中國移民管理機關(guān)與國際移民組織：合作與發(fā)展

葛丹丹, 鹿 佳, 徐維婕

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201105）

面對全球化背景下國際移民的新特征及其挑戰(zhàn)性，國際移民問題治理形成了以國家為中心的治理和非國家行為體治理及其互動治理的復合結(jié)構(gòu)。①郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學出版社2013年版，第25頁。國際組織在國際移民治理中的作用無法忽視。在我國移民管理體制改革的關(guān)鍵時期，將我國移民管理機關(guān)與國際組織的合作納入研究視野，是加強我國移民制度頂層設(shè)計的有效手段之一。本文以國際移民組織（IOM）為例，分析國際組織的戰(zhàn)略發(fā)展優(yōu)勢，探討與其合作的契合點。

一、中國移民管理機關(guān)加強與國際組織合作的現(xiàn)實需要

（一）加強與國際組織的合作是拓展中國國際話語權(quán)平臺的需要

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和國際地位的顯著提高，中國越來越積極地參與到全球治理體系的建設(shè)中，傳遞中國的治國理念。特別是“一帶一路”倡議的深入實施，中國在促進全球和地區(qū)互聯(lián)互通及人員流動中將扮演更重要角色。在2018年中央外事工作會議上，習近平總書記強調(diào)：我國對外工作要堅持以新時代中國特色社會主義外交思想為指導，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，牢牢把握服務(wù)民族復興、促進人類進步這條主線，推動構(gòu)建人類命運共同體，堅定維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，積極參與引領(lǐng)全球治理體系改革，打造更加完善的全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，努力開創(chuàng)中國特色大國外交新局面，為全面建成小康社會、進而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國創(chuàng)造有利條件，作出應(yīng)有貢獻。公安部許甘露副部長在2018年6月25日召開的國家移民管理局黨組會議上強調(diào)，全國移民和出入境管理系統(tǒng)、各級邊防部隊要切實把思想和行動統(tǒng)一到習近平總書記重要講話精神和習近平外交思想上來，始終把移民和出入境管理工作放在黨和國家大局中思考謀劃，找準戰(zhàn)略定位，發(fā)揮職能作用，在構(gòu)建新型大國關(guān)系、構(gòu)建人類命運共同體上主動作為，在參與全球治理上貢獻中國方案、中國智慧，在反恐怖、“三非”問題治理、打擊非法移民等工作中增加國際話語權(quán)，為維護國家安全穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進對外開放、便利中外人員出入境作出應(yīng)有的貢獻。

對中國而言，要在國際社會進一步提升國際地位，就必須承擔更多的國際責任。中國不能僅僅成為國際規(guī)則、機制的被動“適應(yīng)者”，適當?shù)臅r候必須成為現(xiàn)有機制、規(guī)則的“改革者”，應(yīng)逐步肩負起推動國際社會民主化機制的責任，積極參與國際事務(wù)治理。我們不僅需要雙方和多邊的政府舞臺，還需要借用有影響力的非政府組織的平臺，多渠道傳播中國的聲音。我國移民管理機關(guān)在加強與國外移民管理機關(guān)間點對點聯(lián)系之外，也應(yīng)在加強與國際組織的合作上下功夫，這是進一步增強中國在全球移民問題治理領(lǐng)域中話語權(quán)的重要途徑，從而助力我國進一步拓展增強國際話語權(quán)的平臺。

