兒童權(quán)利視角下的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同研究

秦 順，周永紅（湘潭大學公共管理學院）

閱讀服務(wù)的引導(dǎo)與推廣是圖書館服務(wù)的永恒主題。2016年底，我國制定了首個國家級全民閱讀規(guī)劃——《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》，標志著全民閱讀推進工作進入國家級戰(zhàn)略新高度；［1]2016年至2018年相繼頒布實施的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》［2]（以下簡稱《公共文化保障法》）和《中華人民共和國公共圖書館法》［3]（以下簡稱《公共圖書館法》）先后將“促進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化”“開展面向兒童的閱讀服務(wù)”納入法律規(guī)范。我國頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》規(guī)定：“堅持兒童優(yōu)先原則，保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權(quán)利，縮小兒童發(fā)展的城鄉(xiāng)區(qū)域差距?！保?]

由此可以看出，重視面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同，已經(jīng)成為當前社會，特別是圖書館閱讀服務(wù)建設(shè)的共識和重點。本文擬從兒童權(quán)利視角出發(fā)，調(diào)查分析城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)現(xiàn)狀、存在的主要問題，并就如何推動面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同發(fā)展進行相關(guān)策略的探討。

1 兒童權(quán)利及其對城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同的要求

兒童權(quán)利是指為道德、法律所認定為正當?shù)?，體現(xiàn)兒童尊嚴和道德價值的，帶有普遍性和反抗性的利益、主張、資格、權(quán)能或自由的總稱。［5]面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同要求在不斷加強閱讀服務(wù)保障的前提下，通過閱讀服務(wù)資源整合與配置、優(yōu)化閱讀服務(wù)協(xié)同機制等方式推動城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，保障兒童權(quán)利。就推進城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同而言，主要涉及兒童的平等權(quán)、閱讀權(quán)、受教育權(quán)、服務(wù)及活動參與權(quán)等。

1.1 兒童的平等權(quán)及其相關(guān)要求

保護兒童的平等權(quán)是城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同的首要目標，國際范圍內(nèi)對兒童權(quán)利的保護遵循平等原則。如國際圖聯(lián)頒布的《公共圖書館宣言》（1994）規(guī)定：“公共圖書館應(yīng)不分年齡、種族、性別、宗教、國籍、語言或社會地位，向所有人提供平等的服務(wù)”；［6]聯(lián)合國2015年9月25日正式通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（UN2030Agenda）提出“保護人權(quán)和促進性別平等，增強婦女和女童的權(quán)能”［7]的戰(zhàn)略目標?，F(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)發(fā)展雖然突破了體制方面的障礙，但在閱讀服務(wù)資源的覆蓋方面仍存在諸多不平衡，對兒童的平等權(quán)保障具有潛在危害，這與兒童的基本權(quán)利訴求、國際法精神和現(xiàn)代圖書館平等、開放、共享的基本服務(wù)理念相悖，迫切要求以平等保護原則逐步推動面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同。

1.2 兒童的閱讀權(quán)及其相關(guān)要求

閱讀是人的基本文化權(quán)利，兒童的成長和發(fā)展離不開閱讀。1972年，聯(lián)合國教科文組織提出“走向閱讀社會”的規(guī)劃，并著手建設(shè)全球閱讀工程。我國《憲法》要求政府發(fā)展各項文化事業(yè)，開展各類文化活動，以推動全民閱讀，維護公民閱讀權(quán)。［8]目前我國全民閱讀推進工作已進入國家級戰(zhàn)略新高度，且特別重視面向兒童的閱讀服務(wù)。兒童閱讀權(quán)的保障重在“平等”，要求加強城鄉(xiāng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進城鄉(xiāng)兒童閱讀服務(wù)資源完善和推進城鄉(xiāng)兒童閱讀服務(wù)協(xié)同規(guī)劃，保障兒童的閱讀權(quán)。如《全民閱讀“十三五”時期發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定：“在推廣工作側(cè)重點上，要求大力促進兒童閱讀，開展包括家庭閱讀·親子閱讀、少兒階梯閱讀推廣、‘書香校園’建設(shè)和少兒報刊閱讀季等在內(nèi)的兒童閱讀推廣工程?！保?]

