公租房服務(wù)由“保障”轉(zhuǎn)向“管理”

文_蔣永甫（南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院 教授，博士生導(dǎo)師）

胡孝雯（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 碩士研究生）

公租房收租困難

損壞的公租房無法及時維修

難以發(fā)現(xiàn)公租房被轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借

租戶信息更新不到位

引入社會力量管理，增進公共服務(wù)質(zhì)量與效率

根據(jù)廣西壯族自治區(qū)政府官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2014年政府投資開工建設(shè)的公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）5.13萬套，已分配3.52萬套，分配率為68.63%。目前，我國公租房大規(guī)模建設(shè)時期已基本結(jié)束，住房保障工作重心由建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾頌橹鳌?018年9月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和財政部聯(lián)合印發(fā)《推行政府購買公租房運營管理服務(wù)試點方案的通知》，開展政府購買公租房運營管理服務(wù)試點工作。政府購買公祖房運營管理服務(wù)既是對民生需求的有效回應(yīng)，也是提高公共服務(wù)供給效率的重要途徑。

一、政府購買公租房運營服務(wù)對政府公共服務(wù)影響

在當(dāng)下公租房運營管理實踐中，很多地方政府的住房保障中心工作人員數(shù)量有限，卻要管理多個公租房小區(qū)，需管理幾千套公租房，因此時常出現(xiàn)收租困難，損壞的房屋無法及時維修，難以及時發(fā)現(xiàn)公租房轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借違規(guī)行為，以及租戶信息更新不到位等問題。而通過采取政府購買公租房運營管理服務(wù)的方式，引入社會力量參與公租房運營管理，則有助于提升政府公共服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)范化水平，增進公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。

（一）有助于提升政府公共服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)范化水平

公租房是面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新進就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。公租房的運營管理涉及申請者的甄別、不符合條件者的清退、公租房的違規(guī)轉(zhuǎn)租的監(jiān)管等，每個方面都需要投入大量的時間和精力，需要有專職專業(yè)型的人才。在當(dāng)前的公租房運營管理中，地方政府既是公租房的供給者，也是公租房的運營管理者，這既造成政府管理半徑過大，工作任務(wù)繁重，也可能為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間。政府采用購買公租房運營管理服務(wù)的方式，可以把公租房運營管理交由專業(yè)的市場組織或社會組織，提供更專業(yè)化的服務(wù)，也可以減少政府尋租的機會，提升公租房運營管理規(guī)范化水平。

地方政府既是公租房的供給者，也是公租房的運營管理者，這既造成政府管理半徑過大，工作任務(wù)繁重，也可能為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間

利用市場組織的電子化信息技術(shù)優(yōu)勢，定期對公租房入戶的資金收支水平進行數(shù)據(jù)分析，及時清退不符合公租房租賃條件的入戶，及時更新入戶的租住信息，有效規(guī)避租戶轉(zhuǎn)租的情況

（二）有利于提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量

由于公租房的租金優(yōu)勢使得很多不符合條件的人趨之若鶩，他們通過“走關(guān)系”的方式來獲得公租房的入住資格，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況，影響公租房的公正運營。政府向市場組織購買公租房運營管理服務(wù)，可以利用市場組織的電子化信息技術(shù)優(yōu)勢，定期對公租房入戶的資金收支水平進行數(shù)據(jù)分析，及時清退不符合公租房租賃條件的入戶，并及時更新入戶的租住信息，有效規(guī)避租戶轉(zhuǎn)租的情況。而且，在當(dāng)下的公租房運營管理中，時常出現(xiàn)租戶不講理、野蠻霸占公租房入住名額的現(xiàn)象，政府在處理這一類事件時，處境較為尷尬，難以通過道德勸阻的方式來規(guī)范租戶的行為。而社會組織擁有一大批經(jīng)驗較為豐富的社會工作者，他們擅長與人談判溝通，在日常工作中，常與社區(qū)居民接觸，更能了解居民的社會心理。政府向社會組織購買公租房運營管理服務(wù)，可以發(fā)揮社會組織在處理租戶難題的規(guī)勸作用。

