新時(shí)代成都協(xié)調(diào)發(fā)展的新特征

盛毅

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前我國必須堅(jiān)持的五大理念之一。在不同發(fā)展階段，協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵有著很大差別。如果說過去強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是為了處理發(fā)展中遇到的局部矛盾和平衡短期利益關(guān)系的話，那么，隨著我們對發(fā)展觀認(rèn)識的深化，協(xié)調(diào)發(fā)展理念已經(jīng)上升到追求全面和系統(tǒng)的、可持續(xù)的發(fā)展。成都市目前關(guān)于協(xié)調(diào)發(fā)展的部署和舉措，不僅充分體現(xiàn)了新時(shí)代協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，而且把解決當(dāng)前突出問題作為推進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要著力點(diǎn)，在促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展中，表現(xiàn)出諸多新的特征。

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展從全面系統(tǒng)長遠(yuǎn)著眼

如何理解全面協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀提出了五大統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。五大統(tǒng)籌的根本目的，就是要在我國進(jìn)入新的發(fā)展階段以后，明顯增強(qiáng)發(fā)展的整體性和協(xié)調(diào)性，這是當(dāng)前和今后持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記形象地把協(xié)調(diào)發(fā)展比作“制勝要訣”，強(qiáng)調(diào)了協(xié)調(diào)發(fā)展在新時(shí)代的重要性。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，成都市加大了協(xié)調(diào)發(fā)展的探索，尤其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面，更是走在了全國前列，成為國務(wù)院批準(zhǔn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點(diǎn)城市之一。此外，成都市在促進(jìn)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與環(huán)境等的協(xié)調(diào)方面，也作了大量探索，取得了明顯的成效。然而，由于受發(fā)展階段的制約，過去的協(xié)調(diào)發(fā)展探索與實(shí)踐，更多局限于某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)和某個(gè)時(shí)段，更多是面對發(fā)展中出現(xiàn)的突出矛盾而采取的措施，更多針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，總體上表現(xiàn)為立足于局部而不是立足于全局的協(xié)調(diào)，立足于短期而不是立足于長遠(yuǎn)的協(xié)調(diào)，特別是缺乏全面、系統(tǒng)和長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)。

進(jìn)入新時(shí)代以后，成都市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級步伐加快，城市空間優(yōu)化調(diào)整力度加大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境互動(dòng)性增強(qiáng)，發(fā)展的整體性和質(zhì)量要求提高，對協(xié)調(diào)發(fā)展提出了越來越多的挑戰(zhàn)。為適應(yīng)新時(shí)代要求，始終能夠在長遠(yuǎn)發(fā)展中保持各方面的協(xié)調(diào)，成都市以長期規(guī)劃為引領(lǐng)，以資源環(huán)境承載力為紅線，以創(chuàng)新協(xié)調(diào)方式為手段，以加強(qiáng)各方面工作的統(tǒng)籌為保證，至少在以下三個(gè)方面作了系統(tǒng)探索。

第一，深化認(rèn)識明確協(xié)調(diào)發(fā)展思路。面對十九大提出的“兩步現(xiàn)代化”目標(biāo)，面對由數(shù)量型增長向質(zhì)量型增長的轉(zhuǎn)變，成都市站在全面發(fā)展、全省發(fā)展、國家中心城市發(fā)展、長遠(yuǎn)發(fā)展等角度，對新形勢下的協(xié)調(diào)發(fā)展作了深入系統(tǒng)思考。在協(xié)調(diào)的內(nèi)涵上，將經(jīng)濟(jì)體系自身的協(xié)調(diào)，擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)，進(jìn)而擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào);在促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識上，從立足于補(bǔ)短板促協(xié)調(diào)，擴(kuò)大到植入新功能促協(xié)調(diào)，進(jìn)而到更多依賴綜合施策促協(xié)調(diào);在協(xié)調(diào)的區(qū)域范圍上，將成都行政區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)，擴(kuò)大到與全省的協(xié)調(diào)，進(jìn)而擴(kuò)大到與成渝城市群、東部地區(qū)甚至“一帶一路”國家的協(xié)調(diào);在協(xié)調(diào)的重點(diǎn)任務(wù)上，從關(guān)注城市空間拓展和布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，擴(kuò)大到生態(tài)空間、居住空間、產(chǎn)業(yè)空間、國土空間的優(yōu)化，進(jìn)而擴(kuò)大到城市各類功能的合理配置和布局的協(xié)調(diào);在協(xié)調(diào)的路徑和機(jī)制上，從以行政推動(dòng)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議為主，擴(kuò)大到行政+市場的投資和項(xiàng)目推動(dòng)，進(jìn)而擴(kuò)大到制定跨區(qū)域戰(zhàn)略合作和行動(dòng)方案，并且納入政府目標(biāo)考核推動(dòng)。這些突破西部定位、跳出西部思維、明確構(gòu)建城市永續(xù)發(fā)展新空間等的思考，不斷引領(lǐng)著成都市協(xié)調(diào)發(fā)展思路、辦法、重大舉措制定等取得新突破。

