我國香港地區(qū)輔警管理制度及其啟示

張嘉池，于 群

（中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110854）

輔警是協(xié)助警察進行社會治安綜合管理等工作的警務(wù)輔助力量。我國大陸現(xiàn)代輔警則產(chǎn)生于二十世紀(jì)五十年代，雖然在不同的歷史發(fā)展階段曾被冠以“治?！薄奥?lián)防”等不同的稱謂，但就其職能、性質(zhì)而言，實質(zhì)上履行的仍是輔警的工作。在進入二十一世紀(jì)后，輔警隊伍發(fā)展迅速，已經(jīng)成為公安機關(guān)履行職責(zé)的重要助手。事實證明，輔警有效維護了經(jīng)濟社會發(fā)展、促進了社會安定有序，應(yīng)向更長期穩(wěn)定、規(guī)范有序的方向發(fā)展。但由于我國大陸輔警工作起步時間較晚、地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡和社會治安狀況差異較大等因素，輔警制度也暴露出體制機制不健全不科學(xué)、身份定位與權(quán)力界限不清晰等問題。

我國香港輔警隊伍被譽為是全球管理較為科學(xué)嚴(yán)謹、警務(wù)水平較高的一支輔警隊伍[1]。對我國香港地區(qū)輔警管理制度進行系統(tǒng)梳理和研究，總結(jié)其管理理念、價值導(dǎo)向，將為我國大陸輔警的改革與發(fā)展提供有益參考。

一、我國香港地區(qū)輔警的主要發(fā)展歷程

我國香港地區(qū)輔警發(fā)軔于十九世紀(jì)，健全于二十世紀(jì)，在發(fā)展歷程上可以大致劃分為三個階段。

（一）早期輔警

我國香港地區(qū)輔警的發(fā)展歷史十分悠久，最早可追溯至太平天國時期。十九世紀(jì)中葉，受太平天國運動等抗清起義影響，香港警察采取公開招募志愿人員的方式，輔助警察維持社會治安，此即為香港輔警制度之濫觴。從那時起，逐步形成了市民志愿投身執(zhí)法活動以支持正規(guī)警察的社會習(xí)慣。

（二）近代輔警

近代香港輔警的形成以“特別后備警隊”的成立為標(biāo)志。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，香港作為英國殖民地，亦有264名本地居民被英國政府征召遠戰(zhàn)，其中包括許多香港警察。為了避免警察力量驟減而影響社會秩序，曾任香港警察司的梅含理（Sir Francis Henry May）呼吁召集志愿者以成立后備警隊。在其推動下，立法局于1914年10月27日通過了《特別后備警隊法案》，批準(zhǔn)成立特別后備警隊，一般認為此為香港輔警隊的前身。此外，特別警察隊同為香港近代輔警力量的重要組成部分。作為防御日本法西斯戰(zhàn)略的一部分，特別警察隊于1941年成立以應(yīng)付當(dāng)時的社會危局。

（三）現(xiàn)代輔警

香港輔警隊的建立標(biāo)志著香港輔警進入現(xiàn)代化。在二十世紀(jì)四十年代中期至五十年代，特別后備警隊和特別警察隊兩支“特殊”警察隊伍曾經(jīng)在香港地區(qū)長期并存。1956年，香港發(fā)生“雙十暴動”，特別后備警隊與特別警察隊在平息暴亂時，表現(xiàn)優(yōu)異、成效突出。三年后，特別后備警隊和特別警察隊合并，正式改建為香港輔助警察隊，現(xiàn)代香港輔警制度由此正式確立下來。