（二）加強與國際組織的合作是應(yīng)對全球化進程中日益復雜國際移民形勢的需要

當前，全球化迅猛發(fā)展，科學技術(shù)日新月異，人口流動不斷加速，人口的跨國移民也逐漸成為一種普遍現(xiàn)象。2010年全球國際移民數(shù)量達到2.14億人。如果過去20年中的增長速度得以延續(xù)，到2050年，國際移民總數(shù)將達到4.05億人。①摘自IOM，World Migration Report 2010,p.1.中國是人口大國和移民大國，面臨諸多亟需治理的國際移民問題。據(jù)原公安部出入境管理局統(tǒng)計，2017年全國邊防檢查機關(guān)共檢查出入境人員5.98億人次，較2016年增長4.76%；其中，外國公民入出境5836.36萬人次。據(jù)國家移民管理局統(tǒng)計，2018年上半年，全國各類出入境證件簽發(fā)量達7856.4萬件次，與2017年上半年相比增長18.2%，其中，外國人簽證證件110萬件次；出入境人員總數(shù)達3.1億人次，同比增長7.7%，其中，外國人4575.4萬人次。②摘自國家移民管理局官方網(wǎng)站http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2255000/n2255031/index.html.根據(jù)《中國國際移民報告（2016）》，世界各地華僑華人總數(shù)約為6000萬，中國國際移民群體成為世界上最大的海外移民群體。如此數(shù)量龐大的人口流動，使得中國在管理移民時需要大量的人力和物力，尤其是在人口的登記造冊和出入境查驗環(huán)節(jié)。此外，中國與14個國家接壤，緬甸、巴基斯坦、阿富汗等國家的政治局勢長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，這些國家的許多難民都選擇前往中國避難，最典型的就是近年來緬甸北部果敢地區(qū)的難民涌入中國的云南，難民潮高峰時達到了7000余人。面對日益復雜的國際移民形勢，我們需要借助國際組織的平臺和資源，一方面，加強國家移民管理體系建設(shè)，不斷提高我國應(yīng)對國際移民問題的治理能力；另一方面，加強與相關(guān)國家對話磋商，共同解決面臨問題。

（三）加強與國際組織的合作是充分利用國際組織在全球移民治理中特殊作用的需要

通常情況下，國際問題的治理依賴于單個主權(quán)國家之間建立的點對點機制、多個主權(quán)國家之間建立的合作機制，然而，國際組織作為非主權(quán)的行為主體，日益凸顯在全球問題治理中的重要影響力。國際組織的全球治理功能，一方面，從國家角度而言，國際組織在全球問題治理中能夠為國家提供一定的幫助。一是重塑國家利益，即幫助國家知道它們“需要為何”。全球性問題帶來的潛在威脅，國家有時并不十分清楚，而國際組織能夠扮演教導、傳授的角色，使國家對全球性問題的威脅形成一定的認知。比如，世界衛(wèi)生組織常常通過相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計及疾病危害的考察分析來推動一些國家全面認知重大流行疾病，以推動國家有可能把此重大疾病的控制納入國家利益中。國際移民組織每年出版關(guān)于世界移民的報告，舉辦論壇、培訓、考察等活動，將全球移民治理的相關(guān)理念傳播給國家。二是為國家提供信息服務(wù)功能。國際組織在全球?qū)用婺軌蛱峁┮恍┕蚕硇畔ⅲ@些信息可以為國家政府所利用，從而為問題的解決提供必要條件。三是有助于形成合作習慣。即使非政府組織不能從根本上解決全球性問題，但至少基于非政府組織的論壇框架，讓國家習慣于用“對話與合作”的方式解決爭執(zhí)。另一方面，從國際體系角度而言，一是國際組織促進全球性問題進入全球議程。日益全球化的社會中，全球性問題的出現(xiàn)導致國家間在處理問題方面相互依賴，但并非所有問題都會引起國際社會的重視，國家也并不都能認識到問題的嚴重性及解決的緊迫性。國際組織能夠推動某些國家未曾關(guān)注或不愿關(guān)注的非傳統(tǒng)性問題上升為國際議題。二是促進信息收集、分析以及供給。國際組織可以在全球性危機爆發(fā)后，組織人力對信息進行收集，組織大批該領(lǐng)域的專家對信息進行分析、整理，進而提出一份詳實的工作報告及問題的應(yīng)對措施，供國家參考。三是促進原則、規(guī)范的制定與推廣。全球問題治理情況復雜，通過國際組織制定的一些原則、規(guī)則，能夠規(guī)范、協(xié)調(diào)個體利益與群體利益。四是促進實施操作性活動。全球問題伴隨著大量并發(fā)性的問題，國際組織亦能夠協(xié)調(diào)各人道主義組織進行救援。五是促進國際制度創(chuàng)建及發(fā)展。在某些全球性問題領(lǐng)域已經(jīng)建立了國際制度，但在某些領(lǐng)域仍舊缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)制度，國際組織可以主動推動相關(guān)國際制度的創(chuàng)建，并促使其更加完善。①郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學出版社2013年版，第45-46頁。從以上國際組織的特殊作用來看，使國際移民組織的特殊功能為我所用，可以進一步促進我國國際移民管理制度的發(fā)展完善，提高應(yīng)對全球性移民危機的能力。

