南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地生態(tài)風(fēng)險防控面臨的挑戰(zhàn)探析

胡曾勝

中共河南省委黨校 科社教研部 河南 鄭州 450000

“生態(tài)風(fēng)險”又稱生態(tài)環(huán)境風(fēng)險,是指生態(tài)系統(tǒng)包括各個子系統(tǒng)所承受的環(huán)境風(fēng)險,指在一定區(qū)域內(nèi),具有不確定性的事故或災(zāi)害對生態(tài)系統(tǒng)及其組分可能產(chǎn)生的作用,這些作用的結(jié)果可能導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的損傷,從而危及生態(tài)系統(tǒng)的安全和健康,給人類帶來不同程度的危害甚至災(zāi)難。因此,習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出不僅“要有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險”,更“要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險納入常態(tài)化管理,系統(tǒng)構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系?！?/p>

一、南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地概況

南水北調(diào)中線工程于2003年12月30日開工建設(shè),2014年12月12日正式通水,截至2018年12月12日,南水北調(diào)東中線工程累計調(diào)水222億立方米,供水量持續(xù)快速增加,優(yōu)化了我國水資源配置格局,有力支撐了受水區(qū)和水源區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展,促進了生態(tài)文明建設(shè)。為確保南水北調(diào)中線調(diào)水水質(zhì)安全,國家相關(guān)部門劃定了水源地保護區(qū)域,相繼制定《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》、《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》,以及《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃實施考核辦法》,明確區(qū)域內(nèi)省級人民政府是中線水源保護的責(zé)任主體,并對年度水質(zhì)、水污染防治項目、水土保持項目等情況進行考核,考核結(jié)果納入各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價。

南水北調(diào)中線水源地涉及河南、湖北、陜西三省。其中,河南片區(qū)水源地包括南陽市的淅川縣、西峽縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣、鄧州市和洛陽市的欒川縣以及三門峽市的盧氏縣,共計6個縣(市)47個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處),人口160.42萬人,流域總面積為7815平方公里。近年來,河南省在水源地風(fēng)險防控方面做了大量富有成效的工作,主要包括以下五個方面。一是建立健全工作機制。完善省丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持聯(lián)席會議制度,定期召開會議,研究解決項目建設(shè)和水質(zhì)保護中的困難和問題。與水源區(qū)政府簽訂了水質(zhì)保護目標(biāo)責(zé)任書,建立了信息月報和季度督導(dǎo)制度。二是明確目標(biāo)任務(wù)。印發(fā)了《河南省丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃實施方案》,確定了4大類22項工作任務(wù)和138個具體項目。制定實施了《南水北調(diào)中線總干渠(河南段)兩側(cè)水源保護區(qū)劃定方案》《丹江口庫區(qū)(河南轄區(qū))飲用水水源保護區(qū)劃》,分別劃定保護區(qū)面積3054.43平方公里和1595.89平方公里,建成了庫區(qū)和干渠兩岸防護林帶。三是開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理。頒布了《河南省地質(zhì)環(huán)境保護條例》,建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金,實施了一批地質(zhì)環(huán)境治理工程。四是加強水環(huán)境綜合整治?！笆濉币詠?累計實施80余個污水垃圾處理工程,20多個河道綜合治理和入河排污口整治工程,實現(xiàn)污水垃圾處理設(shè)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋,關(guān)閉、搬遷和轉(zhuǎn)產(chǎn)一大批企業(yè)。五是開展老灌河水環(huán)境綜合治理和可持續(xù)發(fā)展試點。爭取老灌河南陽段列為全國16個水環(huán)境綜合治理和可持續(xù)發(fā)展試點之一,印發(fā)了實施方案,確定7個方面任務(wù)和4項體制創(chuàng)新措施,累計投入超過3億元,建設(shè)了一批流域水環(huán)境綜合治理和可持續(xù)發(fā)展工程。根據(jù)《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》2015年度實施情況考核結(jié)果,河南省考核結(jié)果為好。

盡管丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持工作成效明顯,但由于水源區(qū)位于豫西伏牛山區(qū),經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對低下、貧困相對集中,內(nèi)部差異明顯、情況復(fù)雜、矛盾交織,環(huán)保意識不高,水源地生態(tài)風(fēng)險現(xiàn)狀仍不容樂觀。

二、南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地生態(tài)風(fēng)險識別

水源地生態(tài)風(fēng)險的形成是一個量變到質(zhì)變的過程,如果不能中止或延緩,一旦爆發(fā),將產(chǎn)生嚴(yán)重的甚至是無法逆轉(zhuǎn)的后果。南水北調(diào)中線工程河南片區(qū)水源地生態(tài)風(fēng)險主要是兩類,一是水質(zhì)下降,導(dǎo)致短期乃至長期不能飲用；二是水量不足,短期內(nèi)階段性無水可供,長期將失去水源地的價值。有效防控南水北調(diào)中線工程河南片區(qū)水源地生態(tài)風(fēng)險的前提,是必須準(zhǔn)確識別風(fēng)險來源。