1.3 兒童的受教育權(quán)及其相關(guān)要求

閱讀是學校教育的重要補充方式?！秲和瘷?quán)利公約》第28條規(guī)定：“兒童有受教育的權(quán)利，并在機會均等的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)此項權(quán)利?！保?]我國的教育資源在城鄉(xiāng)分布上具有一定差距，優(yōu)質(zhì)教育資源大多分布在大中城市。因此，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的閱讀服務(wù)體系，保障兒童受教育權(quán)尤為必要。

1.4 兒童的其他權(quán)利及其相關(guān)要求

促進面向兒童的閱讀服務(wù)，除了要保障兒童的平等權(quán)、閱讀權(quán)、受教育權(quán)外，還要重視兒童的其他權(quán)利，如服務(wù)及活動參與權(quán)等。參與權(quán)是《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》明確的兒童基本權(quán)利。［4]國際圖聯(lián)的《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》也明確提出：“圖書館應(yīng)通過舉辦各種服務(wù)活動為兒童提供一個體驗閱讀樂趣和相互交流的機會?！保?0]我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的圖書館，不僅為兒童提供不同種類的兒童讀物和親子教育書籍，還組織有形式豐富的活動。如，根據(jù)嬰幼兒生理、心理發(fā)展的特點開展親子閱讀活動，讓兒童及其父母或監(jiān)護人參與到閱讀活動中來，從而培養(yǎng)孩子的閱讀興趣。但在廣大農(nóng)村地區(qū)，有的地方甚至連兒童最需要的基本的借還書服務(wù)都無法滿足，又何談閱讀服務(wù)活動的提供。因此，為促進面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)發(fā)展，要求以多樣化的方式為農(nóng)村兒童提供平等的閱讀資源和服務(wù)，以保障農(nóng)村兒童的服務(wù)及活動參與權(quán)，如，開展流動圖書館服務(wù)、志愿者服務(wù)，舉辦各類講座、培訓和展覽活動等。

2 面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)現(xiàn)狀及存在問題分析

2.1 面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)現(xiàn)狀

（1）經(jīng)費投入。我國面向兒童的閱讀服務(wù)投入主要可從公共圖書館（包括獨立建制的少兒圖書館）的經(jīng)費投入來分析。《公共圖書館法》規(guī)定要加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入政府預(yù)算，且及時、足額撥付已成為國家發(fā)展公共文化服務(wù)的法律約束要義。［3]據(jù) 《中國圖書館年鑒（2016）》［11]的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國圖書館收入和支出費用逐年上漲，經(jīng)費構(gòu)成由最初僅依靠財政撥款發(fā)展為多元的投入體系，包括財政補貼、上級補助、事業(yè)收入、經(jīng)營收入和社會參與投入等。從表1可以看出，1995-2016年，我國文化事業(yè)經(jīng)費的投入一直處于上升趨勢，城鄉(xiāng)文化事業(yè)經(jīng)費投入差距有一定程度的縮小。但是，我國閱讀服務(wù)支撐經(jīng)費投入仍存在一定的城鄉(xiāng)差距，縣及縣以下的公共圖書館財政投入顯然無法滿足廣大農(nóng)村兒童的閱讀需求。［12]

表1 全國文化事業(yè)費按城鄉(xiāng)分布情況

（2）服務(wù)設(shè)施。目前我國面向兒童開展閱讀服務(wù)的場所主要有公共圖書館（包括獨立建制的少兒圖書館）、學校圖書館、農(nóng)家書屋等。據(jù)《中華人民共和國文化部2016年文化發(fā)展統(tǒng)計公報》［13]（以下簡稱《公報》）統(tǒng)計，直至2016年末，全國共有群眾文化機構(gòu)44,497個，其中縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)村占比約為76.9%；2016年全國公共圖書館共計3,153個，其中少兒圖書館122個。此外，中西部農(nóng)村兒童閱讀服務(wù)設(shè)施建設(shè)與東部發(fā)達地區(qū)相比仍具有一定差距，東中西部少兒圖書館占比約為6∶3∶1。為保障農(nóng)村閱讀服務(wù)，我國于2005年開始試點推行農(nóng)家書屋等重點文化惠民工程建設(shè)，至今基本覆蓋了具有條件的行政村，［14]但仍無法滿足農(nóng)村兒童基本閱讀服務(wù)需求，這和農(nóng)家書屋少兒圖書占比、圖書覆蓋率和更新率等緊密相關(guān)。

