基于廣東省“三舊改造”的城市更新發(fā)展研究

文/朱華 廣州市白云區(qū)人民政府 廣東廣州 510000

改革開放以來(lái)，廣東省城市建設(shè)取得了矚目的成就。廣東省城市化快速發(fā)展帶來(lái)了工業(yè)區(qū)遍地，城市無(wú)序蔓延等問(wèn)題。目前廣東省城市建設(shè)可用地已近乎被完全開發(fā)利用。城市土地存量資源的有效供給不足已成為廣東省城鎮(zhèn)發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題。省政府于2009年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)三舊改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》，旨在釋放土地資源潛力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市空間重構(gòu)。推動(dòng)城鎮(zhèn)向新城市，產(chǎn)業(yè)與社區(qū)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。

1、三舊改造政策的背景

廣東省是改革開放的先行地區(qū)，當(dāng)前省初級(jí)工業(yè)化基本完成。城市化發(fā)展面臨從輕工業(yè)與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的壓力，實(shí)現(xiàn)由低附加值的初級(jí)產(chǎn)業(yè)鏈向高新產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)。

低層地快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)空間連綿化是廣東城市化發(fā)展面臨的重大問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年深圳市城市建設(shè)用地占路域面積的46%，北京僅為20%，2010年廣東省城鎮(zhèn)化水平達(dá)65%，因土地開發(fā)控制不利，粗放型的土地利用模式導(dǎo)致城鎮(zhèn)化面臨諸多問(wèn)題。

其具體表現(xiàn)在用地形態(tài)零散無(wú)序，城鎮(zhèn)功能嚴(yán)重失調(diào)，空間均質(zhì)蔓延擴(kuò)展，建成區(qū)覆蓋率過(guò)高，城鎮(zhèn)發(fā)展面臨用地緊缺現(xiàn)狀。工業(yè)用地比例偏高，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡。土地低效粗放經(jīng)營(yíng)，地均產(chǎn)值遠(yuǎn)低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)?？臻g同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，城鎮(zhèn)形象趨同。環(huán)境容量有限，缺乏高品質(zhì)宜居空間，導(dǎo)致高新產(chǎn)生向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移。

整合現(xiàn)有資源要素，以三舊改造推動(dòng)城市更新，建立公平高效可持續(xù)的城市發(fā)展更新模式，是廣東省實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必由之路［1］。

2、廣東省三舊改造政策內(nèi)容及特色

三舊包括舊城鎮(zhèn)，村莊與廠房三大基本類型。三舊改造單元規(guī)劃由兩個(gè)層次構(gòu)成，應(yīng)以三舊改造專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)地塊成片開發(fā)改造的目的。

三舊改造規(guī)劃中制定近期改造的詳細(xì)規(guī)劃，要提出具體的改造要求，制定有針對(duì)性的可行性措施。其具體內(nèi)容包括，改造單元?jiǎng)澐?，更新模式選擇，內(nèi)容強(qiáng)制要求，實(shí)施策略保障。

結(jié)合改造地塊，控規(guī)圖則的界線，與河流山體等自然邊界劃分。確定改造單元內(nèi)地塊的改造模式。規(guī)劃中必須包含用地性質(zhì)，公建配套規(guī)模與位置等規(guī)劃控制要求。實(shí)施策略保障包括拆遷安置方案，提出保障規(guī)劃的公建配套等同步實(shí)施策略。改造主體確定分為市級(jí)土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)與集體經(jīng)濟(jì)等形式。

廣東省三舊改造城市更新的特色體現(xiàn)在規(guī)劃思想的轉(zhuǎn)變，公共利益的保障，更新制度的構(gòu)建，組織模式的創(chuàng)新等方面。城市建設(shè)模式由外部擴(kuò)張轉(zhuǎn)為內(nèi)部提升，提出城市發(fā)展模式以城市更新作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與空間重構(gòu)的主要途徑。將挖掘城市內(nèi)部土地資源潛力，作為推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的基本策略。將發(fā)揮城市土地利用效率，作為實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與空間重構(gòu)的發(fā)展方式。

提出了保障公共空間強(qiáng)制性供給的更新政策，通過(guò)規(guī)劃政策強(qiáng)制定規(guī)定保障三舊改造中公共空間的剛性供給。有利于公用服務(wù)水平的提升。提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)水平與整體環(huán)境品質(zhì)。改變了以往封閉社區(qū)整體植入舊城的更新模式。