二、我國香港地區(qū)輔警管理制度的主要內(nèi)容

（一）建立了獨立健全的輔警組織體系

我國香港地區(qū)輔警隊建有獨立健全的組織體系。輔警隊與香港陸上警察機構(gòu)相對應(yīng)，設(shè)置輔警總部，全盤負責(zé)行政工作、新警教育訓(xùn)練及職級晉升等工作[2]。此外，還單獨設(shè)置紀(jì)律委員會，專門負責(zé)輔警隊隊員違紀(jì)違法行為的懲處。與香港警察的總區(qū)相對應(yīng)，輔警隊擁有同樣數(shù)量與規(guī)格的輔警總區(qū)，每個輔警總區(qū)具體負責(zé)參與警察巡邏、控制交通等業(yè)務(wù)工作。根據(jù)不同總區(qū)內(nèi)的情況，又分為一些警區(qū)，警區(qū)的機構(gòu)設(shè)置與總區(qū)類似。總的來看，香港輔警隊的組織結(jié)構(gòu)與香港警察的結(jié)構(gòu)幾乎一一對應(yīng)，但是兩者保持著相對各自獨立，輔警系統(tǒng)在警務(wù)工作中是獨立運行的，與正式警察的合作帶有協(xié)作性質(zhì)。

（二）確立了統(tǒng)一規(guī)范的輔警招錄條件

香港輔助警察隊的招錄和正式警察的招錄類似，均為通過公開招聘的方式吸引社會各階層人士報考。唯一區(qū)別是輔警隊的報考者必須有穩(wěn)定工作，報考者需利用非工作時間到警隊工作，而非以輔警為唯一職業(yè)。此外，香港輔助警隊對報考人員在身份、身體、學(xué)歷等方面有明確統(tǒng)一的招錄標(biāo)準(zhǔn)。比如報考人員必須是在港居住七年以上的香港永久居民，且男性報考者的身高至少達到163厘米，體重要在100斤以上；女性報考者的身高必須滿足152厘米，體重也要在82斤以上。報考人員需要在香港中學(xué)文憑考試的五門科目中，獲得第二等或者同等以上成績，或者在香港中學(xué)會考的五大科目中考獲第二級（也就是E級）或以上成績，獲得與上述同等的學(xué)歷也可以報考輔警。要成為香港輔警還需具備語言及文字能力，衡量的標(biāo)準(zhǔn)為報考人員曾經(jīng)在香港中學(xué)文憑考試或者香港中學(xué)會考中的語文科目考取第二等或以上分數(shù)，與之同級的學(xué)歷也被認可。如果申請人不具備上述學(xué)歷或成績，也可以選擇參加由警務(wù)處組織的中文程度測試，測試合格后視為具備該能力。測試的主要內(nèi)容包括改正錯別字、重組句子、閱讀和書寫中文并操流利粵語。

為了吸引更多的年輕力量進入輔助警隊，從2003年開始，香港警務(wù)處特別制定實施了“大學(xué)生輔警計劃”。警務(wù)處亦希望通過該計劃吸引更多具備才干、抱有從警志愿的學(xué)生加入香港輔助警察隊。大學(xué)生輔警計劃在每年的10月至12月期間公開招募，主要開放給在十七所香港本地高等教育院校就讀的全日制非應(yīng)屆學(xué)士學(xué)位的學(xué)生參加。

（三）建立了兼具實戰(zhàn)性和發(fā)展性的訓(xùn)練體系

香港輔警隊在長達六十年的發(fā)展改革中逐步探索出了環(huán)節(jié)緊密、科學(xué)完備的 “2-1-1”訓(xùn)練體系，即兩個必修訓(xùn)練、一個選修訓(xùn)練和一個特別基礎(chǔ)訓(xùn)練。

