高速公路經(jīng)營者安全保障義務(wù)要厘清

文

高速公路經(jīng)營者主要負(fù)責(zé)高速公路的收費，以及因經(jīng)營權(quán)而衍生的相應(yīng)公路養(yǎng)護(hù)工作，承擔(dān)作為經(jīng)營者的安全保障義務(wù)。

鐘曉亮 攝

在高速公路的運營管理活動中，存在三個重要的管理主體，即公安機關(guān)、交通主管部門及其設(shè)置的公路管理機構(gòu)以及高速公路經(jīng)營者。要研究高速公路經(jīng)營者安全保障義務(wù)的范疇，首先應(yīng)當(dāng)界定“一路三方”的義務(wù)邊界，從而明確高速公路經(jīng)營者安全保障義務(wù)的具體內(nèi)涵，落實高速公路經(jīng)營者的安全管理責(zé)任。

“一路三方”的責(zé)任義務(wù)界限

“一路三方”的法律規(guī)定

“一路三方”在高速公路的運營管理中各司其職，同時又相互配合，共同維護(hù)高速公路的完好、暢通。

在我國國家立法中已經(jīng)形成了一整套高速公路運營管理方面的法律，如《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路交通安全法》《公路安全保護(hù)條例》等對“一路三方”的職責(zé)義務(wù)作了較為全面的規(guī)定。與此同時，為了彌補地域性差異帶來的法律實踐操作的困難與不足，各地方制定了適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和高速公路實際使用情況的地方性法規(guī)。對國家立法規(guī)定較為模糊、籠統(tǒng)的地方，地方立法對其作了相應(yīng)的細(xì)化；對于國家立法規(guī)定的空白之處，地方立法結(jié)合當(dāng)?shù)馗咚俟钒l(fā)展實際，創(chuàng)設(shè)了一些切實可行的做法，一定程度上明晰了“一路三方”的職責(zé)義務(wù)范疇。

“一路三方”的責(zé)任義務(wù)

公安機關(guān)交通主管部門 主要負(fù)責(zé)公路交通安全和交通秩序的管理和維護(hù)。公安機關(guān)交通主管部門和公路管理機構(gòu)不同，具體有三方面的職責(zé)：一是交通事故的處理，即處理道路交通事故，認(rèn)定各方責(zé)任；二是維護(hù)交通治安，管理道路交通秩序，加強道路交通安全工作；三是查處公路上的違法行為，包括交通違法行為、運輸違法行為以及其他違法行為等，重點在于車輛管理和交通秩序的管理。

交通主管部門及其設(shè)置的公路管理機構(gòu) 主要負(fù)責(zé)公路的路政管理及公路的養(yǎng)護(hù)，其更側(cè)重于對公路路產(chǎn)路權(quán)的行政保護(hù)。

高速公路經(jīng)營者 主要負(fù)責(zé)高速公路的收費，以及因經(jīng)營權(quán)而衍生的相應(yīng)公路養(yǎng)護(hù)工作，承擔(dān)作為經(jīng)營者的安全保障義務(wù)。高速公路經(jīng)營者和公路管理機構(gòu)不同，前者通過民事經(jīng)營活動維護(hù)公路的安全暢通，后者運用行政管理保護(hù)高速公路路產(chǎn)路權(quán)。

高速公路經(jīng)營者安全保障義務(wù)的內(nèi)涵

《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第三十七條規(guī)定了經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)履行安全保障義務(wù)，否則造成他人損害時，需要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。安全保障義務(wù)適用在具體特定的法律關(guān)系中，一方對另一方人身、財產(chǎn)負(fù)有安全保護(hù)義務(wù)，這種法律關(guān)系是特定民事主體間的特別結(jié)合關(guān)系，不只局限于特定領(lǐng)域，其本身帶有更多的“一般性”。高速公路經(jīng)營者作為高速公路的收費主體，應(yīng)當(dāng)對收費公路及沿線設(shè)施進(jìn)行日常檢查、維護(hù)，做好高速公路養(yǎng)護(hù)工作，保證高速公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為通行車輛及人員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，高速公路經(jīng)營者與通行車輛及人員兩者之間形成特別結(jié)合關(guān)系，高速公路經(jīng)營企業(yè)則對通行車輛及人員負(fù)有法定義務(wù)。