（四）加強與國際組織的合作是深入推進中國移民管理體制改革的需要

2018年4月2日，國家移民管理局成立，標志著具有現(xiàn)代化治理水平的中國國際移民治理體系正式確立。由此，中國治理人口遷徙進入了全新時代。根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家移民管理局被賦予協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實施的職責，明確了國家移民管理局在中國移民管理領(lǐng)域各國家機關(guān)中的引領(lǐng)地位和肩負的神圣職責使命。被賦予的移民管理職責幾乎涵蓋全球先進國家的各類治理項目，包括出入境管理、口岸證件查驗、邊民往來等慣常類項目，還負責外國人在中國的停居留、永久居留這些具有追蹤治理性質(zhì)的事項，尤其加入對中國參與全球事務(wù)具有劃時代意義的難民與國籍管理。牽頭協(xié)調(diào)非法入境、非法居留、非法就業(yè)外國人治理和非法移民遣返。除了外籍移民外，治理與便利中國公民的因私出入國（境）也是國家移民管理局的服務(wù)項目。預(yù)示著中國對國際移民這一復雜卻對21世紀社會經(jīng)濟發(fā)展起到至關(guān)重要的議題有了更系統(tǒng)、更深入的理解。中國的移民議題，不再僅是中國人的出國發(fā)展，而是涉及中國公民、外籍公民跨越中國邊境；遷入、遷出；逆流、環(huán)流；居留與社會融入，包括移民本身、遷徙行為、人類發(fā)展、治理機制的方方面面。①王輝耀、苗綠：《中國國際移民報告2018》 ，社會科學文獻出版社2018年版，第60頁。另外，國家移民管理局還承擔移民領(lǐng)域國際合作項目，這將改變原來由公安部國際合作局統(tǒng)籌管理國際合作事務(wù)的模式，突破原有團組限額等各方面的限制，外事工作更加獨立自主、大有可為，迫切需要外事工作者認真謀劃國際合作的方向和方式。新組建的國家移民管理局不僅需要繼續(xù)鞏固原有的與各國國家移民管理機關(guān)的合作，更需要探討如何拓展國際合作領(lǐng)域，站在更高的舞臺，探索更多的渠道，建立更多的人脈，為國家發(fā)展大局服務(wù)，為移民機關(guān)中心工作服務(wù)。加強與國際組織的合作，正可以作為突破口。

二、國際移民組織全球治理優(yōu)勢及其戰(zhàn)略定位

正如在貿(mào)易領(lǐng)域有以世界貿(mào)易組織（WTO）為主要組織載體的貿(mào)易協(xié)商制度，在金融領(lǐng)域主要有以國際貨幣基金組織（IMF）為正式機構(gòu)依托的金融協(xié)調(diào)制度，在和平、安全領(lǐng)域主要有以聯(lián)合國（UN）為正式機構(gòu)載體的爭端協(xié)商制度等一樣，在國際移民領(lǐng)域，也需要有國際組織作為依托，協(xié)調(diào)國際移民事務(wù)。目前，主要有四個組織承擔該項職責。一是聯(lián)合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees,簡稱UNHCR），負責難民事務(wù)。二是國際勞工組織（International Labour Organization，簡稱ILO），負責協(xié)調(diào)勞工。三是聯(lián)合國兒童基金委員會（United Nations International Children's Emergency Fund，簡稱UNICEF），負責兒童事務(wù)。以上三個組織負責的是比較窄小的門類。四是國際移民組織（International Organization for Migration，簡稱IOM），負責國際移民治理事務(wù)。該組織歷經(jīng)4次易名，經(jīng)過60余年的發(fā)展歷程，已從一個地區(qū)性組織成長為全球性的國際組織，在國際移民治理事務(wù)中發(fā)揮了越來越重要的作用。從國際社會影響力、功能屬性的獨特性、與中國移民管理機關(guān)工作職責的契合度等方面相比而言，中國移民管理機關(guān)與國際移民組織的合作領(lǐng)域?qū)⒂懈鼮閺V泛的前景。因此，本文以國際移民組織作為研究對象，探討如何加強與國際移民組織的合作。