與第三方機構(gòu)合作能減輕很大的負擔(dān)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，反而省去了不少成本和精力

二、政府購買公租房服務(wù)時合理選擇第三方機構(gòu)

在政府購買公租房運營管理服務(wù)的過程中，第三方機構(gòu)扮演的是項目執(zhí)行者和服務(wù)評估者角色，需根據(jù)政府的政策文件要求，設(shè)計公租房運營管理的一整套評估規(guī)則，對公租房運營管理的各個環(huán)節(jié)進行綜合考評，形成一份完整的績效評估報告。

（一）加強對第三方機構(gòu)的資質(zhì)篩查

第三方評估機構(gòu)在政府購買公租房運營管理服務(wù)中承擔(dān)績效評估的重要職責(zé)，其相當(dāng)于一個“指揮棒”的作用，對政府官員的決策行為起著引導(dǎo)和指引作用。根據(jù)財政部官網(wǎng)公布的《關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財綜〔2018〕42號）文件要求，要嚴格按照政府購買服務(wù)相關(guān)規(guī)定，擇優(yōu)選擇具備條件的研究機構(gòu)、高校、中介機構(gòu)等第三方機構(gòu)開展評價工作，確保評價工作的專業(yè)性、獨立性、權(quán)威性?？梢?，政府部門在選擇第三方評估機構(gòu)時，應(yīng)注重把控其資質(zhì)審查，確保其在實地調(diào)研、察訪核驗、訪談交流等方面能有效收集數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上，能運用成本收益分析、對比分析、回歸分析等評估方法量化數(shù)據(jù)分析結(jié)果，最終形成一份操作性較強的綜合評估分析報告。一方面，政府要明確與第三方評估機構(gòu)進行合作的目的，進而選擇專業(yè)對口的第三方評估機構(gòu)。當(dāng)前市場上的第三方評估模式較為多樣，擁有高校專家評估模式、專業(yè)公司評估模式、社會代表評估模式和民眾參與評估模式等多種模式，而每一種模式都有相應(yīng)的優(yōu)缺點，為此政府需根據(jù)項目特點選擇最為合適的評估模式。另一方面，當(dāng)選定評估模式之后，政府就應(yīng)對某個評估模式內(nèi)的第三方評估機構(gòu)進行資質(zhì)篩查，選定最為匹配的第三方評估機構(gòu)。具體而言：政府應(yīng)對第三方評估機構(gòu)的價值定位、行動取向、數(shù)據(jù)收集能力、資源占據(jù)情況以及以往做過的評估案例等做一個綜合考評，確認第三方評估機構(gòu)能夠有能力承擔(dān)政府購買公租房運營管理服務(wù)這一項目的評估職責(zé)。

（二）增強對第三方機構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)控

政府引入第三方評估機構(gòu)的目的在于提高其決策科學(xué)性，承擔(dān)績效評估責(zé)任，但這并不意味著政府在公租房運營管理服務(wù)中不需要承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)。政府引入第三方評估機構(gòu)之后，更為重要的職責(zé)在于監(jiān)督第三方評估機構(gòu)的評估進程，確保其在評估過程中始終貫穿公平公開的原則。首先，政府要對第三方評估機構(gòu)在政府購買公租房運營管理服務(wù)項目中的獨立性進行監(jiān)察，確保其在這一項目中與服務(wù)購買者（政府組織）、服務(wù)供給者（社會組織、市場組織）、服務(wù)使用者（社會大眾）這三者沒有相關(guān)利益，保障其最終提交的績效評估報告是可信可靠的。其次，在評估過程中，政府部門要及時跟進評估情況，確保其評估方式和評估程序的正確性。在評估結(jié)束之后，政府部門也需對第三方機構(gòu)的評估報告質(zhì)量進行審核監(jiān)督，避免評估結(jié)果出現(xiàn)失真、偏頗以及資源配置的扭曲。

