農(nóng)村集體發(fā)展用地選址規(guī)劃和開發(fā)新模式分析
——以廈門市集美區(qū)為例

鄧 越

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 福建廈門 361012)

1 發(fā)展用地選址規(guī)劃

1.1 規(guī)劃背景

隨著廈門“島內(nèi)外一體化城市發(fā)展戰(zhàn)略”的實施，集美區(qū)進入了快速發(fā)展的新階段，但伴隨而來的用地問題矛盾日益突出，集美區(qū)近年發(fā)展迅猛，用地逐漸緊張，部分村莊發(fā)展用地沒有得到有效的開發(fā)建設(shè)，或沒有適宜開發(fā)建設(shè)項目，之前規(guī)劃的部分發(fā)展用地被挪為他用。同時，廈門多規(guī)合一、生態(tài)控制線劃定；集美區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、集美區(qū)全域空間規(guī)劃一張藍圖編制；以及各類片區(qū)控規(guī)編制導(dǎo)致發(fā)展用地變化巨大。為了解決集美區(qū)被征地拆遷農(nóng)民的生產(chǎn)生活出路問題，編制發(fā)展用地選址規(guī)劃。

1.2 發(fā)展用地選址原則

(1)遵循集美整體發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一發(fā)展共識。

(2)集約利用土地為本次規(guī)劃基本原則，確保發(fā)展用地和各鎮(zhèn)街整體建設(shè)共同發(fā)展。

(3)遵循一張藍圖“三公設(shè)施、六線控制”管控體系，嚴守生態(tài)控制線等剛性體系。

(4)根據(jù)鎮(zhèn)街的實際訴求，規(guī)劃布局模式以集聚布局思路代替原分散布局思路，用地成片成規(guī)模，利于開發(fā)。

(5)以各街道村居為單位，進行內(nèi)部指標(biāo)平衡；以區(qū)為平臺，統(tǒng)籌考慮各鎮(zhèn)街發(fā)展用地布局。

(6)分析土地產(chǎn)能及效益，重點選擇區(qū)位優(yōu)越、潛力優(yōu)良、發(fā)展價值較高的用地。

(7)先謀后動，分類指引，規(guī)劃先行，依據(jù)不同業(yè)態(tài)指引土地利用強度，結(jié)合發(fā)展用地產(chǎn)業(yè)，為發(fā)展用地后續(xù)升值提供源動力。

1.3 發(fā)展用地選址規(guī)劃

兩個版本規(guī)劃范圍均為集美區(qū)行政區(qū)范圍，主要包括杏林街道、杏濱街道、僑英街道、灌口鎮(zhèn)、后溪鎮(zhèn)以及第二農(nóng)場，共43個行政村(居委會)，涉及自然村200余個。

2013版發(fā)展用地(已完成)如圖1所示。2013年戶籍人口為138 994人(根據(jù)各鎮(zhèn)街派出所提供人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計)。按照人均15m2用地面積測算需要發(fā)展用地面積208.49hm2，已批發(fā)展用地54.88hm2，缺口面積148.54hm2，規(guī)劃發(fā)展用地面積141.91hm2，規(guī)劃建筑面積297.07萬m2，平均容積率為2.09，規(guī)劃與已批發(fā)展用地之和為196.79hm2，基本已達到測算發(fā)展用地面積指標(biāo)要求。

2016版發(fā)展用地(評審稿階段)：因集美區(qū)存量土地逐年降低，但是人口逐年增長，為集約土地同時考慮發(fā)展用地開發(fā)效益，以2013年戶籍人口測算發(fā)展用地面積，以2016年人口測算發(fā)展用地建筑面積，以提高容積率滿足要求。集美區(qū)發(fā)展用地2013年戶籍人口為138 994人，按照人均15m2用地面積測算，需要發(fā)展用地面積208.51hm2，按照2016年戶籍人口為143 936人測算，需要建筑面積431.81萬m2，已批發(fā)展用地56.84hm2，已批建筑面積118.97萬m2，需規(guī)劃發(fā)展用地面積145.43hm2，需規(guī)劃建筑面積311.65萬m2，規(guī)劃發(fā)展用地面積136.29hm2，規(guī)劃建筑面積為314.52萬m2，平均容積率為2.31，規(guī)劃與已批發(fā)展用地之和為193.13hm2，滿足要求。

圖1 2013年發(fā)展用地選址規(guī)劃圖

1.4 發(fā)展用地現(xiàn)存問題和思考

通過兩個版本的規(guī)劃編制，兩個版本之間跨度時間7年，但是真正能落地的發(fā)展用地寥寥無幾，通過在規(guī)劃編制過程中遇到問題以及與村民和相關(guān)部門了解到，發(fā)展用地主要存在以下5個方面問題：

