超大城市基層社會治理創(chuàng)新的成都模式

陳藻

自2017年9月2日城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會召開以來，為推進超大型城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成都市深入探索社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新，以社區(qū)發(fā)展治理的“標準化”邏輯、“精明化”理念和“系統(tǒng)化”思維推進城市發(fā)展治理，為建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居的超大城市展開了諸多有益實踐，不斷增強了廣大市民的獲得感、幸福感和安全感。

成都市創(chuàng)新超大城市社區(qū)發(fā)展治理的時代背景和運行模式

“城，所以盛民也?！?018年，成都市躋身常住人口居全國第四的超大城市行列，現(xiàn)有城鄉(xiāng)社區(qū)4351個，實際管理人口超過2100萬。遵循現(xiàn)代城市發(fā)展的客觀規(guī)律，超大城市創(chuàng)新人才云集、要素資源豐富，具有推動經(jīng)濟可持續(xù)增長、塑造城市發(fā)展新動能的天然優(yōu)勢。然而，超大城市的發(fā)展與治理亦是世界性難題，因其持續(xù)巨型化的趨勢，如果在城市治理中過分注重城市外延建設(shè)，而忽略城市內(nèi)涵發(fā)展，將導(dǎo)致“城市發(fā)展的悖論”。在過去10年間，成都市年均凈增長人口50萬，伴隨著未來可預(yù)見的大規(guī)模人口流入，城市治理所面臨的復(fù)雜性風險加大，政府“大包大攬”促發(fā)展的治理模式難以為繼。如何集成整合多元城市治理的公平秩序價值，尋求城市治理最大公約數(shù)，已成為當務(wù)之急。

為破解社區(qū)治理“多龍治水、各自為陣”的“頑疾”，自黨的十八大以來，成都市將社區(qū)這一城鄉(xiāng)基本單元上升到戰(zhàn)略全局高度，對其發(fā)展治理進行系統(tǒng)布局。2017年，成都市在全國率先設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會，作為黨委專司城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作的職能部門;出臺《關(guān)于深入推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設(shè)高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》），明晰城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理基本方向和重點環(huán)節(jié)，將中央、省委要求轉(zhuǎn)化為深化社區(qū)發(fā)展治理的系列行動舉措。

以《意見》的頒布為契機，成都市從核心層著手，展開城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的體制機制及政策創(chuàng)新。首先，充分發(fā)揮社治部門“頂層設(shè)計、資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重點突破、督導(dǎo)落實”的核心職能，厘清部門職能邊界，充分發(fā)揮各級城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)總攬全局、統(tǒng)籌各方的作用，凝聚強大的工作合力，進行全市“一盤棋”統(tǒng)籌，形成強大的工作合力。第二，2018年，“1+6”文件相繼出臺，涉及到政府轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式，激發(fā)社工、村（社區(qū)）干部基層動力的諸多配套政策相繼出臺。第三，構(gòu)建“1+6+N”配套政策體系，迄今為止，陸續(xù)出臺政府購買社會組織服務(wù)、社區(qū)專職工作者管理、社區(qū)規(guī)劃師、社會企業(yè)發(fā)展、社會組織培育、社區(qū)專項資金改革等22項操作文件。同時，聘請清華大學(xué)、中央黨校、復(fù)旦大學(xué)、中山大學(xué)等高校的專家，以及具有基層實操經(jīng)驗的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理咨詢委員，建立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理專家智庫，為城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理提供智力支撐。

以社區(qū)發(fā)展治理的“標準化”邏輯推進超大城市發(fā)展治理

習近平總書記指出，標準是人類文明進步的成果。推進社區(qū)發(fā)展治理的標準化，是實現(xiàn)超大城市政府創(chuàng)新與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵與基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)社會發(fā)展治理目標的重要政策工具。

近年來，成都市堅持高標準、高質(zhì)量的社區(qū)發(fā)展治理思路，用好用活標準化理念和方法。為解決社區(qū)發(fā)展治理標準缺失、水平參差、步調(diào)不一等問題，2018年成都市啟動《成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2018～2035年）》和《成都市高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)標準化指標》編制工作，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)分類標準與綜合評價體系，將社區(qū)發(fā)展治理的思路和目標量化為標準，通過推進“標準化”的區(qū)（市）縣績效考核體系深化體制機制改革。制定“高品質(zhì)和諧宜居生活社區(qū)”建設(shè)規(guī)范，在全國率先制發(fā)黨群服務(wù)中心基本規(guī)范，讓社區(qū)治理“標準化”意識滲透到社區(qū)居民日常生活場景，成為社會治理法治化的“底層結(jié)構(gòu)”。

