制度嵌入性視角下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式的演進機制研究※

陸元亮 宿 輝

(吉林建筑大學經(jīng)濟與管理學院，吉林 長春 130118)

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的探討一直是旅游學研究的熱點主題，通常認為以不同核心力量為導向可將鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式分為社區(qū)主導[1]、政府主導[2]、企業(yè)主導和由以上主體進行多元互嵌組合的四種模式[3]，近些年國內(nèi)對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的研究逐漸聚焦到“制度”問題上。新制度經(jīng)濟學代表諾斯認為，制度是人類設計的用于構(gòu)建其自身相互行為的約束條件，由正式制度(憲法、普通法、內(nèi)部章程、個人契約等)和非正式制度(習俗、慣例、行為準則、道德規(guī)范等)組成[4]。王寧將“制度嵌入性”概念引入旅游業(yè)，并將制度所嵌入的價值或執(zhí)行力度強定義為制度的強嵌入性，反之則定義為制度的弱嵌入性[5]。姚云浩通過構(gòu)建概念模型來研究制度嵌入性對旅游企業(yè)創(chuàng)新績效的影響[6]。王華基于質(zhì)性研究方法，揭示正式制度與非正式制度對社區(qū)參與旅游開發(fā)的約束與影響[7]。張洪昌運用“社區(qū)能力—制度嵌入”理論框架，揭示鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式構(gòu)建的內(nèi)在機制[8]。但總體來看，應用“制度嵌入性”范式對中國旅游發(fā)展中相關(guān)問題的研究方興未艾。本文從縱向動態(tài)分析制度是如何嵌入旅游開發(fā)模式演進中，以及如何通過對旅游開發(fā)模式演進路徑的影響和約束，致使產(chǎn)生截然不同的主導模式。

1 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的演進機制

鄉(xiāng)村旅游項目投資周期長、資金需求量大、市場運作程度要求較高，不同的開發(fā)模式對項目績效影響各有不同。當舊的開發(fā)模式不再適應旅游發(fā)展的需要，在文化、利益、制度等要素的驅(qū)動下，必然會衍生出更為合適的模式進行優(yōu)化和更替[3]，鄉(xiāng)村旅游項目常見的演進路徑有兩種(見圖1)。

圖1 開發(fā)模式演進

1.1 單一主體向多元主體轉(zhuǎn)化

當原有開發(fā)主體無法突破資金、技術(shù)、管理的瓶頸時，勢必要借助外部制度的嵌入來彌補原有制度的不足，在此過程中，單一制模式將逐漸被股份制或共同參與的多元互嵌的發(fā)展模式所取代。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)初期通常為資源特色導向時期，多以個體農(nóng)戶或個體農(nóng)戶延伸的社區(qū)主導開發(fā)模式為主。個體農(nóng)戶或社區(qū)主導模式在項目開發(fā)初期能有效發(fā)掘當?shù)丨h(huán)境特色，調(diào)動當?shù)卮迕駞⑴c旅游項目的積極性，最大限度地實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的“內(nèi)生式發(fā)展”。但因其在資金投入和開發(fā)理念上的先天性不足，易出現(xiàn)集體發(fā)展的“搭便車”、無序競爭等現(xiàn)象，致使旅游產(chǎn)品質(zhì)量不合格、服務滯后。當社區(qū)主導模式難以進一步帶動旅游發(fā)展時，政府或企業(yè)通過正式制度的嵌入，利用法規(guī)政策、資金流入、共同參與協(xié)議等方式使得項目盡可能達到經(jīng)濟效益和社會效益的最優(yōu)。在模式演進過程中，非正式制度的強弱和正式制度的嵌入程度決定鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式的構(gòu)建。當非正式制度較強，正式制度嵌入程度較淺時，將保持社區(qū)主導外部力量參與的模式，社區(qū)的地位和參與效率將提高；當非正式制度較弱，正式制度嵌入程度較深時，外部力量將占據(jù)主導地位，較強勢地獲取項目開發(fā)經(jīng)營權(quán)[8]。

1.2 多元主體內(nèi)部間的轉(zhuǎn)化

單一主體向多元主體轉(zhuǎn)化是單線性的演進過程，而多元主體內(nèi)部間的轉(zhuǎn)化是一種多方參與主體滾動式循環(huán)、多方協(xié)商的演進過程，同時受多層非正式制度和正式制度的嵌入影響。在多元主體結(jié)構(gòu)關(guān)系中，地方政府、企業(yè)、社區(qū)是最重要的三角利益關(guān)系主體，但這三方的資本實力和開發(fā)理念各有不同。政府政策和企業(yè)資金投入等長期穩(wěn)定性較低，易導致部分正式制度缺乏剛性，社區(qū)村民趨利意識的上漲，也容易產(chǎn)生不合理的非正式制度，從而造成鄉(xiāng)村旅游項目推進困難。為實現(xiàn)各主體之間責任和利益達到合理分配，制度之間會進行長期復雜的內(nèi)部博弈，主體單元的更替、制度嵌入性的變化無疑會打破固有的權(quán)利關(guān)系分配形態(tài)，讓原有項目的性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，推動開發(fā)模式的演進。