1.4.1用地審批慢[1]

在土地管理中，存在同一地塊受多個部門管轄的情況，在用地審批過程中，各部門相互推托，同時，手續(xù)辦理程序繁雜，導(dǎo)致項目遲遲無法落地。

1.4.2政策引導(dǎo)方面

現(xiàn)行的政策《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地審批管理的通知》(廈規(guī)〔2012〕81 號)中對于土地供應(yīng)方式僅有限制性出讓(協(xié)議出讓)和劃撥兩種，對于項目開發(fā)模式的規(guī)定僅有代建和自建兩項，不涉及土地市場。其出發(fā)點是為了避免發(fā)展用地項目干擾正常的土地市場秩序，但脫離市場也帶來了相應(yīng)的問題，如資金來源匱乏，項目運作方式單一，回報率不高，村民投資意愿不強等。

政府在“金包銀”等項目建設(shè)的過程中深入扶持，由區(qū)屬國企代建，前期墊付了大量資金，出臺了多項支持性政策，幾乎全程包辦。這一方面確實起到了促進建設(shè)實施的作用，但另一方面也使村民過度依賴政府扶持，缺乏主動性和創(chuàng)業(yè)意識，而且，在已建成項目經(jīng)營狀況不佳的情況下，村民更加不愿主動投資建設(shè)項目。例如：北站片區(qū)發(fā)展用地圣果院商業(yè)中心，該發(fā)展用地由集美區(qū)政府委托廈門集美建設(shè)發(fā)展公司代建，建成后村集體以租賃形式交付給廈門圣果院公司負責(zé)運營。2009年動工至今尚未投入運營，投資回報周期長，村民意見較大。

1.4.3項目設(shè)計方面

傳統(tǒng)的發(fā)展用地選址方式，多數(shù)是在各村居轄區(qū)范圍內(nèi)以行政村為單位鄰近選址，分散分布。主要原因：其一，是項目規(guī)模較小、易操作、少糾紛；其二，是迎合村民的傳統(tǒng)土地權(quán)屬觀念和鄉(xiāng)土意識。但一般村莊周邊普遍存在人氣缺乏、市場有限、用地零散、產(chǎn)業(yè)不成規(guī)模等問題，影響項目收益。

除選址的原因之外，也由于發(fā)展用地項目建設(shè)前期受各種條件的限制，很難進行類似商業(yè)地產(chǎn)項目的可行性研究和經(jīng)濟評價，造成了項目在設(shè)計上存在各種問題。如商業(yè)定位單一，業(yè)態(tài)缺乏差異，同業(yè)競爭導(dǎo)致效益不佳；出租公寓定位不準(zhǔn)，戶型設(shè)計不能適應(yīng)市場需求，以至于空置率高，難以盈利。

1.4.4運營管理方面

農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社的經(jīng)營管理在觀念上和能力上，很難適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，造成了項目在管理、運營、收益分配等多方面存在問題。

1.4.5存量土地不足

因部分選址發(fā)展用地遲遲未落地，或者暫無開發(fā)意向，早年個別發(fā)展用地項目在大部分村民不知情的情況下被挪為私用。村民沒有得到該有的利益或僅分得極少部分，利益沒有實現(xiàn)人人均享。或者村民意向選址方案與區(qū)政府或者市里重大項目產(chǎn)生沖突，被政府挪為他用，再要求另行選址，導(dǎo)致村民對政府行為不滿，同時可選址的發(fā)展用地越來越少。

1.5 選址規(guī)劃小結(jié)

發(fā)展用地選址規(guī)劃多次編制，但是成效不高，以往的發(fā)展用地選址方式多數(shù)是在各村轄區(qū)內(nèi)以自然村為單位鄰近選址，分散分布。主要原因：其一，是項目規(guī)模較小、易操作、少糾紛；其二，是迎合村民的傳統(tǒng)土地權(quán)屬觀念和鄉(xiāng)土意識。但一般村莊周邊普遍存在人氣缺乏、市場有限、用地零散、產(chǎn)業(yè)不成規(guī)模等問題，影響項目收益。政府應(yīng)該分別以村居、鎮(zhèn)街以及集美區(qū)為單位，統(tǒng)籌考慮發(fā)展用地選址，以集中和分散結(jié)合的原則，對不同的需求的村居和鎮(zhèn)街給予不同的選址規(guī)劃策略，不能一刀切進行規(guī)劃。

2 現(xiàn)有發(fā)展用地政策分析

2.1 《關(guān)于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新促進農(nóng)民穩(wěn)定增收的若干意見》(廈委〔2012〕2號)

