國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)研究

摘要 建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。開(kāi)化縣作為國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯邮芤嬲?，也是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐者。針對(duì)當(dāng)前開(kāi)化縣建設(shè)錢江源“國(guó)家公園”過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索存在的問(wèn)題和瓶頸，從生態(tài)補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、成效等方面著手，探索完善錢江源國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為全國(guó)其他國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū);生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;完善;錢江源;開(kāi)化縣

中圖分類號(hào) S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2019）11-0102-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.028

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract Establishing and improving the ecological compensation mechanism is an important measure to protect the ecological environment and promote the construction of ecological civilization. As a trial area of national park system， Kaihua County is not only the direct beneficiary of ecological compensation， but also the practitioner of ecological compensation mechanism construction. In view of the problems and bottlenecks existing in the exploration of ecological compensation mechanism in the process of constructing Qianjiangyuan ‘national park in Kaihua County， the ecological compensation mechanism of qianjiangyuan national park was explored and improved from the aspects of ecological compensation method， standard， scope and effect， so as to provide reference for the construction of other pilot areas of national park system.

Key words Pilot area of national park system;Ecological compensation mechanism;Perfect;Resource of Qianjiang River;Kaihua County

作者簡(jiǎn)介 方偉春（1973—），男，浙江開(kāi)化人，講師，從事公共管理研究。

收稿日期 2018-11-21

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x，國(guó)內(nèi)外有不同理解。國(guó)際上廣泛認(rèn)可的生態(tài)補(bǔ)償，是指生態(tài)有償服務(wù)付費(fèi)（PES），即基于協(xié)商的合同安排，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者支付費(fèi)用。而國(guó)內(nèi)理論界則有不同的定義，其中相對(duì)公認(rèn)的一種是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。

所謂生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是區(qū)域內(nèi)良好生態(tài)環(huán)境的受益者向保護(hù)生態(tài)環(huán)境的犧牲者做出補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。其原因在于環(huán)保成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在短期內(nèi)難以協(xié)調(diào)，這里的受益者指因得到良好區(qū)域生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者，犧牲者是指因環(huán)保政策等原因限制其工礦企業(yè)等發(fā)展，甚至舉地方財(cái)政資金全力支持生態(tài)保護(hù)，減少提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的機(jī)會(huì)。生態(tài)補(bǔ)償方式可以為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償即提供生態(tài)補(bǔ)償資金、政策補(bǔ)償即區(qū)域的最惠政策待遇、人才補(bǔ)償即提供人才智力支持等，其中以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式最為直接和有效，可以較大程度上彌補(bǔ)其環(huán)保成本與發(fā)展機(jī)會(huì)。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本理論來(lái)源于環(huán)境外部成本內(nèi)部化原理，即稀缺性的環(huán)境或資源應(yīng)給予合理補(bǔ)償，其目的是為了解決資源與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的外部性問(wèn)題，使資源和環(huán)境被適度、持續(xù)地開(kāi)發(fā)、利用和建設(shè)，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)生態(tài)平衡協(xié)調(diào)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。另外，從權(quán)利規(guī)劃的視角出發(fā)，國(guó)家需要對(duì)特別犧牲的權(quán)利人進(jìn)行一定的補(bǔ)償[1]。

隨著生態(tài)環(huán)境破壞的加劇，關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的研究日益深入，特別是當(dāng)環(huán)境資源的“稀缺”屬性越發(fā)凸顯時(shí)，人們開(kāi)始意識(shí)到傳統(tǒng)的制度安排和調(diào)節(jié)手段已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的加劇。因而，適時(shí)通過(guò)對(duì)環(huán)境資源外部性的考量，以及對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的特殊性、迫切性的深入思考，采取“生態(tài)補(bǔ)償”策略以解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題顯得尤為必要。

1 錢江源國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

地處浙江錢塘江源頭的開(kāi)化縣，長(zhǎng)期致力于生態(tài)文明建設(shè)的探索與實(shí)踐工作。1997年提出“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，2010年成功創(chuàng)建 “國(guó)家級(jí)生態(tài)縣”，2013年，提出打造“國(guó)家公園”，2015年被國(guó)家發(fā)改委確定為全國(guó)9個(gè)、浙江唯一的國(guó)家公園體制試點(diǎn)縣。錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)就是從更高層次、更新起點(diǎn)延續(xù)“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過(guò)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把地處我國(guó)東部、發(fā)達(dá)省份和人口密度相對(duì)較高的開(kāi)化打造成一個(gè)大景區(qū)、大公園。