1.對于通過公開招聘加入到輔助警察隊的成員，在入警之初需要接受必修訓(xùn)練，包括基本訓(xùn)練課程和法定效率訓(xùn)練課程?；居?xùn)練課程時長350小時，可以根據(jù)參訓(xùn)學(xué)員數(shù)量動態(tài)調(diào)整時間，但一般至少需要訓(xùn)練28周，最多不超過36周。參訓(xùn)學(xué)員每周有兩個晚上需要在香港輔助警察總部接受法律法規(guī)、警察業(yè)務(wù)、隊列等訓(xùn)練，每周日的上午或下午需要參加武器和戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練。學(xué)員在完成基本訓(xùn)練課程并獲得合格成績后，即可被派駐至各警區(qū)輔助正式警察開展工作。法定效率訓(xùn)練課程是輔警每年必須參加的訓(xùn)練項目，課程內(nèi)容包括周年進修訓(xùn)練、射擊訓(xùn)練、區(qū)段巡邏實習(xí)訓(xùn)練等。圓滿完成法定效率訓(xùn)練課程的輔警可以領(lǐng)取獎金，而未完成課程的會被認為服務(wù)表現(xiàn)未能夠令人滿意，視情況收到警告或責(zé)令辭職。

2.對于在工作中表現(xiàn)優(yōu)異的輔警隊員可以適時晉升，在晉升前需要接受晉升訓(xùn)練。晉升訓(xùn)練的級別不同，訓(xùn)練內(nèi)容與目標(biāo)也不同。比如晉升輔警警長訓(xùn)練，側(cè)重將理論與實務(wù)相結(jié)合，體現(xiàn)出既有執(zhí)行性又有領(lǐng)導(dǎo)性的特點。但是對于晉升高級警官的訓(xùn)練，例如晉升輔警總督察訓(xùn)練，就更加注重管理和指揮的技能培訓(xùn)，以使他們能擔(dān)負高一階層人員的職責(zé)。

3.適用于大學(xué)生輔警的特別基礎(chǔ)訓(xùn)練課程。香港警務(wù)處針對通過大學(xué)生輔警計劃進入警隊的成員，專門設(shè)計了特別基本訓(xùn)練課程。該課程根據(jù)大學(xué)生的實際情況安排有兩種組織形式：一種為時長12周的全日制訓(xùn)練；另一種為時長34至36周的非全日制訓(xùn)練。從內(nèi)容上來看，特別基本訓(xùn)練課程與基本訓(xùn)練課程完全一致，都集中在隊列訓(xùn)練、警械使用等基礎(chǔ)性的警務(wù)技能上。

（四）建立了有利于輔警隊伍穩(wěn)定發(fā)展的職業(yè)保障

1.建立了暢通的晉升渠道。具備暢通晉升渠道的前提，是建立完備的職級體系。香港的輔警職級分為三等十二級，即憲委級、督察級以及員佐級由高到低三個大等級，各等級中還細分了不同的職級。其中憲委級指輔警總監(jiān)、副總監(jiān)和總、高級警司。督察級專指輔警總督察、高級督察、督察三個職級，員佐級包括輔警警署警長、警長、高級警員、警員等。職級從員佐級至督察級、憲委級，制定有成文的晉升標(biāo)準(zhǔn)。符合晉升條件的輔警均可以提出被列入考核名單，晉升考核的全部過程也都被上傳至網(wǎng)站，供全體成員評閱和監(jiān)督。完備的職級體系和公平公開的晉升程序，使得香港輔警擁有一套暢通無阻的晉升渠道，避免了級別混亂和權(quán)力腐敗。

2.建立了科學(xué)適當(dāng)?shù)男匠陿?biāo)準(zhǔn)。香港輔警隊不要求其成員像正規(guī)警察一樣時刻提供警察服務(wù)。即使如此，香港輔警根據(jù)輔警職級與薪酬等級相對應(yīng)的原則，在薪酬方面建立了完備的體系，并與正規(guī)警察的薪酬有一定的對應(yīng)關(guān)系?；谙愀圯o警這種志愿性質(zhì)，其薪酬大多以補貼補助的形式下發(fā)，所以薪酬與正規(guī)警察的相比有一定差距。員佐級輔警（從輔警警員至輔警警署警長）的工資與同級正規(guī)警察的起薪點完全一致，但輔警督察的薪酬就只有正規(guī)督察的五分之一，因為輔警督察所需要處理的事務(wù)及其復(fù)雜性均不及正規(guī)督察。由輔警總督察以上直至輔警總監(jiān)的時薪則更多體現(xiàn)了志愿性的特點，僅與輔警督察相同。