（一）國際移民組織的沿革

國際移民組織，是成立于1951年的政府間組織，1989年改為現(xiàn)名。2016年成為聯(lián)合國聯(lián)系組織。宗旨是在全世界范圍內(nèi)確保移民有序流動，并協(xié)助有關(guān)國家處理移民問題。目前，該組織共有169個成員國。組織機構(gòu)主要為理事會、執(zhí)行委員會和行政署?？偛吭O(shè)在瑞士日內(nèi)瓦，并在全球超過150個國家和400個地區(qū)成立了辦公室?？偢墒旅绹送に箿卦谕瓿傻诙€五年任期后于2018年9月30日離任，新當選的總干事葡萄牙人維托里諾已于2018年10月1日正式就任。2016年，該組織共開展了2760個項目，總預(yù)算16億美元。

國際移民組織的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的過程，總體上可以概括為三個階段。第一個階段，1951年至1979年，扮演歐洲人口遷移的后勤機構(gòu)角色。1951年，比利時政府和美國政府在布魯塞爾成立了歐洲政府間移民流動臨時委員會（PICMME），不久轉(zhuǎn)變成常設(shè)性機構(gòu)——歐洲政府間移民委員會（ICEM）。20世紀50年代該組織的工作以二戰(zhàn)后歐洲國家難民和過剩人口的遷移與安置為主，60至70年代，開始移民發(fā)展計劃，客觀上為拉美地區(qū)國家的發(fā)展帶來許多人才與資源。第二個階段，1980年至2000年，從“區(qū)域化”組織向“全球化”國際組織轉(zhuǎn)型。1980年，ICEM更名為政府間移民委員會（ICM），1989年，更名為國際移民組織（IOM）。這期間，面對急劇變化的國際移民趨勢及國際格局變遷，該組織調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，對目標、使命的規(guī)劃已經(jīng)脫離原先狹隘的區(qū)域化、單一化的功能，逐步向移民問題治理綜合化、全球化層面靠近。第三個階段，2001年至今，適應(yīng)“全球移民治理行為體”的新角色。進入新千年后，該組織成員國數(shù)量劇增并趨于多元化，從此前以西方國家為主要成員的組織，變?yōu)榘ㄙY本主義和社會主義兩種類型成員國在內(nèi)的多元化組織，逐漸消除了冷戰(zhàn)陰影。歷經(jīng)60余年的實踐，職能已然發(fā)生了較大變化，從純粹的移民遷移治理擴展至與移民相關(guān)的所有領(lǐng)域，主要集中在“移民與發(fā)展、促進移民、規(guī)范移民、幫助被迫移民”等四大領(lǐng)域進行移民治理，亦包含一些交叉的治理領(lǐng)域。

（二）國際移民組織全球治理的領(lǐng)域

目前，國際移民組織逐漸成為全球移民治理的重要行為體，移民問題治理領(lǐng)域已擴展至與移民相關(guān)的所有領(lǐng)域。具體來說，其一，提供與移民狀況相關(guān)的信息服務(wù)，如非法移民的數(shù)據(jù)、非法移民治理以及國際移民法規(guī)和各國移民法規(guī)的研究成果。其二，開展諸如招募、選擇、分類、語言培訓、定向活動、醫(yī)療檢查、安置以及有助于接收與融合的移民活動。其三，開展人道主義救助：為難民提供相關(guān)服務(wù)。其四，擁有一支國際移民問題研究的專業(yè)隊伍，可為相關(guān)國家提供移民政策咨詢。其五，實施國家移民管理能力建設(shè)的相關(guān)項目。通過大量的移民治理實踐，國際移民組織已經(jīng)形成了在該問題領(lǐng)域中的獨特優(yōu)勢與經(jīng)驗，且在全球移民問題治理上發(fā)揮了重要作用。①郭秋梅：《中國與國際移民組織：融入與發(fā)展》，《華僑華人歷史研究》2013年第4期。

（三）國際移民組織全球治理的渠道

國際移民組織主要通過以下渠道來施加影響：一是通過國際移民組織主辦的國際移民論壇為移民輸入國、輸出國、中間國共同討論國際移民問題提供了很好的交流平臺。從2001年至今，國際移民組織在推動國際移民論壇進程中，主動設(shè)置每次年會討論的主題，并考慮到如發(fā)展、貿(mào)易、勞工和健康等其他因素與移民治理日益密切的關(guān)系，年會常常探討國際移民與以上所提領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性。二是通過報告、書籍、論文和雜志等公開地發(fā)布信息。國際移民組織從2000年開始，每年出版關(guān)于世界移民的報告，這些報告提供關(guān)于當下國際移民趨勢、問題及其治理的相關(guān)信息。正如2010年報告“提示”國家應(yīng)對移民潮的到來一樣，通過出版世界移民報告發(fā)出了該組織的聲音，使國際社會關(guān)注移民問題，為國家制定移民政策提供一種借鑒。①郭秋梅：《國際移民組織與聯(lián)合國難民署之比較：關(guān)系、議程和影響力》，《國際論壇》2012年第4期。