根據(jù)高速公路運營管理特點以及未做好安全保障義務(wù)引發(fā)的事故類型，將高速公路經(jīng)營者的安全保障義務(wù)劃分為兩大類。

高速公路經(jīng)營者的預(yù)防保障義務(wù)

此項義務(wù)重點主要集中于對高速公路安全管理的預(yù)防工作。

高速公路經(jīng)營者的提示警示義務(wù)分為三種情形，第一種是根據(jù)《公路法》等有關(guān)規(guī)定，高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立規(guī)范的交通標(biāo)志、警示標(biāo)志、提示標(biāo)志等，并保持其完好。第二種是在公路損壞、施工或者發(fā)生交通事故等影響車輛正常安全行駛的情形下，高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場設(shè)置安全防護(hù)設(shè)施，在收費公路出入口進(jìn)行限速、警示提示；利用收費公路沿線可變信息板等設(shè)施予以公告；造成交通堵塞時及時報告。第三種是在公路嚴(yán)重?fù)p毀、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響車輛安全通行的情形下，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，依法采取限速通行、關(guān)閉公路等交通管制措施。因此，高速公路經(jīng)營者并沒有實行交通管制的權(quán)限，無權(quán)力即無責(zé)任，高速公路經(jīng)營者無須承擔(dān)由此造成的損失。當(dāng)然，高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)公安交警的指示積極協(xié)助，若因高速公路經(jīng)營者怠于配合而造成損失，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不作為的責(zé)任。

路面巡查養(yǎng)護(hù)、路面雜物的及時清理義務(wù) 一是高速公路及設(shè)施的巡查養(yǎng)護(hù)；二是路面雜物的及時清理。日常巡查養(yǎng)護(hù)是高速公路經(jīng)營者按照國家和地方相關(guān)公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范要求，根據(jù)養(yǎng)護(hù)工作需要開展的規(guī)范性養(yǎng)護(hù)巡查工作，及時發(fā)現(xiàn)病害并有效處治，確保高速公路設(shè)施處于良好的技術(shù)狀況。根據(jù)《公路法》第五十九條、第六十六條之規(guī)定，高速公路經(jīng)營者作為經(jīng)營收費主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對高速公路的養(yǎng)護(hù)工作，保持高速公路的路面平整、清潔、暢通，及時清理路面拋灑物、遺撒物。同時，在公路管理機構(gòu)開展路政管理時，有義務(wù)及時通知高速公路經(jīng)營者處理養(yǎng)護(hù)問題，做好協(xié)助工作。

高速公路路產(chǎn)的修復(fù)、維護(hù)義務(wù) 一方面，高速公路經(jīng)營者作為公路的收費主體，有權(quán)收取車輛通行費；另一方面，高速公路經(jīng)營者應(yīng)根據(jù)交通運輸部《公路養(yǎng)護(hù)工程管理辦法》《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》等有關(guān)規(guī)定，對所轄高速公路路基、路面、橋涵、隧道、沿線設(shè)施、綠化等及時做好修復(fù)、維護(hù)工作，確保高速公路的安全、完好，以避免因高速公路維護(hù)、管理的瑕疵而致人損害。因此，高速公路經(jīng)營者對高速公路及附屬設(shè)施等路產(chǎn)負(fù)有修復(fù)、維護(hù)義務(wù)。