3.建立了完善的福利制度。香港輔警隊在保險、療養(yǎng)等領(lǐng)域形成了一個完備科學(xué)的保障體系。例如，輔警可申請加入警察體育游樂會，督察以上級別的輔警可以申請加入警官俱樂部。會員可以享受會內(nèi)各項設(shè)施，包括游泳池等運動設(shè)備和游戲室、餐廳酒吧等休閑場所，甚至?xí)T的家屬也可以申請進入。香港警務(wù)處下屬的三十余個文化體育社團均向輔警開放，其中不乏潛水會、帆船會等專業(yè)社團。此外，香港輔警還享有和正式警察相同的保險待遇，在工作中受到傷害的輔警與正式警察的保險險種、額度沒有區(qū)別[4]。

三、我國香港地區(qū)輔警管理制度的特點與優(yōu)勢

（一）通過專門組織機構(gòu)加強對輔警的管理工作

首先，從組織形式上看，香港輔警隊最大的特色是建立了一整套獨立的組織系統(tǒng)和專門機構(gòu)，這和香港警務(wù)處下轄的行動系統(tǒng)相類似。整個輔警工作系統(tǒng)獨立運作、管理有序，涉及到輔警培訓(xùn)和晉升等關(guān)鍵問題，均由輔警隊的內(nèi)設(shè)機構(gòu)專司解決。其次，輔警總部還設(shè)置了紀(jì)律委員會，針對輔警警員涉嫌違法違紀(jì)的行為作出裁判，并且接受申訴與控告。最后，在與香港警察共同工作時，二者呈現(xiàn)出明顯的互相協(xié)同的特點。最為特別的是，當(dāng)正式警察與輔助警察合作執(zhí)勤時，高級別的輔警可以指揮和命令低級別的正式警察，此時的輔警是獨立的執(zhí)法個體而非正式警察的附庸[5]。

（二）以健全科學(xué)的保障機制促進輔警履行職責(zé)

香港輔警隊的晉升機制十分公正暢通，不僅職級劃分明確，而且晉升全程面向全體輔警隊員公開，以示接受監(jiān)督。同時，盡管香港輔警是擁有固定職業(yè)的志愿者，但對于他們的社會公益性的貢獻，香港也給予了一定的補償并且標(biāo)準(zhǔn)比較明確具體。但是，香港輔警與正式警察并不因為承擔(dān)工作不同而在保險、療養(yǎng)等方面被區(qū)分開。也就是說，在享受人身意外傷害保險和各項文化體育福利待遇上，香港輔警和香港正式警察享有同等的權(quán)利。上述這些公平公正、平等對待的政策，體現(xiàn)了對輔警個人尊嚴(yán)和職業(yè)地位的尊重，更加能夠促使輔警隊員在工作中團結(jié)協(xié)作、無私奉獻。

（三）以規(guī)范化和實戰(zhàn)化的訓(xùn)練提升輔警職業(yè)能力

香港輔警的訓(xùn)練體系貫穿于輔警從入職到晉升的全過程，始終聚焦提升輔警履職盡責(zé)的職業(yè)技能和職業(yè)能力。盡管不同的訓(xùn)練種類在能力養(yǎng)成的目標(biāo)上、在訓(xùn)練的具體方式方法上各具特色、各有側(cè)重，但是都秉持著同一種認識，那就是要堅持實戰(zhàn)實用，保障輔警在實際工作中具備勝任崗位要求的職業(yè)能力。同時，整套訓(xùn)練體系的規(guī)范有序，還依靠于擁有一個具備執(zhí)行力的組織機構(gòu)。香港輔警訓(xùn)練工作除了部分訓(xùn)練內(nèi)容需香港警察學(xué)院和香港警務(wù)處靶場協(xié)助外，其他主要由香港輔警總部負責(zé)?？梢哉f，組織機構(gòu)的明確化和責(zé)任權(quán)力的集中化，是香港輔警的訓(xùn)練培訓(xùn)得以規(guī)劃化運行的重要保障。

