PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

王 文

（中交昆明建設(shè)發(fā)展有限公司， 云南 昆明 650000）

自2014 年P(guān)PP 正式推出以來，PPP 發(fā)展迅猛，已成為我國基建投資的主流模式。PPP 模式旨在合作雙方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。現(xiàn)有實(shí)際操作模式主要從社會(huì)資本參與形式分析，PPP 項(xiàng)目的主要形式有：委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）等6 大類，核心內(nèi)容為運(yùn)營。PPP 項(xiàng)目運(yùn)營周期長、資金規(guī)模大、參與主體眾多的特點(diǎn)，使得PPP 項(xiàng)目存在很多不確定性因素。不確定性因素的存在，使得風(fēng)險(xiǎn)管理在PPP 項(xiàng)目全生命周期中在就尤為重要，對(duì)PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

1 PPP 風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

我國對(duì)于PPP 模式的研究起步較晚， 最初是沿用國外理論， 目前隨著PPP 模式的廣泛推行和運(yùn)用，我國對(duì)PPP 模式的研究取得了較大成果，具體成果如下：

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156 號(hào)）財(cái)金規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)的原則[1]。

周鮮華[2]等采用德爾菲法識(shí)別出了綜合管廊PPP 項(xiàng)目的15 項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，并通過結(jié)合解析結(jié)構(gòu)交叉矩陣模型和驅(qū)動(dòng)力-依賴性矩陣迭代，得出各風(fēng)險(xiǎn)因素之間的相互作用。

羅春梅[3]等在委托代理理論基礎(chǔ)上，從激勵(lì)視角出發(fā)，探討PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的構(gòu)建，以期實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本雙贏的目標(biāo)。

高小強(qiáng)，陳瑋，張召冉[4]等通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和專家咨詢，識(shí)別出PPP 項(xiàng)目施工中的典型風(fēng)險(xiǎn)因素，并運(yùn)用AHP 層次分析法確定其權(quán)重，將專家群決策的AHP 法和模糊集值統(tǒng)計(jì)法相結(jié)合確定各因素得分和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

陽超，李松[5]等研以項(xiàng)目公司和施工單位為研究主體，歸納述評(píng)影響PPP 項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)因素，分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素在項(xiàng)目實(shí)施不同階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)影響。

綜上所述，現(xiàn)階段我國PPP 項(xiàng)目正處于初級(jí)發(fā)展階段，對(duì)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理還沒有進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究，實(shí)際操中缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)，也缺乏理論指導(dǎo)。因此，對(duì)PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題進(jìn)行研究，不管是在理論方面還是實(shí)際應(yīng)用方面都顯得尤為重要。

2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP 項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)具有多維性和多層次性，常用的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法有專家意見方法、核對(duì)表方法、頭腦風(fēng)暴方法等。為保障PPP 項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)作，在項(xiàng)目前期，各參與方必須在充分論證的基礎(chǔ)上，運(yùn)用完善的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，力求達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)。

同時(shí)PPP 模式是涉及國家的財(cái)政、金融和法律等方面，內(nèi)容廣泛，對(duì) PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別更需要專業(yè)知識(shí)、實(shí)際經(jīng)驗(yàn)豐富來判斷。專家問詢法是利用其知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和分析判斷能力對(duì)標(biāo)得一種方法。因此本文采用專家問詢法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，將PPP 項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)分為商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和非商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，再將其進(jìn)一步細(xì)分，將各風(fēng)險(xiǎn)因素歸類整理，如表1 所示。

表1 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素表

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn) 技術(shù)裝備和人員素質(zhì)情況、施工組織設(shè)計(jì)等 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn) 工程建設(shè)控制、規(guī)劃調(diào)整、材料和人工價(jià)格 運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn) 運(yùn)營成本超支、資金鏈斷裂、運(yùn)營商違約等 移交風(fēng)險(xiǎn) 資產(chǎn)質(zhì)量問題，權(quán)屬、政策變更等 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn) 使用者付費(fèi)部分無法實(shí)現(xiàn)等 政策風(fēng)險(xiǎn) 審批延誤、稅收變化、特許經(jīng)營權(quán)變更等 政策風(fēng)險(xiǎn) 合同文件沖突、第三方延誤或違約等 非商務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 其他風(fēng)險(xiǎn) 自然災(zāi)害、惡性通貨膨脹等

3 風(fēng)險(xiǎn)管控

3.1 風(fēng)險(xiǎn)分配原則

PPP 項(xiàng)目遵循“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則[1]，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，明確雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保PPP 項(xiàng)目成功。

