高等學(xué)校內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

畢 娟

引言

近些年，內(nèi)部控制管理受到了國(guó)內(nèi)外各行業(yè)管理者的關(guān)注，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)內(nèi)控也有了深入研究，如2008 年國(guó)家五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，隨后在2010 年五部委又聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，2018 年年底遼寧省教育會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)編著出版了《高等學(xué)校內(nèi)部控制實(shí)施指南》?？梢?jiàn)，內(nèi)部控制管理在高校的重視及實(shí)施的時(shí)間還不長(zhǎng)，高校內(nèi)控建設(shè)還不夠完善，如近些年，一些高校出現(xiàn)了舞弊行為、職業(yè)犯罪等現(xiàn)象的發(fā)生，也暴露了高校內(nèi)控管理的薄弱。

一、高等學(xué)校內(nèi)部控制概述

定義：內(nèi)控是全體成員共同實(shí)施的，旨在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高校作為一個(gè)非盈利的組織，有其特殊性，高校內(nèi)控是為了教學(xué)、科研和相關(guān)工作的正常進(jìn)行而制定的一系列措施、程序、方法的總和，是高校健康發(fā)展的“保護(hù)傘”。

作用：確保高校教學(xué)及科研等工作的順利進(jìn)行，提高辦學(xué)質(zhì)量，降低高校經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高校穩(wěn)定發(fā)展，為社會(huì)提供高質(zhì)量的優(yōu)秀人才。

特點(diǎn)：一是組織結(jié)構(gòu)的特殊性，因?yàn)楦咝Ｊ欠怯M織，一方面表現(xiàn)為公共產(chǎn)品的性質(zhì)，另一方面表現(xiàn)為政府出資，管理者經(jīng)營(yíng)，雙重屬性讓高校具有特殊性。二是風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源多元化，高校的雙重屬性也導(dǎo)致其具有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，就高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源而講，有政府出資、高校貸款，這是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有校辦工廠、校屬學(xué)校及醫(yī)院等，這些屬于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、高等學(xué)校內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題

1.內(nèi)控環(huán)境薄弱

（1）組織結(jié)構(gòu)不夠完善。我國(guó)高校公立學(xué)校居多，所有權(quán)一般歸國(guó)家所有，國(guó)家主管部門再委派一些經(jīng)營(yíng)者管理學(xué)校，即院長(zhǎng)、書記等，他們一般都重視教學(xué)科研管理，對(duì)內(nèi)控制度的重視不夠，大多還實(shí)行過(guò)去的舊的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”，對(duì)內(nèi)控只是敷衍性地實(shí)施。再有高校在權(quán)責(zé)分配上也存在不合理的地方，如雖然高校成立了學(xué)術(shù)委員會(huì)，但是其作用也沒(méi)有充分發(fā)揮，涉及到人員科技成果與職稱評(píng)定方面，權(quán)利過(guò)于分散，有失公平。

（2）發(fā)展與戰(zhàn)略脫節(jié)。任何組織都有它的發(fā)展戰(zhàn)略，高校也一樣，它有著自己的發(fā)展戰(zhàn)略定位，內(nèi)控應(yīng)該以戰(zhàn)略為依托，本著一切從實(shí)際出發(fā)，穩(wěn)扎穩(wěn)打。但是許多高校為了追求綜合大學(xué)需要的軟硬件設(shè)備，盲目地?cái)U(kuò)張，大量地使用貸款，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

（3）人才管理不夠完善?，F(xiàn)在許多高校都面向社會(huì)招聘有志之士，以此擴(kuò)大師資力量建設(shè)，這僅僅是第一步，招聘之后沒(méi)有對(duì)人才進(jìn)行很好地職業(yè)生涯規(guī)劃，也沒(méi)有合理地運(yùn)用人才，這導(dǎo)致許多人才頻繁地跳槽。另外也沒(méi)有有效的激勵(lì)辦法，偏重于規(guī)章制度的約束，導(dǎo)致員工的積極性不能充分釋放，這勢(shì)必影響高校未來(lái)的發(fā)展，包括教學(xué)質(zhì)量，甚至影響了高校的招生。

（4）缺乏高校文化。高校是人才聚集的地方，文化氛圍要求高，它影響著教師以及學(xué)生的世界觀與價(jià)值觀的形成和發(fā)展方向，但是許多高校沒(méi)有形成獨(dú)立的文化氛圍，讓員工找不到自身存在的價(jià)值，也沒(méi)有給員工能夠很好展示自己的舞臺(tái)，所以看不到高校的凝聚力，這也是高校師資力量困乏的一個(gè)重要原因。

