農(nóng)村信用社發(fā)展中存在的法律風險問題研究

張文佳

一、農(nóng)村信用合作社發(fā)展中存在的風險類型

1.內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)不平衡及人才缺失風險

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰存在于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理模式間，行政色彩濃厚使得廣大社員未為感覺到自己是真正的主人。雖然理論上社員大會對農(nóng)村信用社享有最高權(quán)力，理事會對社員大會負責，監(jiān)事會行使獨立監(jiān)督的權(quán)力，但在實踐中這“三會”并未發(fā)揮其作用。合作制不僅停留于形式，更有理事會凌駕于社員大會之上的局面，這將致使個別管理人員獨斷專行，管理層權(quán)力集中，民主管理流于形式，滋生內(nèi)部腐敗。計劃經(jīng)濟的影子還存在于當前農(nóng)村信用社的管理體系中，這種體系本身帶有管理機制不健全、監(jiān)督機制不完善、執(zhí)行起來效果不明顯的情況。長期以來農(nóng)信社的員工普遍綜合素質(zhì)不高也是阻礙其發(fā)展的又一大“軟肋”，高素質(zhì)人才大部分被吸引進城市網(wǎng)點，人才的流失匱乏導致農(nóng)信社創(chuàng)新力不強，業(yè)務水平落后。

2.體制政策與政治環(huán)境風險同在

農(nóng)村信用社是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的中間力量，肩負著扶持“三農(nóng)”的政策使命，雖幾經(jīng)改革仍未觸及到深層次的體制問題。農(nóng)業(yè)銀行在撤出農(nóng)村市場后遺留下的不良貸款及呆賬壞賬，使得農(nóng)村信用社不僅背上沉重的歷史包袱更使得經(jīng)營風險增大、發(fā)展滯后。為發(fā)展新農(nóng)村經(jīng)濟建設，地方政府會大力扶持村辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)，為了把扶持企業(yè)的風險轉(zhuǎn)移到農(nóng)村信用社就會或多或少進行行政干預，不良貸款風險無形中增加，不僅會削弱農(nóng)村信用社的競爭力同時也阻礙了其發(fā)展的空間。

3.經(jīng)營資本風險

盈利問題也遏止著農(nóng)村信用社的發(fā)展步伐，資金供給量較低及款項使用及周轉(zhuǎn)情況的滯后，沒有足夠的資金儲備，在實際信貸工作程序操作中，因操作人員通常注重放貸前的審查，忽略審核貸款用途、評估借款人回款能力、未及時跟蹤調(diào)查借款人等狀況也造成了一部分不良貸款呆賬，這也是目前貸款損失中的一種風險。信貸發(fā)放重疊、混亂及審批單一，統(tǒng)一管理和規(guī)范流程滯后等，都有礙信用社資金循環(huán)使用。

4.金融市場性質(zhì)定位模糊和業(yè)務對象特殊性的風險

在與農(nóng)行脫離后農(nóng)信社重新規(guī)范了合作制，可在對農(nóng)村信用社的政策，管理和監(jiān)管機制上，并未作為真正合作金融機構(gòu)對待區(qū)別于一般商業(yè)銀行，但又被看做是準國家金融機構(gòu)而要求承擔各項政策性業(yè)務、支持服務“三農(nóng)”等等解決農(nóng)民貸款難問題。農(nóng)村信用社的金融市場性質(zhì)和社會定位的模糊性，假定了農(nóng)村信用社的經(jīng)營和管理風險。

二、農(nóng)村信用社發(fā)展存在的法律風險建議

1.明晰完善農(nóng)村信用社立法原則及產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立合理規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度

當前我國農(nóng)村法制建設的現(xiàn)狀是既沒有統(tǒng)一的合作金融法也沒有專門調(diào)整農(nóng)村信用社的規(guī)范性文件，主要都是分散性的行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策性文件，且政策性文件又多于行政法規(guī)、部門規(guī)章。這些規(guī)范性文件統(tǒng)一缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性及效力層次低等等缺點，阻礙著農(nóng)村信用社的深化改革路程。在《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中將農(nóng)村信用社定義為以營利為目的的公司企業(yè)法人，與其他銀行業(yè)金融機構(gòu)一同并入中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一管理?！掇r(nóng)村信用社管理規(guī)定》中農(nóng)村信用社是指經(jīng)中國人民銀行批準設立、由社員入股組成、實行社員民主管理、為社員提供金融服務的農(nóng)村合作金融機構(gòu)。這表明沒有相對統(tǒng)一的合作金融法對農(nóng)村信用社組織管理體系加以規(guī)范指導，這使得缺乏專門立法體系的農(nóng)村信用社相關(guān)規(guī)章分散而混亂，導致農(nóng)村信用社的法律地位得不到確認。針對我國未對農(nóng)村信用合作社進行立法及結(jié)合目前的法律環(huán)境，首先繼續(xù)采用入社自愿、退社自由及一人一票的民主投票管理制度基本原則。這一原則體現(xiàn)農(nóng)村信用合作社本質(zhì)屬性及其特征，同時也兼顧了公平和效率。其次是效率性、針對性原則。因其業(yè)務對象在農(nóng)村，是在為穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟，發(fā)展農(nóng)業(yè)，幫助改善農(nóng)民生活標準而提供幫助的金融扶持，立法需明確是在為誰而立法，其調(diào)整對象及主人公是誰。立法的缺失滯后將使得農(nóng)村信用合作社相關(guān)規(guī)定經(jīng)常性調(diào)整而產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。農(nóng)村信用合作社與政府、農(nóng)民有著密不可分的關(guān)聯(lián)性，不僅應提高行政效率以較小的成本，獲得更大的盈利，更需通過立法健全引導、規(guī)范和監(jiān)督管理實踐性機制，提高農(nóng)村信用合作社的服務效率。最后是互助互利原則。經(jīng)營的目的是為了向廣大社員提供幫助及服務，在這種經(jīng)營環(huán)境模式下，處于劣勢的勞動者可聯(lián)合起來互相幫助，以便改善自己的競爭地位，保護自身權(quán)益，由此便形成了合作經(jīng)濟，互助融資，民主監(jiān)督管理、保障社員的權(quán)利，實現(xiàn)互助共濟。