(1)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；

(2)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移；

(3)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方對(duì)于控制該風(fēng)險(xiǎn)有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；

(4)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)是承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)最有效率；

(5)如果風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)管控措施

PPP 項(xiàng)目合作周期長，政府和社會(huì)資本都需要建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范管控措施，用最科學(xué)合理的方法來處理風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目安全。具體實(shí)施時(shí)可采取風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留等方式，具體管理措施如下：

（1）購買保險(xiǎn)

通過購買相應(yīng)保險(xiǎn)方式，在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或者化解。

（2）建立風(fēng)險(xiǎn)協(xié)商機(jī)制

在PPP 項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，政府方和社會(huì)資本方由于缺少預(yù)見性、對(duì)未來估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足等原因，造成合同上權(quán)力和義務(wù)約定邊界模糊，責(zé)任難以劃分。通過雙方建立協(xié)商機(jī)制，本著實(shí)事求是、客觀公正的原則，遵守契約精神，在合作期內(nèi)協(xié)商解決。

（3）擇優(yōu)選擇社會(huì)資本

在PPP 項(xiàng)目采購中，設(shè)置符合項(xiàng)目特點(diǎn)、需求的社會(huì)資本采購條件，通過競爭性方式選取在誠信、實(shí)力、資質(zhì)、業(yè)績、經(jīng)驗(yàn)等方面符合項(xiàng)目全生命周期的社會(huì)資本，以應(yīng)對(duì)合作期限內(nèi)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，做到風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)回避。

（4）提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平

雙方客觀不規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的存在，提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平。在項(xiàng)目前期，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目可行性研究的深度，客觀合理評(píng)估項(xiàng)目的收益水平，預(yù)判項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，并做好防范措施。提高勘察和設(shè)計(jì)的深度，不管優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，避免設(shè)計(jì)方案帶來的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范各類招標(biāo)投標(biāo)管理，加大公開透明度，擇優(yōu)選擇施工方、監(jiān)理方、運(yùn) 商等。建立健全全生命周期管理制度，確保項(xiàng)目全生命周期平穩(wěn)運(yùn)行。風(fēng)險(xiǎn)管理最終是專業(yè)人員落實(shí)、防范，因此要強(qiáng)化人才的培養(yǎng)，提升人員專業(yè)能力，鍛煉出一支既懂金融、財(cái)務(wù)及法律等知識(shí)，還具備招標(biāo)、談判等能力的復(fù)合型人才隊(duì)伍。

（5）創(chuàng)新金融方式，強(qiáng)化人力培養(yǎng)。

現(xiàn)階段PPP 項(xiàng)目融資難是凸出問題，完成融資是PPP 項(xiàng)目成功落地的標(biāo)志。目前PPP 項(xiàng)目落地率較低，因?yàn)槿谫Y難，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，金融風(fēng)險(xiǎn)大。因此政府方和社會(huì)資本應(yīng)聯(lián)合各級(jí)融資渠道，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新金融方式，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

（6）合理設(shè)置邊界條件

PPP 項(xiàng)目周期較長，客觀合理評(píng)估未來宏觀市場(chǎng)環(huán)境，科學(xué)設(shè)置融資成本、折現(xiàn)率、基準(zhǔn)利率等邊界條件的閾值，預(yù)防調(diào)整預(yù)留措施，以應(yīng)對(duì)合同產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)PPP 項(xiàng)目為使用者付費(fèi)或者可行性補(bǔ)助模式時(shí)，應(yīng)在合同邊界條件中約定在項(xiàng)目運(yùn)營期使用費(fèi)付費(fèi)收益不達(dá)預(yù)期的補(bǔ)償方式，保障社會(huì)資本方最低收益。

（7）加強(qiáng)項(xiàng)目合同管理

PPP 項(xiàng)目合同體系內(nèi)容涉及廣泛，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)各類合同的審查和管理，約定雙方相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，并將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)、轉(zhuǎn)移給合同方。

4 結(jié)語

風(fēng)險(xiǎn)管理作為PPP 項(xiàng)目中最重要的問題之一，決定著項(xiàng)目參與各方合作意愿的達(dá)成和成敗。為了解決這一問題，本文從將風(fēng)險(xiǎn)分為商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和非商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并具體將風(fēng)險(xiǎn)劃分為十個(gè)小類。然后進(jìn)一步論述了風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，最后詳細(xì)提出了風(fēng)險(xiǎn)管理的措施，以期為PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理和實(shí)際應(yīng)用提供可參考的依據(jù)。