三、中國移民管理機關(guān)與國際移民組織的合作歷程

在中國與國際移民組織關(guān)系發(fā)展的大歷史背景下，中國移民管理機關(guān)與國際移民組織也逐步開展了合作。

2007年開始，在中國與國際移民組織開展的“中國移民管理能力建設(shè)項目”框架內(nèi)，中國移民管理機關(guān)與國際移民組織逐漸開展了多項合作。特別是到第三期“支持中歐人員往來和移民領(lǐng)域?qū)υ掜椖俊逼陂g，雙方的交流日益頻繁。中國移民管理機關(guān)邀請國際移民組織官員到中國重點口岸考察，參與到中國移民法律法規(guī)的制定中，召開研討會宣傳新的出入境和邊檢政策，使其更加深入了解中國的移民管理現(xiàn)狀。由公安部出入境管理局主辦的三屆“國際邊檢論壇”，也得到了國際移民組織的大力協(xié)助，國際移民組織總干事出席了每屆論壇開幕式并致辭。同時，國際移民組織對中國移民管理機關(guān)領(lǐng)導及一線人員舉辦培訓、邀請赴境外考察和業(yè)務(wù)研討交流等活動，主要涉及領(lǐng)域包括邊境管理模式、查驗旅行證件、生物測定、自助通關(guān)、移民法律和管理等。通過這些交流互動，不僅增進了中歐雙方的了解，提高了執(zhí)法人員的能力，為中國的邊境管理提供了一些實用的實踐經(jīng)驗，而且對中國制定有效的移民治理政策具有重要的指導意義。

第三期“支持中歐人員往來和移民領(lǐng)域?qū)υ掜椖俊笨蚣軆?nèi)公安部出入境管理局/國家移民管理局與國際移民組織交流合作事項列表① 根據(jù)IOM官方網(wǎng)站資料整理http://www.iom.int/countries/china.

8 2017.3.27 A3.2支持歐盟反偽假證件工作組提供專家介紹、收集案例和與中國當局對話的便利：關(guān)于反證件和身份造假的最新趨勢的技術(shù)會議和驗證手段的培訓（A3.2 Support to EU anti-document fraud working groups through facilitation of expert presentations, collection of cases and facilitation of dialogues with Chinese authorities：Technical Meeting on latest trends in Anti Document & Identity Fraud and Training on Verifier TD&B）北京9 2017.4.5. 向歐盟成員國介紹修訂版的永久居留證“綠卡”（Briefing to EU Member States -Revised Permanent Residence Permit “Green Card” ） 北京10 2017.5.3-5.4 為簽證部門官員提供文件驗證培訓（Training on document verification(bank statements) for Visa Section Officials）廣州上海11 2017.6.2 向歐洲大使館介紹新的外國人工作許可證（Presentation on New Work Permit for Foreigners To European Embassies） 北京12 2017.6.15 -6.16實用合作研討會：非正規(guī)移民的返回和重新安置，專注于識別技術(shù)（Seminar on practical cooperation for Return and Readmission of irregular migrants: Focus on identification techniques）杭州13 2017.8.17 -8.18 聯(lián)合(國會議員、國際移民組織、歐盟)訪問（至深圳、珠海出入境口岸）Joint (MPS, IOM, EU) visit to Shenzhen & Zhuhai Exit & Entry Ports深圳珠海14 2017.9.7 -9.8 關(guān)于國際移民法和國際標準的培訓（Training on International Migration Law and International Standards） 杭州15 2017.11.30 介紹新的外國人工作許可證（Presentation on New Work Permit for Foreigners）上海16 2017.12.19 介紹中國移民法改革情況（Briefing on Recent Reforms of Chinese Immigration Law）北京17 2018.1.9介紹中國的移民趨勢和政策:富人和高技能者的流動（ Briefing on Emigration Trends and Policies in China: Movement of the Wealthy and Highly Skilled）北京18 2018.2.6-2.7 應(yīng)對混合移民潮的全球方法研討會（Seminar on Global approach to Mixed Migration）北京19 2018.4.24-4.25 促進流動和移民融合政策研討會（Policy Seminar on Facilitating Mobility& Integration of Migrants）三亞20 2018.5.7 中國歐洲移民和流動性論壇（Forum on EU-China Migration and Mobility） 北京21 2018.7.10-7.11 邊檢自助通關(guān)研討會（Workshop on Automated Border Control Systems） 上海

