嚴(yán)格審計(jì)執(zhí)法之我見(jiàn)

洪興旺

審計(jì)執(zhí)法是審計(jì)組織及審計(jì)人員對(duì)國(guó)家有關(guān)法令、規(guī)定的貫徹執(zhí)行。主要指對(duì)依法定程序?qū)⒁呀?jīng)發(fā)生法律效力的審計(jì)結(jié)論和決定及其處理意見(jiàn)，按其內(nèi)容與要求切實(shí)付諸實(shí)施的行為。廣義的審計(jì)執(zhí)法還包括：（1）審計(jì)實(shí)施過(guò)程中要依法審計(jì)，做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩;（2）提出的審計(jì)結(jié)論和決定要實(shí)事求是客觀公正;（3）在實(shí)際工作中做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究;（4）承擔(dān)審計(jì)職責(zé)及可能追究的某些過(guò)失的法律責(zé)任。它滲透于審計(jì)監(jiān)督工作各個(gè)方面，貫穿在執(zhí)法控制過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)，是審計(jì)發(fā)揮較高層次經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能作用的具體體現(xiàn)。

加強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法，目的是為了提高審計(jì)質(zhì)量，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，保證新時(shí)期黨的路線(xiàn)、方針、政策的貫徹落實(shí)，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)正常秩序。加強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法，關(guān)鍵在于學(xué)法、知法、懂法、用法。

一、我國(guó)的法律體系

在一國(guó)之內(nèi)同一法域之中，法律體系呈現(xiàn)出縱橫交錯(cuò)的特征。在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，為了維持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一，不但各種法律部門(mén)在橫向上要相互銜接，而且各種法律淵源在縱向上要保持協(xié)調(diào)。從法的效力上看，一切法律淵源都具有法的形式效力，該效力本身并不存在差異;但是，不同淵源的法律規(guī)范卻存在等級(jí)。所謂法律位階，是指每一部規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級(jí)。下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。

在我國(guó)，按照憲法和立法法規(guī)定的立法體制，法律位階共分六級(jí)，它們從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。

根本法律：也即憲法，制定和修改機(jī)關(guān)為全國(guó)人大。

基本法律：包括民事基本法律、刑事基本法律、行政基本法律和訴訟法。制定和修改機(jī)關(guān)為全國(guó)人大。

普通法律：所調(diào)整的事項(xiàng)包容于基本法律之下。制定和修改機(jī)關(guān)為全國(guó)人大常委會(huì)。

行政法規(guī)：制定機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院。

地方性法規(guī)和規(guī)章：包括地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，地方政府規(guī)章和部門(mén)規(guī)章。制定機(jī)關(guān)為國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)和地方政府。

二、依法治國(guó)的基本要求

依法治國(guó)的基本要求是：有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

實(shí)行依法治國(guó)，必須嚴(yán)格執(zhí)法。社會(huì)主義司法制度必須保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。在我國(guó)，約有80%的法律和法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的，行政執(zhí)法在法律實(shí)施過(guò)程中處于舉足輕重的地位。司法則是懲治犯罪、保護(hù)公民權(quán)利的最終有效手段。能否做到依法行政和司法公正，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵。

嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線(xiàn)管理制度，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒(méi)收入同部門(mén)利益直接或者變相掛鉤。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門(mén)及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方和部門(mén)保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第十二條也明確規(guī)定：審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)具備與其從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。但國(guó)家審計(jì)隊(duì)伍的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，尤其是市縣審計(jì)機(jī)關(guān)有近一半以上審計(jì)執(zhí)法人員未通過(guò)執(zhí)法資格考試，有很大一部分不具備與審計(jì)工作相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，仍然被授予執(zhí)法資格，在審計(jì)一線(xiàn)從事審計(jì)執(zhí)法活動(dòng)。

三、深刻理解依法行政、依法執(zhí)法

依法行政，是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，依法進(jìn)行管理的活動(dòng)。依法行政的本質(zhì)是有效制約和合理運(yùn)用行政權(quán)力，它要求一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)和工作人員都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政職能，做到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。

行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)特定人或特定事項(xiàng)予以處置的具體行政行為。

廣義的行政執(zhí)法，是指所有的行政執(zhí)法主體在行政管理的一切活動(dòng)中遵守和依照法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行行政管理的活動(dòng)，它可以發(fā)生在抽象和具體的行政行為之中。

狹義的行政執(zhí)法，是指法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政執(zhí)法主體，把法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定適用于具體對(duì)象或案件的活動(dòng)，它一般只能發(fā)生在具體的行政行為中。

行政執(zhí)法“五必須”：

1.必須依據(jù)合法。行政職權(quán)的行使必須依據(jù)法律的規(guī)定行使。

2.必須主體合法。行政執(zhí)法主體合法就是事實(shí)行政執(zhí)法行為的機(jī)關(guān)或者組織必須具有行政執(zhí)法主體資格。合法的行政執(zhí)法主體要具備以下條件：（1）行政執(zhí)法主體必須是組織而不是自然人;（2）行政執(zhí)法主體的成立必須有合法依據(jù);（3）行政執(zhí)法主體必須具有明確的職責(zé)范圍;（4）行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3.必須權(quán)限合法。權(quán)限合法是指行政執(zhí)法主體必須在法定的職權(quán)內(nèi)履行職責(zé)、行使權(quán)力，不得越權(quán)。