提出了全省統(tǒng)一的城市更新操作程序，有利于建設(shè)統(tǒng)一完善的城市更新制度。推動(dòng)了城市更新的制度化建設(shè)。形成全方位，多層次，系統(tǒng)性的更新體系框架，實(shí)現(xiàn)城市整體功能演替。

提出了多元平衡的城鎮(zhèn)更新組織模式與規(guī)劃融資模式，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)主體利益的綜合平衡。改變了傳統(tǒng)改造規(guī)劃部門一元主導(dǎo)的組織架構(gòu)，相關(guān)部門對(duì)三舊改造規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)管理工作中共同協(xié)作，相互促進(jìn)。

三舊改造政策明確規(guī)定改造主體可分為市級(jí)土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)與社會(huì)資金不同類別。提出了明確的社會(huì)資金注入改造操作程序。提出有計(jì)劃逐步推進(jìn)城市更新體制，對(duì)拓寬改造思路，推動(dòng)公共參與有著重要的作用。

3、廣東省三舊改造模式的城市更新思想

廣東省三舊改造的城市更新模式體現(xiàn)了新的思想，城市更新發(fā)展規(guī)劃在強(qiáng)制指標(biāo)確定與功能引導(dǎo)要結(jié)合法定規(guī)劃體系，城市更新規(guī)劃要建立統(tǒng)一完善的制度標(biāo)準(zhǔn)。城市更新規(guī)劃編制要為建立控規(guī)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制提供數(shù)據(jù)技術(shù)支持［2］。城市更新規(guī)劃要建立科學(xué)高效的規(guī)劃報(bào)批程序。

編制三舊改造規(guī)劃內(nèi)容要實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行規(guī)劃體系合理對(duì)接，維護(hù)現(xiàn)有法定規(guī)劃的權(quán)威性。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等宏觀控制層面與法定規(guī)劃保持高度一致。結(jié)合三舊改造年度計(jì)劃，將強(qiáng)制指標(biāo)分解到改造單元中，保持編制單元內(nèi)部指標(biāo)的總體平衡。

通過(guò)三舊改造完成對(duì)城市更新地段的現(xiàn)狀調(diào)研，使規(guī)劃管理人員能為充分把握現(xiàn)有控規(guī)編制單元建設(shè)狀況，使城市規(guī)劃成為控規(guī)進(jìn)行反饋?zhàn)粉櫋＝⑴c城鎮(zhèn)對(duì)應(yīng)的控規(guī)單元?jiǎng)討B(tài)更新機(jī)制。

通過(guò)城市更新規(guī)劃制度建設(shè)，建立適應(yīng)不同環(huán)境特點(diǎn)，不同發(fā)展要求的內(nèi)容完整，結(jié)構(gòu)清晰的規(guī)劃體系。實(shí)現(xiàn)不同規(guī)劃平臺(tái)之間的有序?qū)?。促進(jìn)資源要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。改變以往各自為政，重復(fù)更新的混亂局面。進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的集約化發(fā)展。

過(guò)于簡(jiǎn)單的報(bào)批程序會(huì)導(dǎo)致權(quán)利腐敗，過(guò)于繁瑣的報(bào)批程序?qū)е乱?guī)劃工作滯后于城市建設(shè)，三舊改造規(guī)劃應(yīng)實(shí)行多元協(xié)作，簡(jiǎn)約高效的規(guī)劃報(bào)批體制，擴(kuò)大參與群體。將地方政府管理部門等不同審批主體納入統(tǒng)一的參與平臺(tái)。提高規(guī)劃審批的科學(xué)性。確定三舊改造中公共空間的功能構(gòu)成及規(guī)模比例，需引進(jìn)先進(jìn)的計(jì)量工具，進(jìn)行綜合分析與系統(tǒng)論證。

結(jié)語(yǔ)：

三舊改造是廣東省政府基于土地資源困境的發(fā)展要求，通過(guò)更新改造推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。三舊改造充分揭示了新形勢(shì)下珠三角地區(qū)城市更新的基本特點(diǎn)，在規(guī)劃體制創(chuàng)新，城市功能更新，更新制度建設(shè)等方面做出了系列積極有益的探索。對(duì)我國(guó)內(nèi)地城市發(fā)展具有重要的借鑒意義。