四、 中國移民管理機關(guān)與國際移民組織合作的發(fā)展前景

當前，我國國際移民工作面臨許多挑戰(zhàn)，比如國際移民工作發(fā)展規(guī)劃欠缺、國際移民法治建設(shè)有待加強、國際移民管理制度不完善、國際移民工作能力不強等。這需要我們制定系統(tǒng)的國際移民工作規(guī)劃，加強國際移民管理的總體布局、工作思路和實踐路徑的頂層設(shè)計，系統(tǒng)和長遠地考慮如何發(fā)揮國際移民工作在國家發(fā)展中的作用。在國家移民管理體制改革的關(guān)鍵時期，將我國移民管理機關(guān)與IOM的合作納入研究視野，是加強我國移民制度頂層設(shè)計的有效手段之一。

（一）制定國際移民發(fā)展規(guī)劃

目前，我國的國際移民觀念尚未完全建立，不同程度地存在將外國人管理等同于國際移民管理，將出入境管理等同于國際移民管理等片面觀念，現(xiàn)有的國家規(guī)劃綱要中提及的國際移民政策呈現(xiàn)碎片化。國際移民事業(yè)是黨和國家堅持和擴大對外開放、吸引人才和資金、維護非傳統(tǒng)安全、增進國際流動人員融合、保障國際流動人員合法權(quán)益的一項綜合事業(yè)。這是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，需要形成多維立體、全方位、持久性的國內(nèi)外工作格局。既要有分領(lǐng)域?qū)ｍ棇诠ぷ?，又要有全球性整體運籌；既要有現(xiàn)階段目標任務(wù)，又要有長遠戰(zhàn)略考慮，必須根據(jù)國際移民的種類層級和分布狀況謀劃布局，圍繞國家和國際移民需求規(guī)劃國際移民工作。①劉國福：《中國國際移民的新形勢、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。

自2007年12月外交部與IOM簽署諒解備忘錄以來，IOM與公安部、外交部、人力資源和社會保障部、商務(wù)部等部門合作開展了“中國移民管理能力建設(shè)”共三期項目，項目由歐盟出資，雙方在這一框架下開展了一系列卓有成效的合作。盡管在新一輪國家機關(guān)體制改革中，對國際移民管理的分工仍在調(diào)整中，但我們在思想上要確立國際移民管理事務(wù)應(yīng)由移民部門主導的理念，主動作為、積極推動、加大投入，引領(lǐng)制定與IOM的合作框架。在國內(nèi)，逐漸增強在移民管理工作中的統(tǒng)籌能力，確保我國相關(guān)移民管理政策在制定和執(zhí)行上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；面對未來發(fā)展，順應(yīng)國際發(fā)展趨勢，探索既符合國際慣例、又具有中國特色的國際移民管理相關(guān)的整體性制度安排，走一條具有中國特色的移民管理之路。在國際上，充分借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，推動我國移民管理水平踏入國際先進行列，并積極參與國際移民事務(wù)，對IOM的發(fā)展作出貢獻，利用中國力量幫助國際社會建立起更加公平、透明的國際移民體系。

（二）加強國際移民法治建設(shè)

國際移民涉及國內(nèi)國外兩個方向的出入境、就業(yè)、生活等各方面，需要加強法律層面的頂層設(shè)計。經(jīng)濟的全球化，加劇了高端人才資源的短缺，移民制度已經(jīng)成為人才競爭的一個主要方式。從國際情況來看，美國、英國、法國、德國等主要發(fā)達國家都已經(jīng)制定了移民法等法律制度并不斷進行修訂，打擊非法移民行為的同時，也吸納著世界各國的優(yōu)秀人才。而我國從理論層面上講，對國際移民法律制度研究水平不高，目前我國國際移民法律制度的國家級項目空缺，省部級項目很少，鮮見著作、論文和研究報告，專項國際移民制度的研究遠未跟上經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。雖然法學、政治學方面的研究對世界主要國家的國際移民法和引進外國人才政策進行了論述，但沒有延伸到中國的國際移民法律制度。①劉國福：《中國國際移民的新形勢、新挑戰(zhàn)和新探索》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期。從實際操作層面上看，目前與國際移民相關(guān)的法律主要為出入境方面的《中華人民共和國出境入境管理法》，其他法律條文源于多處而且法律位階低，產(chǎn)生了權(quán)威性不夠、缺少適時修正、適應(yīng)性差、不便于實施等問題。在國際移民的就業(yè)、生活等方面，在難民問題處理方面，還僅停留在政策性文件上。