（3）閱讀資源。閱讀資源是保障兒童閱讀服務(wù)的基礎(chǔ)。據(jù)《中國圖書館年鑒（2016）》［11]統(tǒng)計，1979-2015年，我國公共圖書館總藏量翻了4.56倍。2015年我國紙質(zhì)資源藏書量為8,3843.93萬冊，其中少兒文獻為7,370.55萬冊（見表2）；電子文獻資源量為83,040.96萬冊，其中少兒文獻為1,455.38萬冊。但縣級以下（含縣）的紙質(zhì)文獻、電子文獻資源量占全國文獻量的比例較小，農(nóng)村兒童閱讀服務(wù)僅依靠零星的農(nóng)家書屋、學校圖書館（室）藏書維持。國家針對信息資源分布不均而持續(xù)推進全國文化信息資源共享工程建設(shè)，如上海等發(fā)達城市已建成由市分中心、區(qū)縣分中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)信息苑、農(nóng)村信息苑和其他信息機構(gòu)（學校圖書館、專業(yè)圖書館等）組成的信息資源共享體系，以更好地縮小城鄉(xiāng)及讀者群體的閱讀服務(wù)差距。［15]

（4）服務(wù)人員。服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)、人文素養(yǎng)在提升兒童閱讀服務(wù)效能中起著重要作用，但目前我國閱讀服務(wù)人員配置在城鄉(xiāng)、區(qū)域分布上仍不均衡。《中國圖書館年鑒（2016）》［11]統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示（見表2），2015年我國少兒圖書館從業(yè)人員為2,262人，少兒圖書館服務(wù)人員占整個公共圖書館服務(wù)人員的比例僅為4%左右，其中少兒圖書館專業(yè)技術(shù)人員約占少兒圖書館總體服務(wù)人員的76.8%；此外，縣級公共圖書館的服務(wù)人員配置占總體公共圖書館服務(wù)人員的比例約為37.8%，一些農(nóng)村地區(qū)雖配備了農(nóng)家書屋工作人員，但服務(wù)人員缺口大，且服務(wù)人員大多身兼數(shù)職，整體素質(zhì)參差不齊。

（5）服務(wù)及活動。除了傳統(tǒng)的借閱服務(wù)，公共圖書館（含少兒館）還通過舉辦展覽、培訓班和開展基層培訓輔導(dǎo)等多元服務(wù)活動豐富服務(wù)內(nèi)涵，并以分館服務(wù)、流動圖書館服務(wù)、志愿者服務(wù)等方式拓展服務(wù)輻射半徑。據(jù)《中國圖書館年鑒（2016）》［11]統(tǒng)計（見表2），2015年，我國公共圖書館開展基層培訓、輔導(dǎo)培訓達101.24萬人次，其中少兒圖書館1.83萬人次；少兒圖書館服務(wù)活動開展次數(shù)占公共圖書館閱讀服務(wù)活動次數(shù)的比例約為6.85%，縣級圖書館服務(wù)活動占比約為37.2%。在我國經(jīng)濟文化較為發(fā)達的東部城市，除了基本閱讀服務(wù)，其他服務(wù)及活動也較為豐富，如上海市長寧區(qū)少兒館，2017年共組織了26次兒童閱讀活動，內(nèi)容涉及閱讀推廣、興趣培訓、文化沙龍、專題講座等；［16]大連少兒館依托總分館服務(wù)模式開展了悅讀寶貝親子、閱讀欣賞、閱讀指導(dǎo)等主題閱讀活動。［17]相比之下，目前大多數(shù)農(nóng)村兒童閱讀服務(wù)及活動開展情況仍差強人意，農(nóng)村兒童閱讀服務(wù)多限于農(nóng)家書屋、學校圖書館（室）圖書借閱這一單一服務(wù)形式，而有的農(nóng)村地區(qū)僅能享受到流動圖書館的偶爾服務(wù)。

表2 2015年全國公共圖書館閱讀服務(wù)建設(shè)狀況［11]

2.2 面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)存在的主要問題

（1）閱讀服務(wù)資源分布不均。地區(qū)及城鄉(xiāng)對閱讀服務(wù)重視程度的差異造成了面向兒童的閱讀服務(wù)在經(jīng)費投入、服務(wù)設(shè)施、閱讀資源、服務(wù)人員、服務(wù)及活動等方面的不同，全國閱讀服務(wù)資源密集的地方為東部發(fā)達城市及地區(qū)，中西部農(nóng)村地區(qū)閱讀服務(wù)資源處于相對劣勢。人均閱讀資源少、城鄉(xiāng)差別大、閱讀功利性強和閱讀推廣輻射范圍窄等問題嚴重影響了面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)建設(shè)和發(fā)展。