錢江源國(guó)家公園是一個(gè)生態(tài)公園、休憩公園和綠色生態(tài)工廠，能夠產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益。當(dāng)然，錢江源國(guó)家公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)尚需足夠財(cái)力保障，聚集更多更優(yōu)的財(cái)力，除挖掘現(xiàn)有存量財(cái)政資金、爭(zhēng)取上級(jí)加大債券分配額度、增加綠色貸款等渠道外，更主要的是要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建多元社會(huì)化的資金投入體系。在這一領(lǐng)域，開(kāi)化縣進(jìn)行了一些探索實(shí)踐，取得了相應(yīng)的成就。

1.1 夯實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制屬于效益互補(bǔ)政策，同時(shí)需要自身謀求縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不斷夯實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)平臺(tái)。開(kāi)化重視優(yōu)化自身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，從1997年建設(shè)國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)開(kāi)始，開(kāi)展了大規(guī)模的“治山、治水、治污”工程，關(guān)停整改污染企業(yè)680家。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境準(zhǔn)入制度，全縣95.7%的區(qū)域被劃入禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)和限制準(zhǔn)入?yún)^(qū)，工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染問(wèn)題得到了徹底解決，出境水從90年代中后期的Ⅴ類水質(zhì)提升到Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)?？h內(nèi)9條河流、所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個(gè)流域交接斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)率均為100%，這些治污限污防污的措施有力推進(jìn)了錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)，形成一套開(kāi)化特色的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的技術(shù)路線[2]，奠定了自身綠色發(fā)展的根基。

1.2 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)管，完善生態(tài)補(bǔ)償方式

開(kāi)化縣委縣政府高度重視生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，配備精干人員，確保資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，公開(kāi)生態(tài)補(bǔ)償預(yù)算決算，并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。如建立縣級(jí)森林生態(tài)補(bǔ)償基金制度，嚴(yán)格按照《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》《浙江省森林生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》《開(kāi)化縣森林生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》等法規(guī)辦事等，公開(kāi)生態(tài)效益補(bǔ)償資金的發(fā)放流程，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償資金的使用、申拔、核算、監(jiān)督和審計(jì)。完善生態(tài)補(bǔ)償方式，除補(bǔ)償資金方式外，還探索優(yōu)惠政策、稅賦減免、項(xiàng)目支持等新型補(bǔ)償方式。如加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作隊(duì)伍培訓(xùn)，開(kāi)展保護(hù)區(qū)集體林租賃試點(diǎn)，提供生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

1.3 合理使用生態(tài)補(bǔ)償資金，保持生態(tài)發(fā)展定力

將生態(tài)補(bǔ)償款用在刀刃上，著力提升環(huán)境質(zhì)量，注重水土保持與打造綠色開(kāi)化。歷屆縣委、縣政府都高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極探索實(shí)踐生態(tài)自覺(jué)建設(shè)道路。40多年來(lái)，一直堅(jiān)持綠化造林財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助;37年來(lái)，一直堅(jiān)持春節(jié)上班第一天機(jī)關(guān)干部義務(wù)植樹(shù);21年來(lái)，一直堅(jiān)持“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，先后創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)示范區(qū)與國(guó)家生態(tài)縣;并被列入國(guó)家和省主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)和國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

2 錢江源國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問(wèn)題

隨著生態(tài)保護(hù)目標(biāo)要求的不斷提高，特別是作為源頭地區(qū)和國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，伴隨生態(tài)功能區(qū)管制和環(huán)境準(zhǔn)入的條件越來(lái)越嚴(yán)，開(kāi)化生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾更為突出，生態(tài)補(bǔ)償方面存在的問(wèn)題也愈發(fā)凸顯。主要體現(xiàn)在兩方面。