三、政府購買公租房運營服務(wù)對服務(wù)型政府建設(shè)的作用

從2004年起，“建設(shè)服務(wù)型政府”成為我國的一個施政理念，這一理念源于20世紀80年代美國提出的“政府再造”，學(xué)者們多從政府角色、政府職能、政府行為方式、服務(wù)精神等角度出發(fā)界定了這一理念的內(nèi)涵。服務(wù)型政府是在政府與市場、政府與社會、政府與公民基本關(guān)系明確定位的前提下，衍生的一種新的社會管理模式，其核心內(nèi)涵是建設(shè)一個有限政府、責(zé)任政府、法治政府、有效政府、分權(quán)政府、為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。它打破了政府對公共事務(wù)的壟斷，政府不再是唯一的公共服務(wù)的提供者，而是注重發(fā)揮市場組織、社會組織在公共服務(wù)中的作用，并注重培育其自主性、自治性。政府購買公租房運營管理服務(wù)，對于服務(wù)型政府建設(shè)的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變：掌舵而不是劃槳

新公共管理理論認為，在服務(wù)型政府建設(shè)中，政府的主要職能是“掌舵”而不是“劃槳”，即政府主要制定公共服務(wù)的政策，而具體的公共服務(wù)提供者可以是社會組織和市場組織。根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森的觀點，某種公共物品到底由誰來生產(chǎn)，即提供者和生產(chǎn)者是否應(yīng)當(dāng)分離，取決于分離與否的成本核算。具有公共品特性的公共服務(wù)，可以依據(jù)成本 — 收益的核算將“生產(chǎn)”和“供給” 環(huán)節(jié)分離，由市場組織或社會組織來“生產(chǎn)服務(wù)”，政府根據(jù)自身的需求購買服務(wù)，既有利于保證公平正義，又有利于提高供給效率。通過政府購買公租房運營管理服務(wù)，將公租房的運營管理服務(wù)的供給轉(zhuǎn)交給市場組織或社會組織，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提升公租房的管理效率。

在服務(wù)型政府建設(shè)中，政府的主要職能是掌舵”而不是“劃槳”，即政府主要制定“公共服務(wù)的政策，而具體的公共服務(wù)提供者可以是社會組織和市場組織

將精力集中于公租房的監(jiān)管上，避免因管理半徑過大而出現(xiàn)公租房監(jiān)管混亂、權(quán)責(zé)不明的情況，提升公租房服務(wù)的實際功效

（二）助推放權(quán)型政府的建設(shè)

合理放權(quán)是現(xiàn)代服務(wù)型政府的一個重要特征，是提高政府工作效率的一個重要手段。政府購買公租房運營管理服務(wù)，將公租房的運營管理權(quán)力下放給市場組織或社會組織，使其參與到公租房的運營管理服務(wù)中，借用市場組織或社會組織的技術(shù)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，使其為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的運營管理服務(wù)，使中等偏下收入的家庭能夠更好地享受到公租房的福利待遇。同時，政府在下放權(quán)力的同時也將要求承接方主體即社會組織和市場組織承擔(dān)公租房運營管理的公共責(zé)任。在一定程度上有效減小其管理幅度，明確工作重心，聚焦主業(yè)，將精力集中于公租房的監(jiān)管上，避免因管理半徑過大而出現(xiàn)公租房監(jiān)管混亂、權(quán)責(zé)不明的情況，提升公租房服務(wù)的實際功效。

（三）以公眾需求為導(dǎo)向，實現(xiàn)有效政府的建設(shè)