第二，制定規(guī)劃管住協(xié)調(diào)發(fā)展方向。成都市委十三屆二次全會(huì)，確立了新時(shí)代成都“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，即加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念國家中心城市，加快建設(shè)西部國際門戶樞紐城市，朝著建設(shè)現(xiàn)代化新天府和可持續(xù)發(fā)展的世界城市目標(biāo)前進(jìn)?！叭阶摺蹦繕?biāo)的提出，全面對接了十九大提出的“兩步現(xiàn)代化”目標(biāo)，為成都市實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展確定了基調(diào)。而“三步走”的具體內(nèi)容，落實(shí)到了《成都市城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》，落實(shí)到了科技、產(chǎn)業(yè)、國土、資源環(huán)境、公共服務(wù)等專項(xiàng)規(guī)劃中，形成了能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃體系。

第三，明確承載力管住資源環(huán)境利用底線。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境的協(xié)調(diào)，處理好人口資源環(huán)境之間關(guān)系，成都市以建設(shè)公園城市為目標(biāo)，大力實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。一是從空間上將全域劃為三區(qū)三線，來系統(tǒng)描繪協(xié)調(diào)發(fā)展藍(lán)圖，明確生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間各自占市域國土面積的比例，建立生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)線，來實(shí)現(xiàn)國土空間的科學(xué)利用。二是從資源承載能力和環(huán)境容量上，來確定集聚人口和產(chǎn)業(yè)上限，通過水資源、能源、環(huán)境排放等的測算，明確了常住人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、城市空間布局。三是從新的理念來認(rèn)識和利用生態(tài)資源，變資源為資本，按照“生態(tài)投資是政府最優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”的理念，推進(jìn)綠道、公園、水面、森林的生態(tài)價(jià)值利用。

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展從解決突出問題著手

面對長期存在的諸多不協(xié)調(diào)矛盾和涉及面廣的難題，面對城市空間優(yōu)化步伐加快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整加快、城鄉(xiāng)關(guān)系融合步伐加快、成都與周邊區(qū)域一體化步伐加快等現(xiàn)實(shí)。需要以問題導(dǎo)向作為切入點(diǎn)，通過解決好突出的歷史遺留問題，調(diào)節(jié)好長期比例不當(dāng)?shù)年P(guān)系，補(bǔ)足導(dǎo)致發(fā)展不協(xié)調(diào)的短板，從而將全面協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)落到實(shí)處，為長遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

針對城市空間利用不協(xié)調(diào)的實(shí)際，成都市將其作為促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要任務(wù)，按照主體功能區(qū)建設(shè)要求，提出了“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”城市發(fā)展戰(zhàn)略，為城區(qū)各片區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，劃定了基本框架。以此為指導(dǎo)，成都對中心城區(qū)密度偏大、現(xiàn)代功能配置不足的問題，提出了優(yōu)化人口布局、提升城市功能的中優(yōu)方案，注重疏解非核心功能，建立可持續(xù)發(fā)展空間。對東部、南部一類重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，完全按照現(xiàn)代化發(fā)展需要，積極“東進(jìn)”和“南拓”，全面配置創(chuàng)新、先進(jìn)制造、現(xiàn)代服務(wù)功能，成為現(xiàn)代化先行區(qū)。尤其是“東進(jìn)”戰(zhàn)略，被視為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的標(biāo)志性舉措。對于調(diào)整力度大的北部區(qū)域，重點(diǎn)放在城市功能和產(chǎn)業(yè)的改造提升上，既有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和城市功能的退出，也有新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代城市功能的植入。至于處于限制開發(fā)的區(qū)域，則將控制開發(fā)作為主要任務(wù)。這些舉措的實(shí)施，顯著改善了城市空間功能的協(xié)調(diào)性。

針對產(chǎn)業(yè)空間布局不協(xié)調(diào)的實(shí)際，成都市將其作為促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵支撐，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為載體，促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)進(jìn)入相應(yīng)功能區(qū)，不僅消除了各區(qū)（市）縣部分產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)和低水平競爭，強(qiáng)化了各區(qū)（市）縣的產(chǎn)業(yè)特色，提升了產(chǎn)業(yè)水平，而且推動(dòng)了具有內(nèi)在聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)生態(tài)形成，使不同產(chǎn)業(yè)在相應(yīng)功能區(qū)建立起更完善的配套協(xié)作。同時(shí)還引導(dǎo)要素、人口分別向適合的片區(qū)集中，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)布局、人口布局、能源資源和創(chuàng)新要素的合理配置，在顯著改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)性的同時(shí)，也強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力。

針對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)展不協(xié)調(diào)的實(shí)際，成都市將其作為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，在貫徹落實(shí)中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署中，著力補(bǔ)齊短板，堅(jiān)持做好產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五篇文章，加強(qiáng)現(xiàn)代交通體系建設(shè)，大力推進(jìn)土地、集體產(chǎn)權(quán)、金融、公共服務(wù)、行政管理等體制改革，對污水和垃圾設(shè)施進(jìn)行提升改造，這些舉措實(shí)施后，不僅使農(nóng)村各個(gè)方面的不協(xié)調(diào)狀況得到改善，而且也使城鄉(xiāng)之間不協(xié)調(diào)的狀況得到改善。