2.1 自上而下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面

2.1.1 補(bǔ)償方式單一，缺乏穩(wěn)定的立法保障。目前實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償仍以縱向的行政補(bǔ)償為主，缺少地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移，且縱向補(bǔ)助多為省對(duì)縣的補(bǔ)償，市對(duì)縣的生態(tài)補(bǔ)償未曾體現(xiàn)。作為源頭地區(qū)，開(kāi)化對(duì)下游地區(qū)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展所做的犧牲與貢獻(xiàn)未在區(qū)域間得到補(bǔ)償體現(xiàn)。同時(shí)，由于目前生態(tài)補(bǔ)償立法仍在探索中，故生態(tài)補(bǔ)償從機(jī)制建設(shè)源頭上缺乏穩(wěn)定的法律保障。且目前補(bǔ)償方式仍以項(xiàng)目工程為主，缺乏穩(wěn)定性。尤其是項(xiàng)目補(bǔ)助通常要求地方財(cái)政予以一定比例的配套，對(duì)于開(kāi)化這類經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)而言，財(cái)政本就緊張，得到補(bǔ)助的同時(shí)反而在某種程度上加大了縣財(cái)政的壓力，以法律形式完善和確定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以保證環(huán)保措施的連貫性、持續(xù)性與穩(wěn)定性。

2.1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，無(wú)法有效激勵(lì)生態(tài)保護(hù)。單從生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，補(bǔ)償效益遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)效益。如生態(tài)公益林補(bǔ)償，雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)2001年的75元/hm2提高到現(xiàn)在的600元/hm2，但補(bǔ)償額度仍遠(yuǎn)低于其經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，更無(wú)法保障農(nóng)戶的基本生活保障，無(wú)法具備商品林那樣的“價(jià)值變現(xiàn)能力”[3]。而就生態(tài)補(bǔ)償總額看，補(bǔ)償額度也遠(yuǎn)低于生態(tài)保護(hù)成本，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能價(jià)值得不到體現(xiàn)。近年來(lái)，開(kāi)化為切實(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，生態(tài)移民近7 000戶23 000余人，將古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積由原1 367.7 hm2擴(kuò)大到8 107.1 hm2，并主動(dòng)在縣域主要通道沿線劃定了約257萬(wàn)hm2限伐區(qū)，縣財(cái)政每年用于生態(tài)縣建設(shè)的專項(xiàng)資金高達(dá)5 353萬(wàn)元。而省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付年均4 000萬(wàn)元左右的補(bǔ)償金額與發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)投入相比，資金缺口仍很大。

2.1.3 指標(biāo)設(shè)置不盡合理，地區(qū)差異考慮不充分。目前實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償主要參照2012年省政府下發(fā)的《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》（浙政辦法〔2012〕6號(hào)），其中部分考核指標(biāo)設(shè)置不盡合理，未充分考慮開(kāi)化這類源頭生態(tài)縣的地區(qū)實(shí)際。①辦法中要求集中飲用水源保護(hù)（大中型水庫(kù)面積）權(quán)重20%。而開(kāi)化為河流型飲用水源，沒(méi)有大中型水庫(kù)。②關(guān)于平均地表水徑流量補(bǔ)償。開(kāi)化作為錢塘江發(fā)源地，平均地表水徑流量與下游地區(qū)相比較少，“補(bǔ)助資金按照各地區(qū)系數(shù)與其多年平均地表水徑流量乘積占全省的比例計(jì)算”的補(bǔ)助方式明顯對(duì)源頭地區(qū)不利。③關(guān)于環(huán)境質(zhì)量考核獎(jiǎng)罰。目前，關(guān)于對(duì)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的考核獎(jiǎng)懲均以環(huán)境質(zhì)量的改善及提升幅度為標(biāo)準(zhǔn)。而開(kāi)化由于良好的生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)，近年來(lái)出境水質(zhì)及大氣環(huán)境指標(biāo)等均位于全省前列，上升空間有限，上升的成本和難度都比生態(tài)條件較差的縣市大得多。這種考核設(shè)定，不僅未體現(xiàn)出重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，反而使開(kāi)化這類生態(tài)縣處于劣勢(shì)，某種程度上偏離了生態(tài)補(bǔ)償?shù)某踔浴?/p>