劉華 攝

許懿 攝

施工安全監(jiān)管義務(wù) 不論是高速公路經(jīng)營者通過招標(biāo)確定的施工作業(yè)單位，還是其下設(shè)的養(yǎng)護(hù)工區(qū)，在高速公路養(yǎng)護(hù)施工過程中，高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定，監(jiān)督施工單位設(shè)置安全警示標(biāo)志，采取必要的安全防護(hù)措施。同時，高速公路經(jīng)營者不僅要審核施工作業(yè)單位的作業(yè)資質(zhì)，還要加強對施工現(xiàn)場的安全監(jiān)管，對施工路段、現(xiàn)場安全標(biāo)志、材料堆放以及施工人員作業(yè)規(guī)范等依照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督管理，避免存在不規(guī)范作業(yè)行為。

對非法進(jìn)入者的注意義務(wù) 一是非法穿行的行人；二是非法進(jìn)入的動物。盡管高速公路經(jīng)營者并不能像公安交警那樣依照相關(guān)法律法規(guī)對非法進(jìn)入者進(jìn)行限制或者處罰，但也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與其職責(zé)相對應(yīng)的合理注意義務(wù)，以確保高速公路運營的安全環(huán)境。履行此項義務(wù)時，高速公路經(jīng)營者要做好以下幾方面的工作：一是要設(shè)置“禁止行人上路，違者后果自負(fù)”的標(biāo)志，并采取必要的安全防護(hù)等單方措施；二是在遇到非法穿行的行人時，應(yīng)當(dāng)及時勸阻、教育，對拒不接受的行人，應(yīng)當(dāng)做好拍照等記錄，同時通知公安交警及時處理；三是對于非法進(jìn)入高速公路的動物，高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)及時驅(qū)趕。一般來說，動物的穿行具有隨機性和不確定性，很難做到隨時發(fā)現(xiàn)、隨時驅(qū)離，因此，要求高速公路經(jīng)營者做好基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)置，保證隔離設(shè)施正常發(fā)揮功能，路段警示標(biāo)志明確完好。

高速公路經(jīng)營者的協(xié)助、援救義務(wù)

高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的協(xié)助、救援義務(wù)，以避免事故損害的進(jìn)一步惡化，若高速公路經(jīng)營者未盡到該義務(wù)，就擴大損失的部分可能承擔(dān)相應(yīng)的安全管理責(zé)任。

配合其他部門做好協(xié)助義務(wù) 出現(xiàn)公路嚴(yán)重?fù)p毀、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴(yán)重影響車輛安全通行的情形，高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)協(xié)助公安交警，根據(jù)公安機關(guān)的決定，采取限速通行、關(guān)閉公路等交通管制措施，及時向通行車輛提示交通管制信息。在公路管理機構(gòu)查處超限車輛運輸行為時，高速公路經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)將違法超限運輸車輛信息及時報告公路管理機構(gòu)或者公安機關(guān)交通管理部門依法處理。

事故發(fā)生后的救援義務(wù) 發(fā)生交通事故，造成道路交通阻斷時，高速公路經(jīng)營者應(yīng)及時趕赴事故現(xiàn)場，配合交警部門進(jìn)行快速處置，避免交通長時間阻斷。對發(fā)生事故的車輛人員，在自身能力范圍內(nèi)，先行采取應(yīng)急措施，疏導(dǎo)事故車輛，盡快保證高速公路安全投入運行，防止危險進(jìn)一步擴大甚至發(fā)生二次事故。

落實高速公路經(jīng)營者安全保障義務(wù)的舉措

明確高速公路經(jīng)營者自身義務(wù)界限

在高速公路管理過程中，高速公路經(jīng)營者與公路相關(guān)的管理部門要明確各自的義務(wù)界限，在履行義務(wù)的過程中，要做到有法可依、依法辦事，且在責(zé)任承擔(dān)中也應(yīng)有明確的法律依據(jù)。高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)，加強對工作人員的安全保障及安全管理責(zé)任的宣傳教育，把安全保障工作放在突出位置，加強領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任、強化措施、確保安全。在責(zé)任追究問題上實事求是，不諉過、不護(hù)短、及時處理。同時，高速公路經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律法規(guī)以及政策規(guī)定，結(jié)合自身實際，制定一套完整的運營安全管理制度，并監(jiān)督下級各單位認(rèn)真貫徹落實，確保安全管理責(zé)任有章可依，落實到個人。