2 案例分析

本文采取定性研究方法，選取山東中郝峪村、西江苗寨、宏村這三個不同核心主導力量的典型范例進行定性比較研究。通過實地調(diào)研、文獻分析等方式收集案例地鄉(xiāng)村旅游業(yè)相關(guān)信息、數(shù)據(jù)，對比分析案例開發(fā)模式演變背景(見表1)，探析制度嵌入在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式的演進與構(gòu)建中起到的作用，案例啟示如下。

表1 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)背景情況

注：數(shù)據(jù)來源于國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。

2.1 旅游發(fā)展模式的演進受多層次、多方面的正式制度和非正式制度影響

鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)模式的變遷是一個在多層正式制度和非正式制度約束下的理性演進過程，其演進趨勢是偶然也是必然的。本文通過歸納總結(jié)案例地對旅游發(fā)展模式演進影響較深的制度(見表2)，分析制度對模式演進趨勢的影響。

表2 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)制度影響背景表

注：制度嵌入性強為1；弱為0。

2.1.1 非正式制度層面

中郝峪村在社區(qū)精英的領(lǐng)導下，從2012年的集資成立旅游公司到2015年的集體資源折股量化再到2018年實行全村“大鍋飯”，此過程中表現(xiàn)出明顯的“家長式”集權(quán)決策非正式制度的強嵌性。在具有信服力的精英的領(lǐng)導以及對利益的追求下，村民逐漸改變不合理的村治文化，突破壟斷型宗族文化，建立相對公平的村規(guī)民約，最終促使整個社區(qū)迅速達成共識、整合資源，做出對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)有影響力的決定。然而，全民持股模式下集體化公司原始資金積累緩慢，加上社區(qū)村民知識水平和發(fā)展意識等非正式制度的弱嵌性，使得他們難以勝任旅游運營管理職能，主動提高產(chǎn)品和服務質(zhì)量，同時也容易出現(xiàn)抗拒后續(xù)旅游開發(fā)活動的行為。

江西苗寨表現(xiàn)出社區(qū)內(nèi)部的分裂化。政府主導模式下，代表政府方的村委領(lǐng)導與代表村寨的傳統(tǒng)社區(qū)領(lǐng)袖因體制問題出現(xiàn)長期內(nèi)耗，加上根深蒂固的苗寨宗族文化的弱嵌性，致使未能出現(xiàn)有領(lǐng)導力的社區(qū)精英。當江西苗寨封閉景區(qū)收門票后，苗寨利益格局發(fā)生了巨大變化，山下旅游核心區(qū)與山上旅游邊緣區(qū)村民收入差距明顯，村民利益化分裂明顯，無法團結(jié)一致共同遵守村規(guī)民約[11]。

黟縣政府于1996年與中坤公司簽訂時長為30年的經(jīng)營權(quán)移交協(xié)議。隨后，在社區(qū)持續(xù)申訴情緒強嵌性的壓力下，政府與中坤公司于2001年修訂了《宏村旅游開發(fā)補充協(xié)議書》，將每年門票收入從1%提高到8%支付給宏村，但依舊不符村民理想收入水平，全體村民分別于2002年、2003年向人民法院聯(lián)名提交訴訟。

2.1.2 正式制度層面

在中郝峪村旅游業(yè)發(fā)展過程中，淄博市政府曾多次試圖通過《博山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等正式制度更深層次地嵌入利益分配格局中，但因中郝峪村社區(qū)主導模式較為強勢，且在融合外部公司治理的正式制度后形成了一套較為齊全的利益分配機制，使得強行改制的成本很高，最終形成了社區(qū)主導的“村集體+公司+政府”格局。

江西苗寨的旅游業(yè)發(fā)展則屬于典型的政府主導模式。2008年，省政府為開發(fā)苗寨文化旅游資源，決定全省第三屆旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會在江西苗寨舉行，隨即投入大量財政資金，通過成立景區(qū)公司、旅游發(fā)展領(lǐng)導小組、景區(qū)管理局等方式進行旅游項目開發(fā)管理。在政府層面旅游發(fā)展政策、財政制度、公司化治理等強嵌性正式制度的影響下，外來資本和社區(qū)居民難以打破政府設立的利益分配格局，始終維持政府主導的局面。