（2）協(xié)同配置效益有待提升。公共圖書館等文化服務(wù)機構(gòu)拓展面向所有兒童的閱讀服務(wù)仍需在服務(wù)地域、服務(wù)年齡和為特殊人群服務(wù)等方面有所突破。［18]面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同以閱讀服務(wù)資源為基礎(chǔ)，最大化滿足兒童閱讀服務(wù)需求，而協(xié)同配置的優(yōu)化對于閱讀服務(wù)效益的提升至為關(guān)鍵。新技術(shù)環(huán)境下，圖書館服務(wù)突破了多元附屬型體制，面對多元主體開展開放化服務(wù)。然而，由于基礎(chǔ)條件薄弱，向農(nóng)村兒童閱讀服務(wù)傾斜是閱讀服務(wù)協(xié)同的側(cè)重點。2017年11月3日，深圳發(fā)布的全國首份《流動兒童家庭親子閱讀報告》指出：“7成以上流動兒童不看課外書，將近8成流動兒童家庭未辦圖書借閱證”［19]，這在一定程度上表明其閱讀需求與社會資源使用情況不匹配。因此，解決農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童等弱勢群體的閱讀缺失是未來閱讀服務(wù)協(xié)同配置的優(yōu)化方向。

（3）保障機制仍需健全。我國對兒童的教育和發(fā)展高度重視，并遵循國際法精神，頒布了一些針對兒童權(quán)利保護的宏觀指導(dǎo)方針和文件，但對于制定兒童閱讀服務(wù)規(guī)范、提升弱勢群體的閱讀服務(wù)保障等具體問題還未有涉及，相關(guān)法律法規(guī)也尚未建立和完善，在一定程度上影響了面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同推進。

3 兒童權(quán)利視角下的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同策略探討

在全民閱讀、城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化步入國家級戰(zhàn)略新高度的形勢下，推進面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同應(yīng)采取積極策略來克服發(fā)展過程中存在的主要問題。

3.1 促進面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)資源均等化配置

閱讀服務(wù)資源配置格局對兒童閱讀服務(wù)發(fā)展具有重要作用。在城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)資源存有較大差距的背景下，兒童閱讀服務(wù)的改善需要長期的工作投入。2010年文化部下發(fā)了《關(guān)于進一步加強少年兒童圖書館建設(shè)工作的意見》［20]（以下簡稱《意見》），要求從少年兒童圖書館建設(shè)、公共電子閱覽室建設(shè)、建立資源共建共享體系、開展閱讀指導(dǎo)和服務(wù)工作、提高服務(wù)隊伍專業(yè)化水平和擴大宣傳推廣等多方面加強少年兒童圖書館建設(shè)，以期提供更全面、更便捷、更人性化的服務(wù)，保障兒童基本文化權(quán)益?！豆矆D書館法》規(guī)定政府設(shè)立的公共圖書館應(yīng)當設(shè)置少年兒童閱覽區(qū)域，根據(jù)少年兒童的特點配備相應(yīng)的專業(yè)人員，開展面向少年兒童的閱讀指導(dǎo)和社會教育活動，并為學校開展有關(guān)課外活動提供支持；有條件的地區(qū)可以單獨設(shè)立少年兒童圖書館。［3]為貫徹《公共圖書館法》《公共文化服務(wù)保障法》和《意見》的精神，各級政府和圖書館等文化服務(wù)機構(gòu)需要在加大投入的基礎(chǔ)上構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的兒童閱讀服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)兒童閱讀資源共建共享，提升服務(wù)隊伍數(shù)量與專業(yè)素質(zhì)，滿足農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童的閱讀服務(wù)需求。針對相對弱勢的農(nóng)村閱讀服務(wù)資源建設(shè)現(xiàn)狀，應(yīng)給予政策、經(jīng)費扶持，并通過“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、填平補齊”和社會參與等渠道推進農(nóng)村閱讀服務(wù)資源建設(shè)，為農(nóng)村兒童閱讀構(gòu)建更好的服務(wù)基礎(chǔ)。