在移民法制上可以尋求IOM的指導和幫助，由于IOM具有對國際條約和其他法律研究的成果，我們可從中借鑒國際條約、聯(lián)合國的相關(guān)決議以及其他國家移民法律，進一步完善中國移民法律制度，打擊非法移民行為，并提高引才和留才的能力，提升“全球人才競爭指數(shù)”②自2013年起，總部位于法國的英士國際商學院（INSEAD）開始發(fā)布“全球人才競爭指數(shù)”，用以衡量和評判世界各國的人才競爭力。目前，發(fā)達國家的國際人才競爭力遠遠高于欠發(fā)達國家。中國在“金磚國家”中表現(xiàn)最好，從2017年的第54位，升為2018年的第43位。在人才競爭力方面，中國在正規(guī)教育和技術(shù)創(chuàng)新上優(yōu)勢明顯，人才對經(jīng)濟增長的影響力也比較顯著，但引才和留才的能力仍有較大的提升空間。，為我國的新一輪改革的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型提供智慧來源。要重點明確移民相關(guān)概念、移民及相關(guān)管理部門的權(quán)利義務(wù)；明確移民選擇的篩選體系，包括所需移民類型與限額等；明確移民類型和各類型的分配情況、移民簽證申請程序、申請要求等；明確簽證轉(zhuǎn)換、永久居留的權(quán)利義務(wù)等；明確接收難民及緊急情況接納難民限額及要求；明確庇護相關(guān)問題等。③王輝耀、苗綠：《國家移民局》，中國社會科學出版社2018年版，第227頁。近期國家移民管理局召開了移民和出入境立法工作研討會，廣泛征求專家學者的意見，討論了新時代移民出入境法律法規(guī)體系構(gòu)成、修訂出境入境管理法和擬定移民政策、護照法和國籍法修訂方式、建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機制的法治保障、難民立法層級等課題。同時，國家移民管理局組織專門力量，著手對主要國家的移民管理制度開展專題調(diào)研，這些舉措對推動我國移民法治建設(shè)起到了很好的促進作用。

（三）深化國際執(zhí)法合作

非法移民，無論是中國向外的非法移民，還是向中國遷移的非法移民及其衍生問題，都迫切需要有效治理，亟需得到相關(guān)研究和操作經(jīng)驗。非法移民要接受入境國相關(guān)法律的處罰并受國際條約和其他國際法律義務(wù)的限制。我們可以利用IOM的研究成果和數(shù)據(jù)，針對非法移民問題完善相應(yīng)的法律并進行有效制裁。另外，由于非法移民并非牽涉到中國一個國家，其他國家在政治、法律法規(guī)、司法方面跟中國有差異，這常常給國家間合作打擊非法移民及遣返帶來不少障礙。IOM作為全球性專業(yè)組織，往往可以以其“人道主義權(quán)威”和“專業(yè)權(quán)威”來避免障礙，幫助有關(guān)國家在打擊非法移民及遣返問題上達成共識。因此，我們在這方面加大與IOM的合作很有必要。④郭秋梅：《中國與國際移民組織：融入與發(fā)展》，《華僑華人歷史研究》2013年第4期。

IOM雖然是一個移民組織，卻擁有著遍布全球的信息網(wǎng)和豐富的人力資源，而且其職能的延伸已經(jīng)遠遠超出了移民的范圍。此前，IOM曾協(xié)助我國遣返一些受國際詐騙集團詐騙而非法出境的中國公民，為合作打擊國際犯罪奠定了良好的基礎(chǔ)。我們可以謀劃與其開展多方面合作：在移民管理領(lǐng)域，共同打擊偷渡、非法入境等，特別是有犯罪集團背景的復雜性的國際犯罪；在國際社會安全方面，可以借助IOM的信息網(wǎng)和人力資源，配合現(xiàn)行的反恐機制，加強中國移民機關(guān)與其他國家移民機關(guān)在打擊恐怖主義、維護口岸安全等方面的合作；在解決難民問題上，可通過外交渠道和IOM的渠道，共同開展與緬甸等方面的對話，促成難民回國定居；在公共衛(wèi)生領(lǐng)域、防災(zāi)抗災(zāi)領(lǐng)域等其他方面，可以作為我國其他部門與IOM合作的橋梁紐帶。

