(jiān)管模式

目前，擁有監(jiān)管職責的不同部門之間是有聯(lián)系機制的，但是監(jiān)管難以形成有效合力。財政部門的預(yù)算管理、發(fā)改部門的投資管理、銀監(jiān)部門的信貸管理等監(jiān)管仍有待加強。如銀監(jiān)部門對融資平臺的“名單制”管理對財政部門和發(fā)改部門的債務(wù)監(jiān)管指導(dǎo)意義還不強，這反映出當前的地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管需要強化多維度協(xié)同，統(tǒng)一監(jiān)管目標，形成監(jiān)管合效。跨層級監(jiān)管一直是融資平臺監(jiān)管的薄弱之處，根據(jù)行政隸屬關(guān)系融資平臺只是聽命于本級政府，擁有監(jiān)管信息優(yōu)勢的政府缺乏對所屬融資平臺監(jiān)管動機，只能依靠信息共享強化政府跨層級監(jiān)管平臺公司。建議建立融資平臺公司債務(wù)以及政府中長期支出事項的監(jiān)測機制和跨部門債務(wù)信息共享機制，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)分頭負責完善各自領(lǐng)域的融資監(jiān)管政策，嚴格境內(nèi)外融資準入條件和審核程序，實現(xiàn)對融資平臺公司債務(wù)的常態(tài)化監(jiān)管。

（二）強化專項債監(jiān)管，完善地方融資平臺公司公益性建設(shè)項目和資金管理

從2015年開始，我國地方政府顯性債務(wù)區(qū)分為一般債務(wù)和專項債務(wù)，一般債務(wù)通過發(fā)行一般債券籌集資金，專項債務(wù)通過發(fā)行專項債券籌集資金。近年來，地方政府顯性債務(wù)配置重心逐漸向?qū)ｍ梻鶆?wù)傾斜，地方融資平臺是承接專項投資的重要載體。雖然專項債務(wù)不需要融資平臺公司償還，但相關(guān)建設(shè)項目必然會在政府資金到位后進行再融資。地方融資平臺公司在投資建設(shè)項目的再融資鏈條上。從償債的角度看，目前地方政府專項債券主要集中用于脫貧攻堅、保障性住房、公路、鐵路、衛(wèi)生、市政、農(nóng)林水等重大公益性項目建設(shè)，有些長周期項目建設(shè)成本與收益的匹配程度具有一定的不確定性。所以，必須要從源頭加大財政對公益性建設(shè)項目的約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設(shè)。地方融資平臺實施的公益性項目建設(shè)之前要進行財政承受能力評估，強化項目的全生命周期管理、全過程現(xiàn)金流動態(tài)平衡。

（三）以“資源變資產(chǎn)”“資產(chǎn)變資本”和“資本證券化”推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

融資平臺背靠地方政府，多數(shù)融資平臺擁有地方政府注入的城市優(yōu)勢土地資源，這些土地資源雖經(jīng)過土地整理，但對融資平臺而言土地資源的資產(chǎn)潛力挖掘不足，土地融資能力還有待提高。通過加大土地開發(fā)整理力度，圍繞債務(wù)形成的資產(chǎn)新的經(jīng)營業(yè)務(wù)單元，提高平臺公司資源轉(zhuǎn)化經(jīng)營性資產(chǎn)效率。融資平臺“資產(chǎn)變資本”的關(guān)鍵是盤活龐大債務(wù)形成的資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的貨幣化程度。通過股權(quán)多元化，引進社會資本，實現(xiàn)具有自我造血功能的融資平臺經(jīng)營性業(yè)務(wù)單元。融資平臺資產(chǎn)變資本必須跳出簡單的融資和舉債思維，而是通過市場化、資本化路徑集聚專業(yè)資源和人才力量，解決長期以來平臺公司“重投資、重融資、輕運營、輕管理”的弊病，增加平臺的運營能力和服務(wù)能力，讓平臺公司在市場化運營中發(fā)展壯大。積極推動融資平臺參加地方國企混合所有制改革，推進平臺公司優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)在資本市場融資，或與域內(nèi)已經(jīng)上市的公司建立業(yè)務(wù)紐帶關(guān)系對接資本市場，為平臺公司資本運營搭建證券化平臺。

（四）強化金融機構(gòu)資金供給的制度約束

要強化對金融機構(gòu)的監(jiān)管約束。首先，對金融機構(gòu)而言，明確金融機構(gòu)要對融資平臺開展的建設(shè)項目從嚴開展盡職調(diào)查、非公益性建設(shè)項目嚴格按照商業(yè)化原則評估融資平臺公司財務(wù)能力和還款來源。其次，要適度提高融資平臺公司貸款融資門檻，特別是提高區(qū)縣級融資平臺公司。再次，針對金融混業(yè)經(jīng)營在融資平臺上可能出現(xiàn)的交叉性金融風險問題，應(yīng)制定統(tǒng)一的資產(chǎn)管理產(chǎn)品標準規(guī)制，增加資管產(chǎn)品的透明度?！?/p>