用好用足人均15m2集體預(yù)留發(fā)展用地政策，并以實際提供預(yù)留發(fā)展用地時或最近一次征地補償協(xié)議書簽訂日實際農(nóng)村戶籍人口數(shù)為核算基數(shù)。新征用地達50畝以上的，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村，必須同時給予辦理村(居)集體預(yù)留發(fā)展用地審批手續(xù)，對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的村，有具體農(nóng)村經(jīng)濟項目的，給予同步辦理人均15m2的農(nóng)村發(fā)展用地項目建設(shè)手續(xù)。

2.2 《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地審批管理的通知》(廈規(guī)〔2012〕 81號)

根據(jù)市里有關(guān)文件的精神，農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地以實際提供預(yù)留發(fā)展用地時或最近一次征地補償協(xié)議簽訂日實際農(nóng)村人口數(shù)為核算基數(shù)，容積率小于2.0，按人均用地面積不大于15m2確定；容積率大于2.0，按人均計容建筑面積不大于30m2確定。人口核算基數(shù)及已享受農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地的規(guī)模，各區(qū)政府負責(zé)認定，并出具書面意見。如需增加建筑面積的，由市政府或市級建設(shè)指揮部出具明確意見。

2.3 《農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地規(guī)劃建設(shè)管理辦法》(征求意見稿)(2015年)

村莊所擁有的集體土地(不含村莊建設(shè)用地)部分或全部位于城市增長邊界區(qū)外、不予征收的，則該村莊應(yīng)享受的發(fā)展用地項目指標(biāo)按比例相應(yīng)扣減：以不予征收的集體土地面積(不含村莊建設(shè)用地)占該村莊擁有的全部集體土地面積(不含村莊建設(shè)用地)的比例，乘以該村按應(yīng)享受人口核算的全部發(fā)展用地項目指標(biāo)，得出的該部分指標(biāo)相應(yīng)扣減。

2.4 《廈門市征收集體土地后農(nóng)村集體預(yù)留發(fā)展用地土地出讓暫行規(guī)定》(征求意見稿)(2015年)

各村集體預(yù)留發(fā)展用地總面積和建筑面積總量，按人均用地面積15m2、容積率2.0或人均建筑面積30m2匡算后，再按城鄉(xiāng)規(guī)劃擬征收的集體用地所占比重核減。

2.5 現(xiàn)有政策問題小結(jié)

先行政策在集美區(qū)發(fā)展用地規(guī)劃實施中存在的問題：

(1)以實際提供預(yù)留發(fā)展用地時或最近一次征地補償協(xié)議簽訂日實際農(nóng)村人口數(shù)為核算基數(shù)，該人口核算基礎(chǔ)資料基本拿不到，各部門和村居都無法提供。

(2)村莊所擁有的集體土地(不含村莊建設(shè)用地)部分或全部位于城市增長邊界區(qū)外、不予征收的，則該村莊應(yīng)享受的發(fā)展用地項目指標(biāo)按比例相應(yīng)扣減。因發(fā)展用地基本上按行政村進行預(yù)留規(guī)劃，只要行政村內(nèi)有征地50畝以上，就需對村居進行發(fā)展用地預(yù)留，如果以扣除未征地部分村莊指標(biāo)，在項目開發(fā)建設(shè)上也會因為用地規(guī)模不足或者建設(shè)規(guī)模太小無法起到預(yù)期效果的問題。

(3)根據(jù)發(fā)展用地容積率一般控制在2.0，以用地面積人均15m2為主，建筑面積人均30m2進行雙控。該條例以控制用地為主，導(dǎo)致村民先占有土地再說，對項目規(guī)劃初衷產(chǎn)生了較大偏差，之后就變成選地之爭，村民與區(qū)甚至市政府進行搶地爭奪，不配合拆遷工作等問題。

2.6 規(guī)劃建議

規(guī)劃建議在政策上因以人均建筑面積進行控制，從全區(qū)統(tǒng)籌考慮。以集中為主，分散為輔相結(jié)合的模式進行統(tǒng)籌考慮，主要以集中成片進行統(tǒng)一開發(fā)，不僅可以集約土地，發(fā)展用地項目，也可以根據(jù)需求產(chǎn)生較好的聯(lián)動效益。對于特殊情況和特殊需求的村莊，可進行分散式布局。例如：近期就需要拆遷整治的村莊，建議和安置房統(tǒng)一布局，以底商作為發(fā)展用地，指標(biāo)不足部分在安置房附近就近選址。

3 開發(fā)模式研究

通過對廈門市以及其他地區(qū)成功的發(fā)展用地開發(fā)模式的研究，同時綜合考慮各個村莊發(fā)展用地所處的區(qū)段、交通、市場成熟度、村莊運作能力等多方因素均不同，應(yīng)形成多樣化的開發(fā)模式，以利于村莊選擇適合自身發(fā)展的開發(fā)模式。提出以下3種適用于廈門的發(fā)展用地開發(fā)模式。