2.1.4 補(bǔ)償范圍偏窄，忽視了發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償。目前實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償僅停留在生態(tài)功能保護(hù)和環(huán)境（水、氣）質(zhì)量改善等一般性的生態(tài)補(bǔ)償，未考慮開(kāi)化這類經(jīng)濟(jì)落后生態(tài)縣的發(fā)展機(jī)會(huì)喪失等一系列的損失。按照《浙江省生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》等文件要求，縣域全境的95.7%被劃入禁止準(zhǔn)入和限制準(zhǔn)入?yún)^(qū)，已基本喪失了發(fā)展工業(yè)的可能，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展壓力劇增。自1997年以來(lái)，近700家企業(yè)關(guān)停造成直接經(jīng)濟(jì)損失18.4億元，每年減少3 000多萬(wàn)元稅收，有248個(gè)項(xiàng)目因環(huán)保問(wèn)題被一票否決，投資總額20.9億元。這一系列的損失均未在補(bǔ)償中得以體現(xiàn)，為確保留住青山綠水的生態(tài)環(huán)境，開(kāi)化堅(jiān)決執(zhí)行有關(guān)環(huán)保政策。在對(duì)源頭地區(qū)實(shí)行省域環(huán)境保護(hù)的差別政策下，如果沒(méi)有匹配的補(bǔ)償政策，必然帶來(lái)區(qū)域間發(fā)展權(quán)的更大差異，開(kāi)化這類地區(qū)將更加落后，成為發(fā)展的犧牲品。

2.2 自下而上（縣域內(nèi)）的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索方面

2.2.1 缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管，縣域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待健全完善。目前開(kāi)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索仍停留在對(duì)上級(jí)補(bǔ)償政策的簡(jiǎn)單落實(shí)上，生態(tài)補(bǔ)償金的使用效益評(píng)價(jià)及后期監(jiān)管機(jī)制缺乏，縣域內(nèi)相應(yīng)的生態(tài)考核激勵(lì)機(jī)制等符合開(kāi)化實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償體系尚未建立，故生態(tài)補(bǔ)償?shù)某尚吹玫阶畲蟀l(fā)揮，尤其是在調(diào)動(dòng)基層積極性方面受到一定影響。而伴隨著省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)及國(guó)家公園體制試點(diǎn)的推進(jìn)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索的匱乏必將成為阻礙試點(diǎn)進(jìn)程的短板，亟待解決完善。

2.2.2 生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)相對(duì)單一，生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化模式探索亟待深入推進(jìn)。相較于省內(nèi)一些縣市各類生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索及包含水權(quán)交易、排污權(quán)交易、異地開(kāi)發(fā)等一系列的市場(chǎng)化模式嘗試，開(kāi)化的生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)仍相對(duì)單一。尤其是在市場(chǎng)化探索方面，起步較晚，且進(jìn)展緩慢。如雖然地處源頭，有著優(yōu)質(zhì)的水資源，但受種種因素制約，開(kāi)化水權(quán)交易始終未能成形，排污權(quán)交易也處于摸索階段，相關(guān)成效也在觀望中。實(shí)踐證明，基于其他縣市的成功經(jīng)驗(yàn)及開(kāi)化良好的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)前國(guó)家公園體制試點(diǎn)的大背景下，開(kāi)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制探索勢(shì)在必行，亟待進(jìn)一步推進(jìn)。

2.2.3 “輸血”與“造血”關(guān)系處理不到位，缺乏內(nèi)外結(jié)合的“造血”體制。開(kāi)化在生態(tài)補(bǔ)償方面的落實(shí)與探索，目前還停留在過(guò)分依賴外部補(bǔ)償?shù)谋弧拜斞彪A段，未充分挖掘各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身潛質(zhì)，缺乏縣域內(nèi)的內(nèi)部補(bǔ)償探索來(lái)提升“造血”能力。實(shí)踐過(guò)程中一味地將生態(tài)補(bǔ)償?shù)韧诤?jiǎn)單的“補(bǔ)缺”和資金救助，生態(tài)補(bǔ)償僅作為“大餅”式的經(jīng)濟(jì)利益而吸引存在，“餅小人多”，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能價(jià)值難以體現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)作用難以得到充分發(fā)揮。因此，亟待構(gòu)建內(nèi)部補(bǔ)償與外部補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合的雙向“造血”機(jī)制。