宏村現(xiàn)階段所形成的企業(yè)主導“公司+政府+村民”模式實則為三方相互制約的格局。黟縣政府一方面在缺乏政府性資金即財政投入制度脫嵌時，肩負扶貧攻堅的重任，為實現(xiàn)“造血式扶貧”而加強招商引資制度嵌入性；另一方面負有對外來旅游開發(fā)企業(yè)的引導和監(jiān)督的責任，通過提高《2003—2020年宏村鎮(zhèn)總體規(guī)劃》《黟縣西遞、宏村世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》等正式制度的嵌入性，增加對宏村人文古建筑和自然景觀的規(guī)范化保護力度。中坤公司在接管宏村旅游業(yè)經(jīng)營權(quán)后，斥資牽頭旅游基礎設施建設項目，通過完善績效考核、專業(yè)化運營管理機制來提高企業(yè)治理制度的整體嵌入性。

2.2 在模式演變中加強非正式制度的嵌入程度，有利于構(gòu)建相對穩(wěn)定的利益分配體系，緩解社區(qū)與政府以及外來企業(yè)的矛盾

中郝峪村在村委等社區(qū)精英的帶領(lǐng)下，表現(xiàn)出“精英主導型的村治文化”這一非正式制度的長期強嵌性，較好地融入集權(quán)決策管理、宗族制度、村規(guī)民約等其他非正式制度，同時集資成立旅游開發(fā)公司，引入公司經(jīng)營章程、股權(quán)分配方案等正式制度，使得社區(qū)能在與政府和外來企業(yè)的博弈中牢占主導地位，為社區(qū)精英和村民爭取最多的利益。

而江西苗寨由于受到閉塞的地理環(huán)境和苗寨文化的影響，其在制度上表現(xiàn)為村制文化、宗族制度等非正式制度的弱嵌性。社區(qū)非正式制度的嵌入性弱，無法抵抗“土地管理制度”“景區(qū)規(guī)劃制度”等正式制度，導致社區(qū)在文化保護、土地開發(fā)中話語權(quán)的減弱。

宏村社區(qū)自治組織在縣政府引入中坤公司時未能表現(xiàn)出社區(qū)非正式制度的強嵌性。在宏村旅游發(fā)展模式演進過程中，社區(qū)未曾占據(jù)過主導性的地位。因此后來社區(qū)以宏村建筑產(chǎn)權(quán)歸村民所有為由，抓住“房屋產(chǎn)權(quán)制度”的弱嵌性，要求重新確定景區(qū)利益分配制度。

2.3 主導核心力量較強的模式容易走向單向強化之路，因此應促進多元深度融合的模式演進趨勢

江西苗寨旅游產(chǎn)業(yè)自開發(fā)至興起的整個過程都深受中央和地方政府的影響，其發(fā)展模式變遷過程未曾發(fā)生大的結(jié)構(gòu)性變化，主導力量一直是政府。政府在體制中的地位以及當前政府主導型經(jīng)濟發(fā)展體制在江西苗寨旅游開發(fā)中的強嵌性，致使政府難以從掌權(quán)走向放權(quán)。

宏村在企業(yè)主導模式下，企業(yè)無論是以獨資還是與其他企業(yè)合資的方式主導景區(qū)的開發(fā)管理，其本質(zhì)皆為逐利。有別于政府，企業(yè)難以讓利于民，甚至會透支性開發(fā)，與民爭利。企業(yè)對旅游景區(qū)投資和開發(fā)的暫時性致使其在經(jīng)營期內(nèi)易產(chǎn)生獨占收益的心理，同時會忽略景區(qū)資源的長期保護問題，加上旅游資源破壞后果的滯后性，易使景區(qū)出現(xiàn)難以補救的損失。

相比較于政府主導和企業(yè)主導，社區(qū)主導模式則體現(xiàn)為強烈的固化性。中郝峪村旅游業(yè)現(xiàn)已走向了正規(guī)化、規(guī)范化的發(fā)展道路，社區(qū)居民人均收入有了質(zhì)的飛躍，但集體化發(fā)展的一些弊端也逐漸顯露。中郝峪村社區(qū)一方面期望進一步完善社區(qū)福利水平，如修建養(yǎng)老院、實行“大鍋飯”等，另一方面希望維持美好現(xiàn)狀，對具有風險的開拓性事業(yè)極為抗拒，同時也不愿外來資本注入，畏懼資本的侵略性[9]。

社區(qū)主導、政府主導性以及企業(yè)主導的單向強化不利于鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展，應加深社區(qū)、政府、企業(yè)三方所代表制度的融合程度，唯有真正實現(xiàn)多元主體的共同協(xié)作、相互制約，方可有效保障各參與主體的公平和利益。