（5）社會(huì)責(zé)任履行欠佳。我們知道，高校是非盈利組織，它有著重大的社會(huì)責(zé)任，它的任務(wù)是向社會(huì)輸送有用的合格的優(yōu)秀的人才。但是，現(xiàn)在許多大學(xué)生從學(xué)校走向社會(huì)，簡(jiǎn)直就是從零開始，沒(méi)有社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有實(shí)際業(yè)務(wù)能力，這不但給學(xué)生就業(yè)帶來(lái)了阻力，也給社會(huì)帶來(lái)了負(fù)擔(dān)。所以說(shuō)多數(shù)學(xué)校在履行社會(huì)責(zé)任上都是被動(dòng)的。

2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)

風(fēng)險(xiǎn)不是僅僅存在于企業(yè)，前面我們說(shuō)過(guò)，高校的雙重屬性也面臨著經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近些年高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的很突出，如許多高校為了迅速地?cái)U(kuò)大規(guī)模，大量地投資軟硬件，這必然需要大量資金，由于高校補(bǔ)助來(lái)源于政府，所以銀行對(duì)高校貸款也放松警惕，因此資產(chǎn)負(fù)債率大大上漲，甚至超出了所能控制的范圍，這樣加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。另外高校也表現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如有些專業(yè)與社會(huì)脫節(jié)，造成學(xué)生就業(yè)難，影響了學(xué)校的聲譽(yù)。還有高校的下設(shè)工廠以及醫(yī)院在經(jīng)營(yíng)中也存在各種風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)學(xué)校都有一定的影響。最后關(guān)鍵的是高校對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有能夠很好地認(rèn)識(shí)，沒(méi)有成立風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，也沒(méi)有對(duì)可能存在的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行收集、整理、匯總、分析、評(píng)價(jià)，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，更沒(méi)有采取各種控制措施，從而盲目地進(jìn)行各種活動(dòng)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨之際，束手無(wú)策，這給高校運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了極大的風(fēng)險(xiǎn)。如高校資金來(lái)源多樣化，高校卻缺少一套完整的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，更沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，從而使一些犯罪分子乘虛而入。

3.控制活動(dòng)不給力

（1）不相容業(yè)務(wù)未分離。首先在組織架構(gòu)上就存在著一些高校書記兼院長(zhǎng)的現(xiàn)象，下邊是出納兼管銀行。在建設(shè)項(xiàng)目上，項(xiàng)目的審批、項(xiàng)目的預(yù)算、執(zhí)行、決算等都沒(méi)有進(jìn)行有效地分離。

（2）授權(quán)不到位。許多高校的授權(quán)審批采取“一支筆”現(xiàn)象，在重大項(xiàng)目的管理上，沒(méi)有采取“集體聯(lián)簽制”，即使是實(shí)行“集體聯(lián)簽制”，也是一人決定，其他人隨聲附和，沒(méi)有完善的審核與批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致廠房盲目地?cái)U(kuò)建，設(shè)備盲目的投入。這樣不但浪費(fèi)了資源，還影響了資金的正常周轉(zhuǎn)。

（3）預(yù)算管理失控。對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，預(yù)算是管理的核心，但是許多高校在預(yù)算管理上存在許多問(wèn)題。一是預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作不夠，沒(méi)有成立預(yù)算管理委員會(huì)，而是由財(cái)務(wù)部門監(jiān)管。二是預(yù)算編制方法陳舊，一直是沿用增量預(yù)算法，這樣編制預(yù)算影響其真實(shí)性，另外預(yù)算編制缺乏溝通與互動(dòng)，導(dǎo)致各個(gè)部門以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)不夠，這樣影響預(yù)算編制的質(zhì)量。三是預(yù)算執(zhí)行控制不夠到位，高校雖然不像企業(yè)那樣計(jì)算經(jīng)濟(jì)效益，但是也要核算投入與產(chǎn)出的比例，可許多高校沒(méi)有考慮到這一點(diǎn)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，許多部門尋找各種原因，總是執(zhí)行超出預(yù)算，沒(méi)有對(duì)資金加以控制，這就導(dǎo)致許多舞弊現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是沒(méi)有引進(jìn)先進(jìn)的績(jī)效管理手段，使績(jī)效考核失去公平性。如對(duì)不負(fù)責(zé)任的申報(bào)預(yù)算，或者利用預(yù)算申報(bào)濫用資金，以及資金的使用沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的的人沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，對(duì)合理使用資金的人也沒(méi)有物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，這些都影響了員工積極性的發(fā)揮。五是經(jīng)費(fèi)管控缺乏，經(jīng)費(fèi)管理過(guò)于寬松，只要票據(jù)合法，不考慮票據(jù)取得的合理性，就給予報(bào)銷，再加上相關(guān)人員法律意識(shí)淡薄，他們重形式，而輕實(shí)質(zhì)，這給犯罪分子帶來(lái)了“機(jī)遇”。