（四）鼓勵高素質(zhì)社會力量參與社會治安工作

首先，香港警務(wù)處明確規(guī)定只有擁有固定職業(yè)的社會人士才能報考輔警，這是香港輔警招錄的特殊之處亦是其優(yōu)勢之處。這樣的規(guī)定既有效增強了警力配置，緩解了正規(guī)警力在一段時間內(nèi)無法迅速增長的問題，同時又因為社會人士以“志愿者”身份加入警隊，利用休息或業(yè)余時間擔(dān)任輔警，而無需支付與正規(guī)警察同樣多的薪酬，使得輔警數(shù)量的增加不至于額外增添財政支付的壓力。它可以推動更多的民眾意見進入原本封閉運行的警察決策系統(tǒng)，進而將民意體現(xiàn)在警務(wù)政策中。相應(yīng)地，警察的訴求和想法也能夠及時傳遞給社會公眾，在互動的警務(wù)協(xié)作中獲得公眾的支持，避免人為割裂警察與公眾間關(guān)系，防止兩者從分裂走向?qū)αⅰ?/p>

其次，吸引大學(xué)生進入輔警隊伍、提供社會服務(wù)，同樣可以產(chǎn)生積極意義。大學(xué)生在身體條件、人文素養(yǎng)等方面，擁有著相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。將這樣一支高素質(zhì)、高文化程度人群引進輔警隊伍，既可以提升輔警隊伍整體素質(zhì)、優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)、縮減輔警專項經(jīng)費，又可以促進大學(xué)生錘煉生活技能、增加社會責(zé)任感，也有利于吸引社會優(yōu)秀的青年加入警察隊伍。

四、香港輔警管理制度對大陸輔警管理工作的啟示

（一）加快推進輔警職業(yè)化建設(shè)

首先，要確保輔警招錄標(biāo)準(zhǔn)真正落地。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，對輔警招錄對象的年齡、品行、學(xué)歷以及禁止招錄范圍作了明確規(guī)定[7]。但在實際操作中，往往因待遇過低而不得不降低標(biāo)準(zhǔn)或流于形式，使得部分素質(zhì)和能力較低的人員進入輔警隊伍。國務(wù)院的這一文件是輔警職業(yè)化建設(shè)領(lǐng)域的第一份“國家標(biāo)準(zhǔn)”，為各地區(qū)執(zhí)行輔警招錄劃定了底線。對于經(jīng)濟社會發(fā)展較快的地區(qū)，如果條件允許，可以在“國標(biāo)”的基礎(chǔ)上適度上調(diào)招錄標(biāo)準(zhǔn)。對經(jīng)濟社會發(fā)展落后的地區(qū)，則至少應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行“國標(biāo)”，必須避免因重“數(shù)量”而犧牲“質(zhì)量”，把好輔警招錄的入口關(guān)[8]。要嚴(yán)格落實政審、體檢、體測和面試等硬性規(guī)定，建立嚴(yán)格、完備的資格審查和選拔標(biāo)準(zhǔn)，對政治上不合格、素質(zhì)上不過關(guān)、體能上不達標(biāo)的人員，決不允許招錄進輔警隊伍。

其次，要加強輔警入職專業(yè)訓(xùn)練，將其作為年度新警入警訓(xùn)練的組成部分加以保障落實，在訓(xùn)練內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和成效上嚴(yán)格把控。根據(jù)偵查辦案輔助、治安管控、社區(qū)服務(wù)等不同業(yè)務(wù)崗位的特點，為各個崗位上的輔警提供有針對性、精準(zhǔn)性的訓(xùn)練。同時，參照正式警察訓(xùn)練體系，按照入職有訓(xùn)練、年度有培訓(xùn)、晉升有標(biāo)準(zhǔn)的原則，建立從入職到履職全程立體化的輔警訓(xùn)練體系。考慮到輔警參與的多為非公安核心業(yè)務(wù)，面臨復(fù)雜局面的可能性也較小，所以訓(xùn)練時間和標(biāo)準(zhǔn)可以較正式警察略低。必須確保輔警成員“資格過關(guān)”“專業(yè)過關(guān)”后方能上崗執(zhí)勤。