2.2.4 地方財(cái)力有限，基層生態(tài)補(bǔ)償探索困難重重。開(kāi)化屬全省經(jīng)濟(jì)落后縣，且由于生態(tài)保護(hù)而造成的系列發(fā)展機(jī)會(huì)的喪失，對(duì)開(kāi)化財(cái)政造成了極大影響。經(jīng)濟(jì)的落后與財(cái)力增長(zhǎng)的乏力，直接帶來(lái)生態(tài)環(huán)保投入的不足和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后。而財(cái)政收入與支出的不平衡則嚴(yán)重影響重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，尤其是在開(kāi)展基層生態(tài)補(bǔ)償探索過(guò)程中，深受財(cái)力所限，舉步維艱。

3 完善國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明建設(shè)中不可或缺的制度。生態(tài)文明建設(shè)是個(gè)時(shí)空差異顯著的問(wèn)題，在于關(guān)照不同利益主體之間的邏輯關(guān)聯(lián)[4]，要充分照顧到不同時(shí)期、不同區(qū)域在建構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的特殊性。一般而言，構(gòu)建一個(gè)完善的生態(tài)補(bǔ)償制度體系，包括3個(gè)層面：在共性層面上，可以建構(gòu)一般性的生態(tài)補(bǔ)償制度;同時(shí)，照顧到時(shí)空差異，要完善特定時(shí)空中的生態(tài)補(bǔ)償制度;再輔之以一些具體的生態(tài)補(bǔ)償政策。

3.1 針對(duì)共性問(wèn)題，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

3.1.1 建立健全生態(tài)資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償法律體系。十九大報(bào)告指出：“要建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)认鄳?yīng)的法律法規(guī)是國(guó)家公園保護(hù)管理過(guò)程的題中應(yīng)有之義[5]，因此，要在探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定《浙江省生態(tài)補(bǔ)償條例》，先試先行，從法律法規(guī)的層面上，對(duì)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付給予明確，核定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，明確生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源及規(guī)范使用。

3.1.2 盡快建立并完善生態(tài)效益指標(biāo)和監(jiān)測(cè)體系。建議上級(jí)相關(guān)部門要盡快開(kāi)展生態(tài)效益測(cè)算的專項(xiàng)研究工作，包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價(jià)值量的核算方法，資源開(kāi)發(fā)和工程建設(shè)活動(dòng)等的生態(tài)環(huán)境代價(jià)核算方法，合理生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立科學(xué)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和生態(tài)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，為科學(xué)合理地開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償提供理論支撐和科學(xué)依據(jù)。

3.1.3 進(jìn)一步加大生態(tài)補(bǔ)助力度和標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮生態(tài)保護(hù)投入成本，盡快建立與之相匹配的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加大補(bǔ)助力度。以生態(tài)公益林補(bǔ)償為例，就目前600元/hm2的補(bǔ)償基數(shù)及增幅來(lái)看，明顯與其產(chǎn)生的生態(tài)效益以及林農(nóng)為之付出的生態(tài)損失不成正比。因此，需進(jìn)一步加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金補(bǔ)償?shù)牟椒?，加大?duì)源頭地區(qū)生態(tài)公益林的補(bǔ)償力度，逐年大幅提高公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 著眼地區(qū)差異，加大對(duì)試點(diǎn)區(qū)域的政策扶持

3.2.1 結(jié)合地區(qū)差異，針對(duì)性地修改完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合開(kāi)化及類似區(qū)域的實(shí)際，建議對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以修改完善：一是生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政獎(jiǎng)懲方面，將出境水質(zhì)和森林覆蓋率的考核標(biāo)準(zhǔn)以全省平均水平作為對(duì)照數(shù)據(jù)。二是大中型水庫(kù)面積方面，考慮對(duì)下游的貢獻(xiàn)力，將原先的“大中型水庫(kù)面積”衡量方式改為以實(shí)際凈出境水量（入境水量與出境水量之差）和出境水質(zhì)來(lái)計(jì)算。三是對(duì)源頭地區(qū)建立“喪失工業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)”的補(bǔ)償政策，對(duì)于試點(diǎn)區(qū)域安排一定生態(tài)補(bǔ)助資金。補(bǔ)償方式建議多樣化，可在加大資金補(bǔ)助力度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策性引導(dǎo)，積極探索“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)、對(duì)口協(xié)作”等橫向補(bǔ)償模式[6]，出臺(tái)類似產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向扶持等優(yōu)惠政策。