3.2 建立健全面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同機制

要實現(xiàn)面向兒童的閱讀服務(wù)有效協(xié)同配置，必須建立有不同配置主體共同參與、兼顧公平與效率的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同配置機制。兒童閱讀服務(wù)效益的最大化需要社會各方的協(xié)同合作，公共圖書館、學校圖書館（室）、社區(qū)圖書館、農(nóng)家書屋等公共文化服務(wù)機構(gòu)不僅有協(xié)同配置的動機，而且也有協(xié)同配置的必要性與可行性。優(yōu)化面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同，應(yīng)著重做好以下工作。① 開展少兒館總分館制的探索。當前我國公共圖書館總分館制已形成3種建設(shè)模式：一是“多元投入、協(xié)同管理”的松散型總分館模式，二是“多級投入、集中管理”的集約型總分館模式，三是“單一投入、統(tǒng)一管理”的統(tǒng)一型總分館模式。［21]由于兒童閱讀服務(wù)的城鄉(xiāng)差距，在相對弱勢的地區(qū)，“多元投入、協(xié)同管理”不失為一種有效地向農(nóng)村基層延伸、統(tǒng)籌多元主體的方式，而其中向集約型、統(tǒng)一型發(fā)展應(yīng)是少兒館總分館制探索的基本目標。②在館舍建設(shè)、館藏資源完善、館員培養(yǎng)、閱讀服務(wù)及活動開展等多方面推進業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)同工作，進一步加強城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)交流與合作。英國探索的閱讀集群兒童中心服務(wù)模式，通過“兒童行動小組早期幫助服務(wù)和閱讀服務(wù)”向基層覆蓋，該模式依靠地方專業(yè)團體提供幫助、指導(dǎo)和支持，側(cè)重家庭與學校合作，為兒童和青少年提供閱讀、教育福利，這些措施值得我國推進面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同借鑒。［22]③ 建設(shè)線上線下相結(jié)合的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)平臺。如，廣州少年兒童圖書館及其直屬分館的通借通還服務(wù)，其運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)服務(wù)手段建立起集成“查找圖書、知識世界、萬方中小學數(shù)字圖書館、中少快樂閱讀、新東方多納智慧魔方”等多模塊的文化共享資源平臺（電子資源館外訪問系統(tǒng)），服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)兒童閱讀需求。［23]

3.3 改善城鄉(xiāng)兒童閱讀服務(wù)協(xié)同發(fā)展的相關(guān)環(huán)境

促進面向兒童的城鄉(xiāng)閱讀服務(wù)協(xié)同發(fā)展需要不斷改善服務(wù)環(huán)境，包括城鄉(xiāng)服務(wù)設(shè)施的保障、經(jīng)費投入的增加、服務(wù)人員素質(zhì)的提升等。而這些均需要有相應(yīng)的法律保障，要求形成對圖書館服務(wù)和與圖書館的生存、運營、發(fā)展具有高效能、全方位、綜合性保障功能的法律體系。［24]目前，我國已在兒童閱讀服務(wù)法治化、規(guī)范化方面展開一定探索，如“兒童優(yōu)先原則”體現(xiàn)在《公共圖書館法》之中；2013年1月肇始，中國國家標準化管理委員會結(jié)合《GB/T 28220-2011公共圖書館服務(wù)規(guī)范》，吸收國際圖聯(lián)《公共圖書館服務(wù)指南》三部服務(wù)指南和英國圖書館協(xié)會《公共圖書館兒童和青少年服務(wù)指南》，從范圍、服務(wù)原則、服務(wù)對象和需求、服務(wù)資源、服務(wù)活動、服務(wù)時間、服務(wù)方式、營銷和宣傳、協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等十二方面探索制定《公共圖書館兒童服務(wù)規(guī)范》，［25]用以規(guī)范我國公共圖書館的兒童服務(wù)。

此外，盡管城市兒童獲取各種閱讀服務(wù)的機會大于農(nóng)村兒童，但城鄉(xiāng)依然普遍存在著信息貧富分化現(xiàn)象。［26]因此，不斷改善閱讀服務(wù)保障環(huán)境，使閱讀群體突破文化貧困阻滯，特別是鞏固提升農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童的閱讀服務(wù)保障應(yīng)引起社會更為廣泛的關(guān)注。