政府在公共管理的過程中，提高施政效率的最好途徑之一就是以公眾需求為行動取向，避免不必要的成本開支，提供有效需求產(chǎn)品，滿足公眾需求。而政府采用購買公租房運營管理服務(wù)，則通過在服務(wù)中引入競爭機制，使市場提供更為契合公眾需求的公租房運營管理服務(wù)，而且也將公租房的運營管理細分租務(wù)管理、物業(yè)管理、社區(qū)管理和檔案管理幾個模塊，更有利于滿足多元化的公眾需求。在公租房運營管理服務(wù)中，政府與私營部門相互協(xié)作，借助于市場組織的技術(shù)優(yōu)勢，改善公租房管理條塊分割的局面，簡化公租房運營管理的流程，使公租房運營管理服務(wù)實現(xiàn)鏈條式發(fā)展，節(jié)約管理成本，實現(xiàn)公租房運營管理服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

政府購買服務(wù)內(nèi)容主要有：

入住和退出管理事項—

1.組織選房

2.租賃合同簽訂、續(xù)簽、變更

3.辦理入住手續(xù)

4.采集新入住住戶基本信息

5.建立住戶檔案

6.辦理退房手續(xù)

租金收繳和房屋使用管理事項

維修養(yǎng)護事項

綜合管理事項

不得包括：

對保障資格的準(zhǔn)入和取消

四、如何看待政府購買公租房運營服務(wù)的試點行為

2018年9月，國家根據(jù)地方自愿原則以及公租房發(fā)展情況，確定在浙江、安徽、山東、湖北、廣西、四川、云南、陜西等8個?。▍^(qū)）開展政府購買公租房運營管理服務(wù)試點工作。自此之后，這8個?。▍^(qū)）在一定范圍內(nèi)開始公租房運營管理服務(wù)試點工作，其中廣西、湖北、安徽等省（區(qū)）的政府已公開了一部分試點信息。

（一）政府購買公租房運營服務(wù)的試點情況

廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、財政廳根據(jù)各地自愿原則以及公共租賃住房發(fā)展情況，確定在南寧、柳州、梧州、欽州、百色等5個市和賀州市平桂區(qū)開展政府購買公共租賃住房運營管理服務(wù)試點工作。廣西重點圍繞“分配入住和退出管理事項”做好試點工作，并在推進政府購買公租房運營管理服務(wù)試點的過程中積極探索利用信息化、智能化手段，引入“門禁智能系統(tǒng)”，在門禁卡上登記住戶的租賃期限、租金繳納情況等信息，全面掌握租戶使用公租房的信息，推行公租房“智慧社區(qū)”的運營。

在政府購買公租房運營服務(wù)試點工作中，湖北省主要采取政府購買服務(wù)或者政府和社會資本合作（PPP）模式，并通過引入公租房小區(qū)考核和群眾滿意度第三方評估，以及建立健全公租房保障家庭信用管理制度和失信聯(lián)合懲戒機制等方式，推動試點城市的實施進度。而武漢市在2009年已經(jīng)開始探索政府購買公租房運營管理服務(wù)，至2018年已成立12家公租房運營管理機構(gòu)，且大部分是有經(jīng)驗的原政府公房管理機構(gòu)改制單位和國資公司。截至2018年，武漢市已有政府投資的公租房9.16萬套，其中約7.5萬套實現(xiàn)政府購買運營管理服務(wù)，其中青山區(qū)和居小區(qū)的公租房管理工作已成為全國先進典型。自2015年底交付以來，房租收繳零差評，公租房運營管理效果住戶滿意率達97%。

安徽省選取合肥和安慶兩市作為試點城市。2018年5月21日，安慶市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委采用競爭性談判的方式實行購買服務(wù)，選定安慶市同建房屋運營管理有限責(zé)任公司，作為購買服務(wù)的市場承接主體，直接負責(zé)安慶城區(qū)部分公租房的運營管理。承接公司主要負責(zé)向租戶收繳租金；監(jiān)測維修房屋及相關(guān)配套設(shè)施；掌握租戶的經(jīng)濟收入及支出信息，并上報給政府部門等工作。而政府的主要職責(zé)則是根據(jù)承接公司上報的信息，及時清退已不符合公租房租賃要求的租戶，重新制定公租房分配方案，切實保證公租房提供給需要幫助的居民。截至2018年底，安慶市市本級公租房已竣工12534套，完成分配7930套，共有646套公租房納入政府購買運行管理服務(wù)范圍內(nèi)。