針對與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)不足的問題，成都市將其作為突破行政區(qū)劃制約的機(jī)遇，按照省委“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的要求，自覺擔(dān)負(fù)“主干”使命，先后與十多個(gè)市（州）簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，僅2018年就分別在交通、產(chǎn)業(yè)、要素、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等共建共享方面，簽署合作協(xié)議300余項(xiàng)，迅速打開了協(xié)同發(fā)展局面，與相關(guān)市（州）的互動(dòng)性、關(guān)聯(lián)度的增強(qiáng)，正在對當(dāng)前全省的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展從路徑和機(jī)制著力

將協(xié)調(diào)發(fā)展理念落到實(shí)處，需要打破傳統(tǒng)的路徑依賴，需要有體制機(jī)制的保障。成都市在這方面有許多特色。

在促進(jìn)協(xié)調(diào)的路徑上，首先是立足于補(bǔ)短板促協(xié)調(diào)。如在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)表現(xiàn)為高端制造、高端服務(wù)占比不足，補(bǔ)的重點(diǎn)放在加快發(fā)展新興制造業(yè)和新興服務(wù)業(yè)，在全國率先制定和實(shí)施新經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)布局不協(xié)調(diào)表現(xiàn)為分工不合理，企業(yè)太分散，補(bǔ)的重點(diǎn)是設(shè)立產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，明確各功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)構(gòu)建生態(tài)圈。城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)表現(xiàn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)與城市差距大，補(bǔ)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，以鄉(xiāng)村振興為主要抓手，深入推進(jìn)農(nóng)村各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)表現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展滯后，補(bǔ)的重點(diǎn)放在文化、教育、社保等領(lǐng)域，基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)、教育資源均衡化、社會(huì)治理建設(shè)等成為主要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，補(bǔ)的重點(diǎn)放在生態(tài)功能恢復(fù)的重建上，以建設(shè)公園城市為主線，大抓綠道、綠化、水生態(tài)建設(shè)，集中力量治理空氣和土壤污染，積極探索生態(tài)資源向資本轉(zhuǎn)化的途徑。

其次是立足于建平臺促協(xié)調(diào)。如建設(shè)天府新區(qū)、東部新城、空港新城、自貿(mào)區(qū)、全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)功能區(qū)等，通過發(fā)揮這類改革開放平臺的作用，集聚高端要素、高端產(chǎn)業(yè)和國際先進(jìn)資源，助力新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第三是擴(kuò)大區(qū)域合作促協(xié)調(diào)。如打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，深化行政區(qū)內(nèi)各區(qū)市合作，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源均衡配置，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)分工和環(huán)境資源分享。推進(jìn)與各市（州）的合作，促進(jìn)了資源要素在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。此外，優(yōu)化布局促協(xié)調(diào)、植入重大項(xiàng)目促協(xié)調(diào)等，都是成都市在促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展中探索出的一些有效途徑。

在促協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制建設(shè)上，成都市出臺了一系列重要決定和意見，主要體現(xiàn)在《關(guān)于全面深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念國家中心城市的決定》《關(guān)于學(xué)習(xí)新思想貫徹新理念實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面建設(shè)現(xiàn)代化新天府的決定》《成都市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干政策措施（試行）》等中，成都市與各市（州）簽署的合作協(xié)議中。

尤其是為促進(jìn)空間、城市、產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，成都市按照城市與產(chǎn)業(yè)時(shí)序上同步演進(jìn)、空間上分區(qū)布局、功能上產(chǎn)城一體的要求，堅(jiān)持推行“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，維護(hù)規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略和城市規(guī)劃剛性落地。同時(shí)通過改革規(guī)劃、建設(shè)、土地、戶籍、財(cái)政等管理體制，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向相應(yīng)功能集聚。創(chuàng)新土地供給，實(shí)施差異化開發(fā)強(qiáng)度、土地配置、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等政策，制定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈全景圖，促產(chǎn)業(yè)鏈整合和產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的構(gòu)建，重塑產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理。

為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的目標(biāo)，成都市還大力推進(jìn)知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等與產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)施準(zhǔn)入清單和負(fù)面清單。此外，完善協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系，建立健全城市群一體化發(fā)展機(jī)制，建立有利于產(chǎn)業(yè)跨市域布局和梯度轉(zhuǎn)移的利益分享機(jī)制，創(chuàng)新財(cái)政支持方式，用最嚴(yán)格的制度和舉措保護(hù)綠色家園，完善全市人口、水資源、環(huán)境容量等總量控制制度和政策，積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和資源有償使用制度，探索建立綠色發(fā)展指數(shù)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)體系，建立分區(qū)差異化考核制度等，為全市的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了保障。