（四）完善數(shù)據(jù)庫建設(shè)和對接

加強移民數(shù)據(jù)和案例收集、分析以及整理并逐步建設(shè)相應(yīng)數(shù)據(jù)庫是一項很重要的工作，因為這關(guān)系到制定有關(guān)移民政策時的判斷依據(jù)。當前，一方面我國尚未建成專門的國際移民數(shù)據(jù)庫，對國際移民的信息追蹤管理仍有待進一步加強；另一方面，國際移民在中國的身份管理與國內(nèi)居民身份管理系統(tǒng)的兼容、國際移民的身份信息管理與其在國內(nèi)涉及的銀行、住宿、通信等各種管理、服務(wù)對接方面，還需要借鑒國際經(jīng)驗，建立統(tǒng)一的信息平臺，作為對國際移民獲取信息的統(tǒng)一出口。①王輝耀、苗綠：《國家移民局》，中國社會科學出版社2018年版，第217頁。

我們在新建數(shù)據(jù)庫時，可借助IOM的力量，在一定的國際范圍內(nèi)增強信息的互連互通。比如IOM此前參與并組建的亞太移民治理區(qū)域磋商機制，是“應(yīng)國家請求為國家提供移民信息服務(wù)”的機制，其涵蓋了移民及其國家政策信息的搜集、儲存、統(tǒng)計、傳播、出版等各個方面，有專門的網(wǎng)頁和與移民相關(guān)信息的數(shù)據(jù)庫。參與國如果遇到類似問題就可以利用該數(shù)據(jù)庫，擁有相對充分的數(shù)據(jù)為國家制定、執(zhí)行和評估本國的移民政策提供科學依據(jù)，進而有助于增強移民問題治理的有效性。②郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學出版社2013年版，第146頁。我們現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫也可與IOM的數(shù)據(jù)庫進行有條件、有權(quán)限、有步驟對接。比如，中國此前加入了國際民航組織的公鑰簿（PKD）項目，可供成員國共享公鑰目錄，以核實電子護照芯片信息真?zhèn)?，對我國電子護照的使用和發(fā)展起到了積極的推動作用。IOM具有相關(guān)人口販賣和偷渡數(shù)據(jù)庫及信息資料，我們可以與IOM建立數(shù)據(jù)對接，共同、高效地打擊此類犯罪。此外，我國國家移民管理局的互聯(lián)網(wǎng)官方網(wǎng)站目前只有中文版，缺乏基本的國際性特征，需要抓緊建設(shè)英文版網(wǎng)站，甚至其他語種版本網(wǎng)站，并與IOM互聯(lián)網(wǎng)官網(wǎng)建立鏈接，加強宣傳力度，方便外國人瀏覽使用。

（五）提高國際移民治理能力

幫助國家加強移民治理能力建設(shè)是IOM參與全球移民治理進程的核心。③郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學出版社2013年版，第150頁。IOM具有大量的國家移民管理能力項目，幫助一些國家提高國際移民管理能力。通過與其合作，參與國家移民管理能力項目的實施，能有效促進中國移民治理能力的提高。從中國移民管理能力項目共三期的成效來看，通過緊密磋商和積極參與相關(guān)活動，中國從中獲益頗多。下一步，我國移民管理機關(guān)需要擺脫由IOM出資、IOM主導議題的被動模式，加大經(jīng)費投入，加強形勢研究，主動參與制定合作框架及設(shè)計具體項目，有針對性地解決我國移民管理領(lǐng)域中遇到的迫切問題。要著力培養(yǎng)移民領(lǐng)域的專家，提高我國移民官員的國際移民管理工作能力?？梢酝琁OM訂立人才培養(yǎng)計劃，每年輸送一定的人才進入IOM學習和服務(wù)，學習先進的理念和技術(shù)，待服務(wù)年限完成時便可回國參與國內(nèi)移民事務(wù)處理。同時，我國證件偽假鑒定等方面的專家，也可以主動納入IOM的專家?guī)?，多參與IOM在國外組織的各項活動，輸出具有中國特色的移民管理制度的理念，講好“中國移民管理故事”，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。