湖北

采取政府購買服務(wù)或者政府和社會資本合作（PPP）模式，并通過引入公租房小區(qū)考核和群眾滿意度第三方評估，以及建立健全公租房保障家庭信用管理制度和失信聯(lián)合懲戒機制等方式，推動試點城市的實施進度

安徽

采用競爭性談判的方式實行購買服務(wù)，選定第三方公司，作為購買服務(wù)的市場承接主體，直接負責(zé)公租房的運營管理。承接公司主要負責(zé)向租戶收繳租金；監(jiān)測維修房屋及相關(guān)配套設(shè)施；掌握租戶的經(jīng)濟收入及支出信息，并上報給政府部門

（二）政府購買公租房運營服務(wù)試點的益處

政府購買公租房運營管理服務(wù)提升了公租房公共服務(wù)的水平，并產(chǎn)生了正向外部性。首先，政府購買公租房運營服務(wù)，使公租房運營市場得到規(guī)范。公租房作為租房市場中的一部分，其行為對整個租房市場具有示范和榜樣作用，政府購買公租房運營管理服務(wù)將市場組織或社會組織引入公租房運營管理中，完善了整個住房市場結(jié)構(gòu)，豐富居民的住房市場選擇，同時引導(dǎo)居民住房消費理念，從而抑制商品住房價格與租金，使住房市場更具公平性。

其次，政府購買公租房運營管理服務(wù)能提高公眾對公租房運營的滿意度。在政府購買公租房運營管理服務(wù)中，主要包含服務(wù)的購買者（政府）、承接者（社會組織和市場組織）、使用者（租戶）、第三方評估機構(gòu)等四元主體，這四者在公租房的資源配置中，既有受益者，也有受損者，但從總體結(jié)果來看，政府購買公租房運營管理服務(wù)的試點行為是受益者所得的收益大于受損者的損失。在政府購買公租房運營管理服務(wù)的試點過程中，政府所付出的成本主要集中于監(jiān)督管理和資質(zhì)審查這兩方面，而其所獲得的收益是公租房供給效率的提高；社會組織或市場組織所付出的成本主要集中于技術(shù)更新和人力投資等方面，其所獲得的收益是經(jīng)營業(yè)務(wù)和營利收入的增加；而作為公共服務(wù)使用者的租戶，在整個試點過程中，其所得的收益是公租房運營管理服務(wù)水平的上升。

此外，政府購買公租房運營管理服務(wù)也有利于維護公眾享受租房保障的權(quán)益，實現(xiàn)公租房供給與需求的對接，降低政策執(zhí)行方面的成本，提升公眾滿意度，降低社會矛盾的發(fā)生率，使社會更加和諧穩(wěn)定，從而整體提升整個社會的福利水平。

五、結(jié)語

公租房作為一種準(zhǔn)公共物品，其供給有效程度在一定程度上也考驗著政府的服務(wù)能力。在公租房服務(wù)由“住房保障”向“住房管理”轉(zhuǎn)變的過程中，政府購買公租房運營管理服務(wù)，是政府公共服務(wù)的一種方式創(chuàng)新，在一定程度上能解決公租房運營管理不規(guī)范的問題，有助于更好地維護租戶的合法權(quán)益，提升公租房的供給效率。推進政府購買公租房運營管理服務(wù)試點工作，一方面，可以檢視政府采用購買方式提供公租房運營管理服務(wù)的可行性以及有待改進之處，進一步為政府決策提供方向指導(dǎo)；另一方面，通過以點帶面的形式，可以引導(dǎo)和推進整個租房市場甚至住房市場走向更為公平合理的發(fā)展之路。