3.2.2

推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制建設(shè)。及時(shí)總結(jié)省內(nèi)乃至全國(guó)水權(quán)交易及排污權(quán)交易試點(diǎn)的工作經(jīng)驗(yàn)，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”和“權(quán)、責(zé)、利”相一致的原則，探索建立水權(quán)交易、排污權(quán)交易和碳匯交易制度，逐步建立和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制。

3.2.3

拓寬生態(tài)補(bǔ)償渠道，加強(qiáng)對(duì)源頭地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目的支持。一是建議省政府安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然生態(tài)保護(hù)等專項(xiàng)資金，積極支持源頭地區(qū)生態(tài)修復(fù)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園建設(shè)和城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，環(huán)境監(jiān)督監(jiān)測(cè)能力的建設(shè)并在相應(yīng)的生態(tài)工程或項(xiàng)目上給予傾斜補(bǔ)助。同時(shí)，應(yīng)充分考慮列入國(guó)家和省重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的制約及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，對(duì)于在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做得較好的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)。建議進(jìn)一步加大項(xiàng)目補(bǔ)助比列，減少地方配套壓力。二是建議建立異地開(kāi)發(fā)、異地共建共享等生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制，為試點(diǎn)區(qū)域的工業(yè)發(fā)展尋求一個(gè)異地開(kāi)發(fā)的工業(yè)基地，同時(shí)與發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)商建立生態(tài)資源共建共享區(qū)，堅(jiān)持區(qū)域間的“生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)互通共融”[7]。

3.3 立足國(guó)家公園體制試點(diǎn)，構(gòu)建試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

3.3.1 積極探索，總結(jié)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)經(jīng)驗(yàn)。以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)示范區(qū)試點(diǎn)和錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)為契機(jī)，探索符合開(kāi)化實(shí)情的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索形成“差異化、激勵(lì)相容機(jī)制”[8]。盡快出臺(tái)縣域內(nèi)的生態(tài)考核激勵(lì)及補(bǔ)償辦法，強(qiáng)化后期監(jiān)管，明確界定補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序、資金來(lái)源和生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制及糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制。探索成立錢江源保護(hù)等專項(xiàng)基金，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的良性運(yùn)行和互動(dòng)循環(huán)。

3.3.2

廣泛動(dòng)員，積極開(kāi)展自主補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。加強(qiáng)宣傳，全面深化生態(tài)補(bǔ)償理念，努力提高民眾生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)，努力營(yíng)造全民參與的良好氛圍。鼓勵(lì)多渠道籌集社會(huì)閑散資金投入到生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，逐步轉(zhuǎn)變政府在生態(tài)補(bǔ)償中的角色，鼓勵(lì)社會(huì)自治組織通過(guò)各種途徑參與生態(tài)補(bǔ)償，如生態(tài)補(bǔ)償PPP模式[9]，編制生態(tài)補(bǔ)償規(guī)劃，形成配置合理、管理規(guī)范和運(yùn)行高效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效發(fā)揮示范作用。

3.3.3

合理運(yùn)用財(cái)政政策，助推生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。完善公共財(cái)政體制機(jī)制，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財(cái)力投向和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國(guó)家公園體制試點(diǎn)相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。不斷夯實(shí)錢江源國(guó)家公園建設(shè)的基礎(chǔ)。

3.3.4

變“輸血”為“造血”，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。充分發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)，積極運(yùn)用上級(jí)政策扶持，全力整合現(xiàn)有資源，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。大力支持文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。繼續(xù)做好國(guó)資入股根博園工作，為根宮佛國(guó)5A級(jí)景區(qū)提供資金、管理、服務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)景區(qū)配套建設(shè)。大力支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。加大對(duì)符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)境親和度高、附加值高的企業(yè)扶持力度，建立財(cái)稅政策的“倒逼”機(jī)制，以“畝產(chǎn)稅收”、能耗指標(biāo)等為依據(jù)，“倒逼”企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。大力支持生態(tài)效益農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)資源綜合開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一，建設(shè)一批區(qū)域化布局、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、規(guī)范化管理的高效生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品基地，建立健全農(nóng)產(chǎn)品“品牌增值體系”[10]，培育一批有區(qū)域特色的農(nóng)產(chǎn)品名牌和馳名（著名）商標(biāo)。

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