在社區(qū)治理的具體實踐中，“標準化”是發(fā)展治理機制，更是社區(qū)發(fā)展治理的過程。為此，成華區(qū)社治委聯(lián)合中山大學(xué)專家團隊，基于百姓視角和居民感受，建立“一線調(diào)查、專家分析、權(quán)威發(fā)布”的運行機制，定期發(fā)布《成華區(qū)美好社區(qū)指數(shù)白皮書》和“美好社區(qū)”評價指標體系，探索社區(qū)發(fā)展治理水平的評價標準，并針對調(diào)查問題對癥下藥，樹立治理過程中的服務(wù)意識。溫江區(qū)引導(dǎo)全區(qū)118個社區(qū)全部標配“社八件”，使每個社區(qū)都擁有一套個性鮮明的社區(qū)發(fā)展治理思路，創(chuàng)作一枚LOGO標識，傳唱一首社區(qū)之歌，議決一部社區(qū)居民公約，新推一批社賢人物，孵化一個功能型社會組織，建成一個樓居院示范點位，營造一處市民中心，“以組織提領(lǐng)口，居民總動員”的標準化工作思路推動宏觀發(fā)展治理理念落細落實。作為全國首個防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域國家級社會管理和公共服務(wù)標準化試點城市，成都市的社區(qū)綜合減災(zāi)服務(wù)標準化工作高分通過國家標準化管理委員會驗收，并在全國率先建立城市綜合減災(zāi)評價指標體系，為提升城市綜合減災(zāi)能力提供了科學(xué)指引。

以社區(qū)發(fā)展治理的“精明化”理念推進超大城市發(fā)展治理

習近平總書記指出，要堅持集約發(fā)展，樹立精明增長緊湊城市理念。在城市經(jīng)濟發(fā)展的平穩(wěn)時期，更應(yīng)當注重社區(qū)管理的福利化、精明化和合作化。在超大城市的發(fā)展治理中，保護自然環(huán)境和人文環(huán)境、繁榮中心城區(qū)經(jīng)濟和提升城市居民生活質(zhì)量，是實現(xiàn)“精明化”理念的題中之義。

社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展與完善，是創(chuàng)新社會治理非常重要的支點，一個好的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該將“自上而下”與“自下而上”兩種模式緊密結(jié)合，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同實現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展的愿景。為此，成都高新區(qū)探索城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃師制度，打造“在地化+專業(yè)化”的社區(qū)營造師隊伍深耕社區(qū)發(fā)展治理。成華區(qū)在全國首創(chuàng)社區(qū)規(guī)劃“導(dǎo)師團—設(shè)計師—眾創(chuàng)組”隊伍體系，讓專業(yè)人士深入社區(qū)、扎根社區(qū)、感知社區(qū)，根據(jù)群眾需求搞好社區(qū)營造和規(guī)劃，社區(qū)活力得以進一步激發(fā)。

為回應(yīng)市民對于城市“宜居性”和“高品質(zhì)”的生活性需求，成都市出臺《打造社區(qū)商業(yè)消費新場景 構(gòu)建社區(qū)優(yōu)質(zhì)生活服務(wù)圈工作方案》，構(gòu)建15分鐘社區(qū)便民生活服務(wù)圈，引領(lǐng)消費轉(zhuǎn)型升級。由成都市委社治委牽頭打造的“天府市民云”APP，旨在建設(shè)全市城市公共服務(wù)、生活服務(wù)及社區(qū)服務(wù)的“總?cè)肟凇?，目前已接?3家部門（單位）信息服務(wù)平臺，整合民生服務(wù)、交通出行、便民繳費、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等161項服務(wù)，累計服務(wù)市民4000萬人次，有效提高了社區(qū)治理的數(shù)字化智能化水平。

立足社區(qū)場域，應(yīng)當將政策設(shè)計和過程管理聚焦于具體社區(qū)問題，不以“立竿見影”的建成項目為評判標準，而將“以人為本”的生活質(zhì)量評價指標體系作為導(dǎo)向，重視社區(qū)居民“日常生活空間”的營造，建立健全社區(qū)發(fā)展治理機制。籍此，金牛區(qū)借助轄區(qū)內(nèi)獨角獸企業(yè)ETCP集團的技術(shù)優(yōu)勢，探索開展社區(qū)智慧停車資源共享試點工作， 使得車輛進出場效率、車位周轉(zhuǎn)率極大提高。還運用大數(shù)據(jù)管理手段，設(shè)計合理的利益分配機制，推進寫字樓、住宅小區(qū)的空閑車位信息共通、停車共享。據(jù)統(tǒng)計，ETCP智慧停車場令金牛區(qū)的交通擁堵減少了30%以上。武侯區(qū)出臺《關(guān)于培育社會企業(yè)促進社區(qū)發(fā)展治理的意見》和全國首個社會企業(yè)的專項扶持政策，設(shè)置社會企業(yè)發(fā)展專項基金300萬元，用小投入激發(fā)大活力，動員各方社會力量成為主動解決社區(qū)問題的行動者。目前，轄區(qū)內(nèi)全省首家社區(qū)社會企業(yè)——四川黌門宜鄰居民服務(wù)有限公司引入社會資金2000余萬元，依托社區(qū)提升了“自我造血”能力。圓夢公益、第二人生、巖羊等一批社會效益明顯、商業(yè)模式清晰、核心競爭力強的社會企業(yè)已在武侯區(qū)生根發(fā)芽、茁壯成長，為社區(qū)發(fā)展治理注入了新動力。