最后，要健全職業(yè)保障體系。將輔警隊伍的薪酬、津貼、服裝等列入財政預(yù)算予以落實。其中，輔警薪酬標(biāo)準(zhǔn)要參考本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、財政收入情況等綜合考慮、動態(tài)調(diào)整，根據(jù)崗位情況、服務(wù)年限、職位級別分別發(fā)放，一般而言不應(yīng)低于本地區(qū)居民人均收入（不含五險一金）。公安部曾經(jīng)要求各地區(qū)為民警辦理人身意外險，但是該決定僅限于政法編制的民警，并不涵蓋輔警。因此，要對輔警職業(yè)風(fēng)險予以更多關(guān)注，為輔警辦理城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等法定險種。

（二）盡快建立專門的輔警管理組織

目前，對輔警的管理仍如“鐵路警察各管一段”，日常調(diào)配和使用由各級公安機關(guān)分別管轄，沒有固定的組織加以科學(xué)有效的管理。首先，可以按照“省——市——縣”的縱向三級設(shè)計輔警管理組織[9]，在省級公安機關(guān)設(shè)置專門機構(gòu)或由現(xiàn)設(shè)機構(gòu)兼職，如設(shè)置輔警總隊或由政治部人事訓(xùn)練部門代為管轄，對本省級行政區(qū)范圍內(nèi)的輔警招錄考核、教育訓(xùn)練、指揮調(diào)配等宏觀工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織。在市級和縣區(qū)級兩級公安機關(guān)設(shè)立輔警隊，具體對本行政區(qū)內(nèi)輔警進行日常管理和業(yè)務(wù)安排，在輔警警力調(diào)配、職業(yè)培訓(xùn)、薪酬與保險等方面提供保障。

其次，可以仿照人民警察職務(wù)序列，設(shè)置輔警職務(wù)序列，對達到服務(wù)年限、考核成績及格的輔警，及時予以晉升和提拔。對在本職崗位表現(xiàn)優(yōu)秀、有重大貢獻的輔警，要參照相關(guān)規(guī)定給予表彰。

（三）嘗試引入“志愿輔警”制度

當(dāng)前，我國大陸地區(qū)輔警的招錄普遍面向就業(yè)市場實施專職社會招聘，輔警來源較為復(fù)雜，年齡結(jié)構(gòu)不合理、文化水平偏低的情況普遍存在。因此，可以嘗試建立“志愿輔警”制度，嘗試吸收有志于公安事業(yè)、具有固定工作、具備一定文化水平的社會公眾進入輔警隊伍，根據(jù)他們工作的特點、專長的技術(shù)，將其補充到巡邏防范、矛盾調(diào)解和專業(yè)技術(shù)等崗位，把置換出的警力安排到刑事偵查、打擊暴恐等公安核心業(yè)務(wù)工作中來。同時，在工資薪酬上體現(xiàn)出“志愿輔警”的志愿性、服務(wù)性的特點，既可以免去對專職輔警必須支付的“五險一金”等，大大降低實際支付的工資薪酬，減輕政府財政保障的壓力，又可以推動廣大民眾廣泛參與治安管理與維護。

盡管我國大陸和香港地區(qū)在社會制度、法律體系、政治制度等方面不盡相同，輔警制度的起步和發(fā)展也各有早晚，但是香港地區(qū)在輔警管理制度方面的有益經(jīng)驗仍可以為大陸所借鑒和參考。進入新時代，面對日益嚴(yán)峻的社會治安管理工作，加快建設(shè)正規(guī)化、職業(yè)化的輔警隊伍，既有現(xiàn)實的客觀需要，又具備長遠的作用和意義。