(一)南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地水質(zhì)下降的生態(tài)風(fēng)險。南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地區(qū)域內(nèi)分布著三市六縣160.42萬人口,流域總面積為7815平方公里,地域廣闊,人們的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活所產(chǎn)生廢棄物的數(shù)量龐大,水資源生態(tài)風(fēng)險很高。僅以老灌河流域為例,每年排放到老灌河的COD、氨氮、總氮總量分別為8223噸、903噸、3352噸。截止到2018年底,水源地所涉及的47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括下轄的村沒有全面完成環(huán)境綜合治理。[3]總起來看,南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地水質(zhì)下降的生態(tài)風(fēng)險源有:1.旅游業(yè),其脅迫因子包括營養(yǎng)物、外來生物入侵、沉降、資源的過度利用、有毒化學(xué)物等；2.工礦業(yè),其脅迫因子包括有毒化學(xué)物、營養(yǎng)物、固體廢棄物、沉降、對河(湖)岸及周邊區(qū)域原貌的改變等；3.城鎮(zhèn)化,其脅迫因子包括有毒化學(xué)物、病原體、營養(yǎng)物、固體廢棄物、沉降、對湖岸及周邊區(qū)域地貌的破壞等；4.農(nóng)業(yè),其脅迫因子包括有毒化合物、營養(yǎng)物、沉降等；5.畜牧養(yǎng)殖業(yè),其脅迫因子包括病原體、營養(yǎng)物、沉降、對地表的破壞、棲息地的破壞等；6.水產(chǎn)養(yǎng)殖,其脅迫因子包括營養(yǎng)物、外來生物入侵等；7.林業(yè),其脅迫因子包括沉降、土地退化、生產(chǎn)性砍伐、造林與柴薪消耗等；8.點源排污,其脅迫因子包括有毒化合物、病原體、營養(yǎng)物等；9.非法捕獵和對資源的過度利用,其脅迫因子包括對森林、漁業(yè)資源和水資源等的掠奪性使用等；10.突發(fā)性災(zāi)害(泥石流、洪澇旱災(zāi)、火災(zāi)、惡性泄露等),其脅迫因子包括有毒化合物、沉降、氣候因素、水土流失等。

(二)南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地水量不足的生態(tài)風(fēng)險。中國水資源稟賦條件較差,水資源整體缺乏,地區(qū)分布差異性極大,其基本特點體現(xiàn)在:水資源可用量、人均和畝均的水資源數(shù)量極為有限,降雨時空分布嚴(yán)重不均,地區(qū)分布差異性極大。從我國供水結(jié)構(gòu)來看,地表水源供水量4912.4m3,占總供水量的81.3%,南水北調(diào)中線水源地的供水來源和數(shù)量主要是靠該地區(qū)的降雨量所形成的地表水。降雨量充沛,就能保證充足的供水量,反之,則可能面臨無水可供的情形。因此,受氣候變化影響的降雨變化直接影響河流水量和調(diào)水分配,氣候變化無疑也是導(dǎo)致中線水源區(qū)供水水文風(fēng)險最主要因子,是丹江口水庫流域徑流減少的主要原因。近年來,由于地球日益變暖,導(dǎo)致極端天氣出現(xiàn)頻繁。自20 世紀(jì)90 年代以來,由于全球氣候變化改變了水文循環(huán)的特征,暴雨洪澇、高溫和干旱等極端氣候事件發(fā)生頻次和強度呈大幅增加趨勢,已經(jīng)嚴(yán)重威脅著全球和區(qū)域水安全。南水北調(diào)作為一項重大調(diào)水工程,水源地的水資源并非取之不盡,用之不竭。隨時出現(xiàn)的極端天氣容易形成洪澇和干旱,旱災(zāi)將加劇水源地水資源的緊缺,而洪澇災(zāi)害也會加重水源污染、水土流失等問題。

三、南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地生態(tài)風(fēng)險防控面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前和今后一個相當(dāng)長時期,南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地,既要持續(xù)保證本地區(qū)生產(chǎn)生活用水,更要確保一渠清水永續(xù)北送,這在積極應(yīng)對氣候變化建設(shè)美麗中國的背景下,給水源地水資源管理提出了更高要求,南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地生態(tài)風(fēng)險防控也將面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。

一是生態(tài)風(fēng)險防控意識不強方面的挑戰(zhàn)。生態(tài)風(fēng)險具有高度的多樣性和復(fù)雜性。同時,造成這些問題的來源也十分復(fù)雜:工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)居民生活、物流交換、國內(nèi)外貿(mào)易等都相關(guān)。這些活動所涉及的主體包括各級決策者、生產(chǎn)企業(yè)、社會大眾、資源開發(fā)者等。因此,生態(tài)風(fēng)險防控是一個系統(tǒng)和完整的體系,必須要求所涉及的主體都積極參與防控,才能達(dá)到應(yīng)有效果。各類主體要積極參與防控,一個基本前提就是要有強烈的生態(tài)風(fēng)險防控意識。但是,由于種種原因的制約,上述主體的生態(tài)風(fēng)險防控意識不強或缺失,甚至一些地方政府仍然沒有放棄用生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展的模式。長期以來,我們進行的是環(huán)保意識的教育,而環(huán)保意識并不等同于生態(tài)文明意識,它只是生態(tài)文明的初級部分,生態(tài)風(fēng)險防控意識則是生態(tài)文明建設(shè)的高級部分。2018年5月,全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開。這是黨的十八大以來,首次在全國層面召開的、以生態(tài)環(huán)境保護為主題的大會,并且會議名稱首次加入了“生態(tài)”兩個字。這是生態(tài)文明建設(shè)的重大進展,但也只是表明政府層面生態(tài)環(huán)保意識的大幅提高并體現(xiàn)在行動綱領(lǐng)上。若沒有廣大人民群眾的積極參與,水源地的生態(tài)風(fēng)險防控就不可能取得成功。