2.完善農(nóng)村信用合作社法律部門及內(nèi)部員工綜合業(yè)務水平

加強法律部門對合作金融交易的法律合規(guī)審查權(quán)力，對于農(nóng)村信用合作社法律風險防患于未然。對于貸款人提交的信貸文件審核中應將重點放在保障貸款人利益上，對于不合法合規(guī)的情況及需要對借款人承諾的條款等都應給予高度重視。在人才選拔考核制度中也存在把關(guān)不嚴，缺乏嚴格有效的行業(yè)人才選拔監(jiān)管體制，受傳統(tǒng)就業(yè)思想觀念的影響，局限于照顧本系統(tǒng)內(nèi)部職工子女或是人情關(guān)系戶就業(yè)問題，專業(yè)院校畢業(yè)生不愿意回到基層就業(yè)也是導致農(nóng)村信用社專業(yè)人才匱乏的因素之一，即缺乏競爭力的僵化用人機制成為農(nóng)村信用社競爭水平提高的絆腳石。為了我國農(nóng)村信用社能夠向前邁進一大步，建立完善合理有效的人才培養(yǎng)、選拔、考核管理機制是重中之重，首先需完善人才引進管理機制。公開招聘綜合性專業(yè)人士，逐步改善內(nèi)部員工的整體業(yè)務水平能力；其次是員工業(yè)務能力提升培訓。根據(jù)現(xiàn)代金融發(fā)展需求組織、鼓勵和督促員工繼續(xù)深造及專業(yè)培訓；最后是健全人才管理機制，員工需考核競爭上崗，打造良好的人才培養(yǎng)氛圍。

3.完善管理制度體系和構(gòu)建統(tǒng)一法人農(nóng)業(yè)商業(yè)銀行

省級聯(lián)社是管理權(quán)下放后代表省級政府實施管理、指導、協(xié)調(diào)和服務農(nóng)村信用社的管理部門。首先省聯(lián)社應為其省內(nèi)各社提供綜合業(yè)務指導和依法提供信息管理，避免行政干預指導農(nóng)村信用社堅持面向“三農(nóng)”服務經(jīng)營方向。其次提高省聯(lián)社的監(jiān)管職能，明確職責范圍。充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和服務農(nóng)村信用社的間接指導性作用，從而使農(nóng)村信用社突出其自主經(jīng)營、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的特性。為增強農(nóng)村信用社自身的監(jiān)督管理體制，省聯(lián)社應健全完善內(nèi)部管控制度及法人治理結(jié)構(gòu)。再次建立權(quán)責明確統(tǒng)一的監(jiān)管職能體制。既要賦予省聯(lián)社權(quán)力也意味著承擔相應的法律責任，即監(jiān)管責任明確是決定省聯(lián)社是否具備獨立法人地位的最重要因素，尤其是責任追究機制的建立，要明確承擔責任的性質(zhì)以及承擔的方式。

4.國家制定《農(nóng)村合作金融法》

橫向比較下，西方發(fā)達國家大都制定了農(nóng)村合作金融法律，我國尚未有合乎農(nóng)村信用社發(fā)展健全所需的《農(nóng)村合作金融法》，相關(guān)法律的缺位、立法層次過低等問題依然突?！，F(xiàn)存的《商業(yè)銀行法》內(nèi)容不完備，制約著農(nóng)村信用社改革發(fā)展的深入。監(jiān)管及信用社自身發(fā)展都需要有法可依，應盡快制定針對農(nóng)村合作金融發(fā)展的法律法規(guī)，確立農(nóng)村信用社的法律地位。

三、結(jié)語

隨著我國金融體制改革的不斷推進，農(nóng)村信用社發(fā)展將越來越突出其在新農(nóng)村經(jīng)濟建設中的優(yōu)越性及重要性，在其發(fā)展過程中我們看到農(nóng)村信用社彰顯出了新的生命力，但同時也應看到其存在的法律制度缺乏等根本性保障，即務必需從法律層面規(guī)劃農(nóng)村信用社的改革發(fā)展問題。