以社區(qū)發(fā)展治理的“系統(tǒng)化”思維推進超大城市發(fā)展治理

習近平總書記指出，推進改革要樹立系統(tǒng)思想，推動有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措的系統(tǒng)集成。成都市構(gòu)建社區(qū)治理的多元合作網(wǎng)絡(luò)體系，采取“運動式治理”+“整合式治理”的協(xié)同模式整體推進社區(qū)發(fā)展治理，成為新時代成都市創(chuàng)新超大城市社區(qū)發(fā)展治理的有效抓手。

具體而言，以城市政府行政推動為主導(dǎo)，通過“運動式治理”這一非常規(guī)性的制度安排，旨在短期內(nèi)調(diào)動多個公共部門的資源，化解基層突出矛盾和問題。自2018年起，由市委社治委統(tǒng)籌推進的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理“五大行動”三年計劃，運用現(xiàn)場推進會、調(diào)度會等手段督導(dǎo)重點工作落地見實，整治老舊院落、背街小巷，推進“兩拆一增”、“小游園·微綠地”和特色街區(qū)打造項目，初步實現(xiàn)“城市有變化、市民有感受、社會有認同”。推進黨群服務(wù)中心親民化改造，按照辦公空間最小化、服務(wù)功能最大化原則，打造社區(qū)居民“易進入、可參與、能共享”的溫馨家園，涌現(xiàn)出天府新區(qū)安公社區(qū)、青羊區(qū)清源社區(qū)、武侯區(qū)倪家橋社區(qū)和成華區(qū)和美社區(qū)等深受居民歡迎的示范社區(qū)。

自2019年3月底啟動的平安社區(qū)百日攻堅行動，堅持以社區(qū)為著力點，重點圍繞社區(qū)消防、小區(qū)突出矛盾糾紛、社區(qū)食品安全、社區(qū)交通安全、社區(qū)生活環(huán)境等9類29項群眾反映強烈問題，全面排查、梳理、掌握社區(qū)層面存在的各類矛盾隱患，探索建立“社區(qū)發(fā)現(xiàn)、街道呼叫、集中派單、協(xié)同整治”機制，力圖有效化解各類重大風險、將不安全因素減少到最小。由于整治內(nèi)容直擊民生痛點，從群眾最關(guān)心、反映最強烈的社區(qū)問題和隱患著手，行動啟動的信息甫一發(fā)布，眾多成都市民就通過各種渠道表達鼓勵贊許和參與訴求。截至6月初，全市社區(qū)呼叫和其他渠道排查問題共15.1萬余件，已解決12.9萬余件，解決率達85.57%。

“整合式治理”則側(cè)重于社會共建共享協(xié)同推進，是指地方黨委政府通過促進黨組織與多元社會主體的充分合作，廣泛動員社區(qū)居民和社會公眾積極參與到社區(qū)治理建設(shè)當中，厚植與完善黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的多元化、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化和社區(qū)服務(wù)供給的精準化。如建立每年14.9億元的社區(qū)專項保障資金，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下由村（居）民議事會民主議決使用，解決微、細基層公共服務(wù)和社會治理項目。推進“有錢辦事、民主議事”社區(qū)工作保障機制，堅持保障和激勵“雙軌并行”，每年投入1億元激勵資金，通過以獎代補的方式，鼓勵基層治理創(chuàng)新;投入專項資金培育扶持社區(qū)基金273支，募集公益慈善款物3.2億元。健全居民權(quán)責清單，制定市民文明公約，明晰社區(qū)居民權(quán)責，建立社區(qū)、駐區(qū)單位、社會組織參與的居民常態(tài)化培訓(xùn)機制，增強居民公共意識和公共精神;將居民參與社會治理、維護公共利益情況納入社會信用體系。在“根與芽”環(huán)保社會組織的倡議與推動下，青羊區(qū)八寶街社區(qū)王家塘小區(qū)居民的垃圾分類率達到90%，并有效實現(xiàn)了廚余垃圾的“變廢為寶”。位于新都區(qū)大豐街道崇義社區(qū)的紅湖公園城小區(qū)，倡導(dǎo)居民“我的家園我來建設(shè)”的主體意識，在全區(qū)大型商住小區(qū)率先設(shè)立便民服務(wù)站，并充分調(diào)動社區(qū)企事業(yè)單位、商業(yè)資源，成為城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理由“亂”到“治”的典型范例，而在紅湖公園城小區(qū)實踐基礎(chǔ)上提煉形成的小區(qū)黨組織“五步工作法”，也成為社區(qū)黨組織和居民小區(qū)院落黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)基層治理作用的有效路徑。