3.1 自主開發(fā)經(jīng)營的模式

該模式適用于經(jīng)濟基礎(chǔ)好、村民投資意愿高、集體運作實力較強的村莊。村莊成立股份經(jīng)濟合作社，自籌資金、自主建設(shè)、自我運營、自負盈虧。

3.2 合作開發(fā)經(jīng)營的模式

該模式適用于實力較弱的村莊。村民以土地或土地指標(biāo)折價入股，政府投資建設(shè)或與具有開發(fā)經(jīng)驗和實力的合作方進行開發(fā)，根據(jù)合作雙方土地價格和建筑成本分得相應(yīng)物業(yè)權(quán)，統(tǒng)一經(jīng)營或分別出租獲益。

3.3 出讓部分土地融資建設(shè)開發(fā)經(jīng)營的模式

該模式適用于規(guī)模較大、征地較多、發(fā)展用地規(guī)模較大，但運作實力較差的村莊。發(fā)展用地規(guī)模較大的社區(qū)，可以申請將部分發(fā)展用地委托政府出讓(委托出讓部分原則上不超過60%)，其收入款扣除收儲成本、政府規(guī)費及稅金后，返還給該社區(qū)的股份經(jīng)濟合作社，專項用于余下發(fā)展用地的建設(shè)。

3.4 異地購買物業(yè)(商業(yè)、住宅)獲得物權(quán)的模式

該模式適用于僅征用少量用地、發(fā)展用地規(guī)模小(不足2000m2)、無法單獨建設(shè)的村莊，或位置偏遠、市場消化量不足、效益較差的村莊。社區(qū)或自然村可以申請將預(yù)留發(fā)展用地委托政府出讓，其收入款扣除收儲成本、政府規(guī)費及稅金后返還給該社區(qū)(或自然村)成立的股份經(jīng)濟合作社，專項用于在商業(yè)繁華地段或租賃市場紅火的地段購置物業(yè)，合作社經(jīng)營獲益分配給股民；或購買的物業(yè)直接分給被征地居民，并鎖定該物業(yè)產(chǎn)權(quán)20年以上方可轉(zhuǎn)讓出售。

3.5 村莊發(fā)展用地與安置房整體設(shè)計、同步建設(shè)的模式

該模式適用于整體搬遷的村莊。整體搬遷的社區(qū)或自然村，可將村莊發(fā)展用地與安置房整體設(shè)計、同步建設(shè)，其中發(fā)展用房可集中建設(shè)、整體經(jīng)營、股民分紅，或部分分散至每戶安置房低層，村民自主經(jīng)營。

3.6 與村莊鄰近的經(jīng)營性項目結(jié)合開發(fā)的模式

篩選村莊附近擬出讓的經(jīng)營性項目，將村莊的發(fā)展用地指標(biāo)、建筑指標(biāo)納入并在土地出讓合同中約定，建成后按約定提供建筑面積給自然村(或社區(qū))。自然村(或社區(qū))成立股份經(jīng)濟合作社，運作該部分資產(chǎn)或委托項目開發(fā)商統(tǒng)一經(jīng)營，出租獲益后分配給村民。

這種模式村民以土地入股，無需村民出資購買；物業(yè)具有完全產(chǎn)權(quán)、可交易，省卻中間環(huán)節(jié)；利用開發(fā)企業(yè)豐富的市場經(jīng)驗與建設(shè)經(jīng)驗，提升業(yè)態(tài)品質(zhì)、提高收益。

3.7 以被征地村民的補償款成立基金或購買保險的模式

以被征地村民的補償款成立基金或購買保險，定期向被征地居民發(fā)放。

3.8 開發(fā)模式小結(jié)

在具體操作時，應(yīng)綜合考慮各個發(fā)展用地所處的區(qū)位、市場、村莊自身運作能力等因素，具體項目具體分析，科學(xué)選擇適合自身的開發(fā)模式，并且針對不同的選址模式，靈活地采用多種開發(fā)模式相結(jié)合的方法。

4 結(jié)語

發(fā)展用地，一直是城市化進程中，農(nóng)村與城市矛盾的重要點。如何推進政府征地拆遷，如何解決失地農(nóng)民的未來生存保障問題，一直是近幾年廈門市政府和被征地拆遷村民共同努力想要解決的重大問題。只有努力修改完善發(fā)展用地相關(guān)的重要法律法規(guī)、建立健全的土地市場、完善耕地保護和占補平衡制度、簡化發(fā)展用地審批手續(xù)，開設(shè)專項窗口、實行完善的監(jiān)督制度、盡可能給予村民能產(chǎn)出收益較快的土地和項目、政府還應(yīng)引導(dǎo)實力較強的國企配合進行發(fā)展用地建設(shè)工作。