構(gòu)建“一路三方”聯(lián)合管理機制

加強“一路三方”外部聯(lián)動管理，實現(xiàn)“一路三方”共同維護(hù)高速公路安全的目標(biāo)。需要從事故的預(yù)防、高速公路日常管理維護(hù)、事故發(fā)生后的應(yīng)急救援以及事故后續(xù)安全處理等一系列行為實現(xiàn)“一路三方”全面協(xié)調(diào)、共同管理，確?！叭健痹诘谝粫r間收到交通事故信息并及時做出相應(yīng)的應(yīng)對措施，將高速公路運營風(fēng)險降到最低，盡到相應(yīng)的安全保障義務(wù)。需要注意的是，“三方”聯(lián)合管理并不意味著責(zé)任相互混淆，“三方”應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定為基本遵循，協(xié)商約定各自的職責(zé)義務(wù)，明確高速公路經(jīng)營者安全保障義務(wù)界限，不能逃避以市場化為本質(zhì)屬性的高速公路經(jīng)營者應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任。

落實安全保障義務(wù)的痕跡化工作

高速公路經(jīng)營者如果能夠及時提供公路巡查記錄，證明其已經(jīng)按照規(guī)范要求履行了相應(yīng)的安全保障義務(wù)，則在很大程度上可以免于承擔(dān)責(zé)任。因此，高速公路經(jīng)營者應(yīng)加大高速公路巡查力度，在公路管理、養(yǎng)護(hù)過程中按照法律規(guī)定的時間、頻率、內(nèi)容，認(rèn)真填寫并保管巡查記錄，為可能存在的法律風(fēng)險準(zhǔn)備證據(jù)。推行高速公路全程監(jiān)控和路況信息適時發(fā)布系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)高速公路上各類危險因素并排除，確保道路安全暢通，減少各類道路交通事故的發(fā)生。巡查記錄應(yīng)詳細(xì)、完整，對于路面坑洼無法馬上修復(fù)的路段要及時設(shè)置警示標(biāo)志，并拍照留證；發(fā)現(xiàn)隔離欄柵丟失、被盜等情況，應(yīng)及時報警并做好現(xiàn)場記錄，同時采取臨時防護(hù)措施；由于第三者侵權(quán)導(dǎo)致的賠償責(zé)任，高速公路經(jīng)營者要證明已采取安全措施，侵權(quán)行為系行為人自己造成即可免責(zé)。

保障高速公路經(jīng)營者內(nèi)部人員的安全工作

做好事前防護(hù)工作 提高安全培訓(xùn)水平，切實擔(dān)負(fù)起安全管理的責(zé)任，加強養(yǎng)護(hù)作業(yè)人員的安全教育、上崗培訓(xùn)，規(guī)范養(yǎng)護(hù)作業(yè)人員的作業(yè)行為，提高養(yǎng)護(hù)作業(yè)人員的安全防護(hù)意識，實現(xiàn)無縫隙監(jiān)管機制。

維護(hù)事后救濟權(quán)利 一旦發(fā)生作業(yè)人員安全事故，要積極維護(hù)好作業(yè)人員的合法權(quán)益。此時要區(qū)分作業(yè)人員所屬單位的不同進(jìn)行區(qū)別處理。一種是高速公路經(jīng)營者將具體的養(yǎng)護(hù)工作通過招投標(biāo)承包給具有資質(zhì)的承包單位，當(dāng)承包單位的作業(yè)人員發(fā)生人身損害時，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第三十七條規(guī)定，高速公路領(lǐng)域里的人并不包括承包單位的作業(yè)人員，且高速公路經(jīng)營者與承包單位之間存在合同關(guān)系，無需承擔(dān)責(zé)任。另一種是高速公路經(jīng)營企業(yè)的工作人員，作為公司的雇員，其行為代表企業(yè)的行為，工作人員受到人身傷害時，高速公路經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向真正侵權(quán)人追償。

鐘曉亮 攝