（4）信息不夠暢通。一是信息公開的程度不夠，公開的數(shù)量也有限，高校需要公開的信息很多，不僅僅是財(cái)務(wù)信息與審計(jì)信息，但是由于客觀原因沒(méi)有將高校10 類信息全部公開。二是信息公開的質(zhì)量不佳，除特殊原因外，部分高校信息沒(méi)有在公開欄里公開，甚至沒(méi)有向社會(huì)進(jìn)行公開。三是橫向溝通不夠暢通，導(dǎo)致各個(gè)部門關(guān)系不夠協(xié)調(diào)。最后縱向溝通也不暢通，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)與員工關(guān)系緊張，上下級(jí)關(guān)系不夠和諧。這些都影響了高校整體內(nèi)外信息的暢通。

（5）監(jiān)督力度不夠。許多高校雖然成立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但是審計(jì)的內(nèi)容也只是停留在財(cái)務(wù)方面的日常監(jiān)督，缺失專項(xiàng)管理，也沒(méi)有發(fā)揮全體師生都進(jìn)行全面監(jiān)督管理的職能，對(duì)于重大基本建設(shè)項(xiàng)目缺失聯(lián)合監(jiān)審，這些都導(dǎo)致了資金浪費(fèi)，資產(chǎn)使用率低下。

三、完善高等學(xué)校內(nèi)部控制管理的對(duì)策研究

1.營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

首先完善組織結(jié)構(gòu)，按照《高等教育法》、《高等學(xué)校內(nèi)部控制實(shí)施指南》的規(guī)定，合理地聘用校長(zhǎng)、書記，充分發(fā)揮他們相互牽制相互制約的職能。其次以發(fā)展戰(zhàn)略為依托，綜合分析自身的實(shí)際情況，使教學(xué)科研朝著戰(zhàn)略方向發(fā)展。再有優(yōu)化人力資源管理，在人才引進(jìn)時(shí)注重專業(yè)能力的選擇，引進(jìn)之后注重能力的培養(yǎng)，規(guī)劃好他們的職業(yè)生涯，給他們展示自我的空間，吸引人才，使人才積極地努力工作。還有強(qiáng)化高校文化建設(shè)，營(yíng)造一個(gè)良好的高校文化氛圍，將員工培養(yǎng)成愛(ài)崗敬業(yè)，將學(xué)生培養(yǎng)成為社會(huì)有用之人。最后履行好社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)學(xué)生就業(yè)。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

高校也應(yīng)該與企業(yè)一樣，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，也就是要成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告。并且應(yīng)該做到籌資多元化，除財(cái)政補(bǔ)助和銀行貸款外，還要爭(zhēng)取財(cái)政貼息、企業(yè)與個(gè)人的捐贈(zèng)。在資金的使用上，要進(jìn)行必要性與可行性的分析，要考慮資金最大化的應(yīng)用，確定一個(gè)適合自身的資產(chǎn)負(fù)債率。在專業(yè)的選擇上，向民辦學(xué)校學(xué)習(xí)，既要有特殊，又要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。

3.強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制活動(dòng)

一是要做到不相容業(yè)務(wù)相分離，不相容職務(wù)也要相分離。二是要嚴(yán)格控制授權(quán)與審批，不得越權(quán)簽字。三是預(yù)算控制上要實(shí)行科學(xué)管理，“三重一大事項(xiàng)”一定要實(shí)行“集體聯(lián)簽制”，嚴(yán)格控制資金的使用。四是引進(jìn)先進(jìn)的績(jī)效管理模式，對(duì)于科研與教學(xué)要分開獎(jiǎng)勵(lì)與約束，在高校文化的引導(dǎo)下，讓員工自己選擇不同的激勵(lì)與約束形式，體現(xiàn)出機(jī)制的公平合理，極大地釋放員工的內(nèi)在潛力。

4.創(chuàng)建信息平臺(tái)

創(chuàng)建一個(gè)暢通的信息平臺(tái)系統(tǒng)，既可以做到上下級(jí)的信息傳遞，也可以促進(jìn)部門之間的信息互動(dòng)，還有利于對(duì)整個(gè)信息平臺(tái)的管理。高校要利用自身的科技手段，參考先進(jìn)企業(yè)的做法，設(shè)計(jì)屬于自己的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，供內(nèi)部人員登錄訪問(wèn)，設(shè)立舉報(bào)制度，為舉報(bào)人開“綠燈”，做到信息全方位地暢通無(wú)阻。

5.監(jiān)督要給力

在高校里，要設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮教代會(huì)的作用，要聽(tīng)取教職工的意見(jiàn)。當(dāng)然也要接受學(xué)生的監(jiān)督，允許學(xué)生以合理的方式向?qū)W校舉報(bào)或者投訴。除此之外，要做好日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督工作，使監(jiān)督具有連續(xù)性。