二是如何處理好水源地生態(tài)風(fēng)險防控與脫貧攻堅和經(jīng)濟發(fā)展三者之間辯證統(tǒng)一關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)。

首先,由于前期歷史欠賬較多,南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地當(dāng)前要有效進行生態(tài)風(fēng)險防控,必然要完成諸如森林生態(tài)修復(fù)、湖泊濕地生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護、工業(yè)污染防治和產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色改造、城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染治理、江河湖庫水質(zhì)提升、土壤及磷污染治理、水上污染綜合治理等任務(wù),必須要投入大量資金,除國家連續(xù)安排生態(tài)補償資金外,地方政府也要配套相應(yīng)資金,其財政壓力不難想象。正如習(xí)近平總書記指出的那樣,“生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期,已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期,也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,需要跨越一些常規(guī)性和非常規(guī)性關(guān)口。我們必須咬緊牙關(guān),爬過這個坡,邁過這道坎。”

其次,南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地區(qū)域?qū)儆趪邑毨У貐^(qū),脫貧攻堅壓力相當(dāng)大,地方各級政府部門以及相關(guān)單位包括農(nóng)民幾乎盡全力在完成這項戰(zhàn)略政治任務(wù),所投入的財力、人力相當(dāng)大,一些地方財政甚至捉襟見肘、寅吃卯糧。

第三,除此之外,南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地區(qū)域還要保證正常持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展,從而滿足所在地區(qū)人民群眾日益增長的美好生活需要。這同樣需要投入大量的財力來發(fā)展國民經(jīng)濟,而大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)又會帶來更多的生態(tài)風(fēng)險壓力。如為了拉動經(jīng)濟發(fā)展,水源地各級政府充分利用資源優(yōu)勢,紛紛發(fā)展旅游經(jīng)濟。旅游業(yè)的快速發(fā)展盡管給當(dāng)?shù)貛砹素S厚收入,但其污染導(dǎo)致的生態(tài)風(fēng)險不容小覷。

三是水源地生態(tài)風(fēng)險防控體系方面不健全面臨的挑戰(zhàn)

要有效防控生態(tài)風(fēng)險,就必須做到兩點,一是認(rèn)真治理、修復(fù)已經(jīng)破壞的環(huán)境平衡；二是預(yù)防可能出現(xiàn)的風(fēng)險。治理和預(yù)防要同時并舉,不可偏廢。南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地生態(tài)風(fēng)險防控涉及到方方面面的問題,既有發(fā)展問題,又有生態(tài)保護問題；既有水資源的管理使用問題,又有水資源環(huán)境的治理修復(fù)防控問題,而且涉及到多個部門、多個地區(qū)、多個行業(yè)；既有上級的任務(wù)要求,又有地方黨委政府的頻度重大責(zé)任。這是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)問題,必要有科學(xué)的頂層設(shè)計,統(tǒng)籌兼顧,協(xié)調(diào)推進。盡管上級有關(guān)部門也制定了一些制度體系、規(guī)范要求,但在實踐中仍然存在下列問題,如缺乏統(tǒng)籌、行政分割、機制不順、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)行體制,“九龍治水”或“自掃門前雪”局面、“國家利益部門化”“國家利益地方區(qū)域化”現(xiàn)象等。

四是氣候變化、極端天氣帶來的新挑戰(zhàn)。隨著全球氣候變化和人類活動的加劇,水資源流域狀況和水循環(huán)系統(tǒng)都不同程度地發(fā)生了變化,降水年際年內(nèi)變化增大,水資源時空分布不均問題更加明顯,極端天氣導(dǎo)致的洪澇旱災(zāi)和水資源的轉(zhuǎn)換規(guī)律發(fā)生了變化,相同降水條件下產(chǎn)水量呈減少趨勢氣候變化將成為未來影響我國水資源安全的重要不確定性因素,將給我國水資源風(fēng)險防控增加難以預(yù)測的風(fēng)險和難度,對我國風(fēng)險防控能力建設(shè)提出了新要求和新挑戰(zhàn)。整體決定局部,南水北調(diào)中線河南片區(qū)水源地作為我國水資源的區(qū)域組成部分,其生態(tài)風(fēng)險防控也不可避免的面臨同樣挑戰(zhàn)。