行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點(diǎn)及其對策研究

丁 薇

一、預(yù)算績效管理實(shí)施的必要性分析

首先，從行政事業(yè)單位的服務(wù)對象來說，單位經(jīng)營活動(dòng)主要以公共效益為主，要確保每筆資金的支出都能帶來預(yù)期的收益，而開展績效預(yù)算管理可以評估單位每筆資金的使用效果，從而幫助單位提高資金的使用效益。同時(shí)，預(yù)算績效管理也為單位提供評價(jià)預(yù)算方案有效性的標(biāo)準(zhǔn)，以預(yù)算績效為依據(jù)優(yōu)化單位資源分配。其次，目前我國財(cái)政部門管控行政部門單位預(yù)算管理時(shí)以“投入型”模式為主，財(cái)政部門在預(yù)算的劃分和審批上投入太多精力，難以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)追蹤具體的資金使用情況，財(cái)政資金的利用率難以得到保障，使財(cái)政部門在整個(gè)架構(gòu)中處于“被動(dòng)”的地位，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)。而預(yù)算績效為財(cái)政部門提供實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金高效配置的線索，財(cái)政部門可以依據(jù)績效對各行政部門需求的預(yù)算進(jìn)行限制，優(yōu)化資源配置，減輕了財(cái)政部門的工作強(qiáng)度，從而完成當(dāng)期的任務(wù)目標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點(diǎn)分析

（一）預(yù)算指標(biāo)制定時(shí)存在較多干擾因素

預(yù)算績效管理為行政事業(yè)單位管控日常經(jīng)營業(yè)務(wù)以及資金收支情況提供衡量標(biāo)準(zhǔn)，讓行政單位的資金使用有明確的目標(biāo)和方向。但在實(shí)際中，預(yù)算績效指標(biāo)的制定存在較多干擾因素，比如市場變動(dòng)情況、公共效益的需求等，使大部分單位所使用的指標(biāo)要么只能兼顧到部門項(xiàng)目，要么采用的指標(biāo)實(shí)用性不強(qiáng)，難以兼顧到全面性、科學(xué)性、合理性以及簡便性，而不合理的指標(biāo)難以全面監(jiān)管資金的利用情況。

（二）預(yù)算績效方案實(shí)用性不高

行政事業(yè)單位的經(jīng)營不以盈利為目的，其所執(zhí)行、遵守的相關(guān)制度多是參照國家政策規(guī)定。再加上事業(yè)單位自身定位的差異，對經(jīng)營的重要性認(rèn)上不足，使行政事業(yè)單位不重視研究各項(xiàng)制度，導(dǎo)致大部分行政事業(yè)單位在預(yù)算績效方案制定時(shí)多以相關(guān)要求為主。但是不同行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)方向不同、規(guī)模不同、人員綜合素質(zhì)不同，相關(guān)政策要求下的預(yù)算績效方案缺少針對性，在指導(dǎo)效果上大打折扣，難以完全滿足單位預(yù)算管理的需求，影響預(yù)算管理的效果發(fā)揮。

（三）預(yù)算績效溝通存在難度

行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理時(shí)涉及到單位各部門，為了保障預(yù)算績效指標(biāo)的合理性，單位領(lǐng)導(dǎo)者需要和各部門、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人協(xié)商。但由于對預(yù)算績效溝通認(rèn)識的不足、上下級別的制約，所以大部分行政事業(yè)單位并未在內(nèi)部形成完善的預(yù)算績效溝通機(jī)制，單位領(lǐng)導(dǎo)不了解績效指標(biāo)給各部門帶來的壓力，適當(dāng)?shù)膲毫梢源龠M(jìn)預(yù)算管理的效率提升，不過當(dāng)壓力過大時(shí)可能適得其反，反而會惡化預(yù)算管理的效果。

三、優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的方法策略

（一）完善預(yù)算管理組織體系

預(yù)算績效管理的運(yùn)行以預(yù)算管理運(yùn)行制度為基礎(chǔ)，而預(yù)算管理的運(yùn)行情況受行政事業(yè)單位組織架構(gòu)的影響較大，基于此，行政事業(yè)單位要健全預(yù)算管理組織架構(gòu)。以全體人員為基地，明確單位各部門、各層級、各崗位權(quán)責(zé)利。設(shè)立預(yù)算績效管理小組，主要負(fù)責(zé)單位預(yù)算績效方案的制定和落實(shí)工作；設(shè)立預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)預(yù)算績效管理工作；由領(lǐng)導(dǎo)層、委員會以及預(yù)算管理部門人員組成審批小組，負(fù)責(zé)審批預(yù)算績效方案；設(shè)置監(jiān)管評價(jià)小組，監(jiān)管預(yù)算方案的落實(shí)，并對當(dāng)期預(yù)算績效方案的效果進(jìn)行評價(jià)，將結(jié)果反饋給其他小組。