3 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)多元合作模式的探索——PPP模式

鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)與保護行為受多種制度、多方利益相關(guān)者的制約，唯有將政府的監(jiān)督作用和行政資源優(yōu)勢、社區(qū)村民的主觀積極能動性以及企業(yè)的資金和運營管理優(yōu)勢充分發(fā)揮，方可保證鄉(xiāng)村開發(fā)保護的公平性和可持續(xù)性。隨著我國上層投資和財政管理體制在改革趨勢下的強嵌性，國務院、發(fā)改委等各部委均出臺相關(guān)政策,如《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅旅發(fā)[2018]3號)、《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案(2018—2020年)》(發(fā)改綜合[2018]1465號)等，鼓勵采用政府與社會資本合作模式(Public-Private-Partnerships，PPP)進行文化旅游開發(fā)，即由政府與社會資本按約定比例出資共同成立項目公司，由項目公司負責本項目的規(guī)劃設計、融資、建設以及運營管理維護工作。

現(xiàn)有成熟鄉(xiāng)村旅游項目中應用PPP模式的較少，而安徽宏村旅游開發(fā)項目屬于BOT模式(Build-Operate-Transfer)雛形的典型案例。本文依據(jù)PPP模式的理論基礎，以宏村為主，結(jié)合政府、社區(qū)主導下江西苗寨、中郝峪村開發(fā)模式中的優(yōu)勢，進行PPP模式下宏村旅游開發(fā)項目的結(jié)構(gòu)優(yōu)化(見圖2)，以期望在不增加財政負擔的同時，能提高景區(qū)旅游資源的利用率和保護率，優(yōu)化資源配置，保障投資企業(yè)和村民的合理利益。

圖2 宏村旅游開發(fā)PPP項目結(jié)構(gòu)圖

PPP模式對規(guī)范、優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游項目具有重要意義，其體現(xiàn)在：

第一，拓寬資金來源。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，然而因項目前期基礎設施建設投入大、周期長、回報慢，使得企業(yè)單獨承攬旅游項目會面對資金不足、融資成本高等風險。在PPP模式下，政府方的深度參與可大大降低企業(yè)獨立開發(fā)項目的風險，在公共部門的扶持下，企業(yè)可享受貸款、稅收等方面的優(yōu)惠政策，同時能拓寬融資渠道，社區(qū)村民的積極配合也有利于提高項目前期開發(fā)的效率，降低前期開發(fā)成本，同時企業(yè)的資金投入也能有效提高地方政府的財政資金的利用率。

第二，提高景區(qū)運營管理水平和服務質(zhì)量。PPP模式下，企業(yè)能較早地參與旅游開發(fā)項目，前期利用其專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢，更可靠地評估項目風險、分析投資可行性，后期可憑借企業(yè)對市場的敏銳性和對消費者偏好的把握性，根據(jù)市場價格和供求關(guān)系變動及時調(diào)整運營管理策略，提高產(chǎn)品和服務的質(zhì)量，充分挖掘鄉(xiāng)村旅游的商業(yè)屬性與潛在價值。

第三，良好的績效考核機制。實施機構(gòu)對項目建設階段的績效考核可用以評估項目開發(fā)時對原生態(tài)的破壞性以及建成后的可用性；對項目運營階段運營維護情況的績效考核可用于評估產(chǎn)品服務提供質(zhì)量以及設施的運營維護效率。將建設期、運營期績效考核結(jié)果與財政可行性缺口補貼掛鉤，有利于鄉(xiāng)村旅游項目的良性穩(wěn)定發(fā)展[12]。

第四，合理的利潤分配制度。在政府占10%、企業(yè)占80%、社區(qū)占10%的項目公司股權(quán)分配格局中，一方面，政府面對合作企業(yè)能有較高的話語權(quán)，更好地履行其監(jiān)督管理職能，同時對可能產(chǎn)生的企業(yè)罔顧文物保護、土地規(guī)劃等制度的強嵌性的逐利行為起到牽制作用；另一方面，能保障企業(yè)的合理利潤，同時通過資源折股量化，以股權(quán)的形式確認村民的房屋所有權(quán)，消除產(chǎn)權(quán)不清的隱患，可有效提高社區(qū)非正式制度的嵌入性，保證村民利益的最大化。

4 結(jié)語

依據(jù)研究結(jié)果，筆者認為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，為提高鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可持續(xù)性，應努力促進不同主導力量的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式在長期的博弈、轉(zhuǎn)化和組合中向多元深度融合模式變遷，同時，PPP模式在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的應用能充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社區(qū)三方的優(yōu)勢，因此可依據(jù)PPP模式對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式進行優(yōu)化，有效保障三方合理利益。