（二）完善預(yù)算績效指標(biāo)的選擇原則

預(yù)算績效指標(biāo)的制定受多個(gè)因素的影響，同時(shí)還要兼顧行政事業(yè)單位的預(yù)算管理。由于不同業(yè)務(wù)方向的行政事業(yè)單位在發(fā)展上有不同的特點(diǎn)，所以，各行政事業(yè)單位選擇預(yù)算績效指標(biāo)時(shí)，在滿足以下原則的基礎(chǔ)上結(jié)合自身實(shí)際選擇。

1.滿足相關(guān)性原則

行政事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)的選擇要和指定的預(yù)算管理相適應(yīng)，同時(shí)還要切合單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.將貨幣性指標(biāo)與非貨幣性指標(biāo)相結(jié)合原則

行政事業(yè)單位涉及到公共效益問題，比如單位帶來的社會效益也是評價(jià)事業(yè)單位資金利用情況的一個(gè)重要指標(biāo)，但社會效益難以用貨幣指標(biāo)進(jìn)行度量，屬于非貨幣性指標(biāo)。所以，行政事業(yè)單位在選擇預(yù)算績效指標(biāo)時(shí)要結(jié)合貨幣性指標(biāo)和非貨幣性指標(biāo)，提高指標(biāo)的合理性，從而提高預(yù)算績效管理的有效性。

3.結(jié)合定性和定量原則

行政事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)應(yīng)以定量指標(biāo)為主, 但涉及到如非貨幣形態(tài)的項(xiàng)目，則難以用數(shù)字形態(tài)量化其影響及支出效果。所以，單位在選擇預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)該定性和定量結(jié)合，從而提高指標(biāo)的可靠性,促進(jìn)績效評價(jià)的可操作性。

（三）增加預(yù)算績效管理方法的彈性

“全配置”的預(yù)算管理可以滿足不同行政事業(yè)單位的需求，但也會增加單位的支出，比如對業(yè)務(wù)較為簡單的單位來說，采用“全配”的預(yù)算管理有些“大材小用”。同時(shí)為了維持管理制度，可能增加單位的資金需求，所以，建立統(tǒng)一的預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)和程序并不是最優(yōu)選擇。各行政事業(yè)單位需要增加預(yù)算績效管理方法的彈性，以常規(guī)的預(yù)算績效管理方法為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際需求進(jìn)行修正[3]。

（四）提高預(yù)算指標(biāo)的合理性

預(yù)算績效管理是對各部門預(yù)算的績效進(jìn)行管理，而當(dāng)行政事業(yè)單位制定的預(yù)算指標(biāo)不符合部門的實(shí)際需求時(shí)，績效的考核便是建立在不合理的基礎(chǔ)上，由此得出的績效考核結(jié)果失真，影響單位發(fā)展。所以，行政事業(yè)單位還需要從科學(xué)合理的角度制定預(yù)算指標(biāo)，首先要保證上下層級預(yù)算口徑的一致。其次，通過縱向?qū)Ρ葐挝恢敖?jīng)營周期的數(shù)據(jù)，并結(jié)合橫向類似單位經(jīng)營數(shù)據(jù)的對比開展大數(shù)據(jù)分析，粗略確定定額標(biāo)準(zhǔn)。之后，具體的指標(biāo)額度還需要行政事業(yè)單位結(jié)合戰(zhàn)略目標(biāo)、KPI 確定。

（五）加強(qiáng)對管理人才的培養(yǎng)

預(yù)算績效管理人員的專業(yè)能力是影響預(yù)算績效工作開展的重要因素，而預(yù)算管理人員的專業(yè)能力是影響預(yù)算指標(biāo)制定、預(yù)算執(zhí)行的重要影響因素。所以，行政事業(yè)單位還要加強(qiáng)對管理人才專業(yè)能力的培養(yǎng)。單位可以通過制定合理的績效考核制度和獎(jiǎng)懲制度在單位內(nèi)部形成良好的工作環(huán)境，并推動(dòng)員工自主開展學(xué)習(xí)、提升綜合素質(zhì)。

四、結(jié)束語

財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型的需求促使行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，但受制于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、思想認(rèn)知等多方面的原因，行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理的建設(shè)中還存在一些難點(diǎn)，各單位還需要不斷完善預(yù)算管理組織體系、完善預(yù)算績效指標(biāo)的選擇原則等。同時(shí)也要加強(qiáng)對管理人才的培養(yǎng)，從而提高單位的預(yù)算績效，并促進(jìn)單位的可持續(xù)發(fā)展。