4.必須內(nèi)容合法。行政執(zhí)法行為的內(nèi)容必須公正、合理。公正、合理就是法律面前人人平等，同樣的人同樣對(duì)待;同樣的情況同樣對(duì)待;不同情況不同對(duì)待。實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、情節(jié)、危害后果相當(dāng)，即過(guò)罰相當(dāng)。內(nèi)容明確具體。（1）行政執(zhí)法行為必須以事實(shí)根據(jù)為前提，而且這種事實(shí)必須證據(jù)確鑿;（2）行政主體對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施的行政執(zhí)法行為適用的法律、行政法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)范性文件必須正確;（3）行政執(zhí)法目的合乎立法目的。

5.必須注重程序。程序正義被視為“看得見(jiàn)的正義”。行政執(zhí)法程序是由行政執(zhí)法的方式、步驟、時(shí)間、順序所構(gòu)成的。一般體現(xiàn)為前后相互連接的幾個(gè)階段，每個(gè)階段又有其相應(yīng)的具體程序制度。

（1）強(qiáng)化程序意識(shí)。程序是權(quán)力的運(yùn)行方式，也是行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公正的保證。舉個(gè)通俗的例子，可以看出程序?qū)τ诮Y(jié)果公正至關(guān)重要。有個(gè)國(guó)家的學(xué)校給兒童上法治課，課題是姐妹兩個(gè)分一個(gè)大蘋(píng)果，采取什么方法分勻？按照我們中國(guó)人的傳統(tǒng)思想，因?yàn)槲覀儾恢匾暢绦蛞?guī)則，無(wú)非采取兩個(gè)辦法：一是由大人分，給蘋(píng)果切上一刀，兩人各拿一半，但大人也不一定就切得很公正，難免引起糾紛;另一個(gè)方法就是犧牲一方利益，如三字經(jīng)上說(shuō)的“融四歲，能讓梨”，從謙讓角度來(lái)說(shuō)這是好的，但從法律角度來(lái)講，還是犧牲了一方的利益。而這堂法制課想要告訴孩子們的是一個(gè)程序規(guī)則，這個(gè)蘋(píng)果誰(shuí)操刀切都可以，但是操刀的人要最后拿自己的那一半蘋(píng)果。這個(gè)程序規(guī)則就制約了切蘋(píng)果的人，必須把蘋(píng)果切的公正，否則自己吃虧。這就是程序的價(jià)值。雖然程序公正不一定能夠保證行政結(jié)果的公正，但程序公正與結(jié)果之間存在內(nèi)在聯(lián)系，是不容否認(rèn)的。

（2）防止程序違法。違反行政執(zhí)法程序的表現(xiàn)形式：違反正當(dāng)程序，違反法定程序。防止行政執(zhí)法程序違法，主要防止這兩個(gè)方面的違法。

防止違反正當(dāng)程序。正當(dāng)程序和法定程序是兩個(gè)不同的概念。法定程序是指有明確的法律規(guī)定的程序;而正當(dāng)程序是指基于公平、正義而應(yīng)遵循的程序，不論法律是否有規(guī)定都應(yīng)遵守。它是對(duì)行政主體行使行政權(quán)力最低限度的要求，這已成為許多國(guó)家司法審查的重要標(biāo)準(zhǔn)。

正當(dāng)程序原則：不能做自己案件的法官;聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，包括公民被告知的權(quán)利、行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的義務(wù)、公民有為自己辨護(hù)的權(quán)利。

違反法定程序的表現(xiàn)形式，包括方式違法、步驟違法、順序違法、時(shí)限違法。

方式違法：包括沒(méi)有采取法律所要求的方式、法律所禁止的方式、違反法定方式的具體要求——未蓋印章、欠缺說(shuō)明理由、欠缺告知法律救濟(jì)方式或期限、未記載其他重要事項(xiàng)。

步驟違法：包括缺少或遺漏了某個(gè)步驟、隨意增加步驟或更改必經(jīng)步驟。

順序違法：作為行政程序要素的順序是指各個(gè)法定步驟的先后次序。如行政主體在作出具體行政行為的行政決定時(shí)，要先取證，后裁決;先裁決，后執(zhí)行等。顛倒了這些順序，即構(gòu)成了順序違法。

時(shí)限違法：時(shí)限違法是指行政行為的作出違反法定的時(shí)效。

（3）程序違法的法律責(zé)任，包括：

無(wú)效。是指行政機(jī)關(guān)因?yàn)榫哂兄卮竺黠@瑕疵或具備法定無(wú)效條件，自始不發(fā)生法律效力的情形。

補(bǔ)正。限于行政程序輕微違法的情形，對(duì)于實(shí)體違法或程序嚴(yán)重違法的行為，不能補(bǔ)正。補(bǔ)正使行政行為的效力得以維持，補(bǔ)正行為的效力追溯既往。

撤銷(xiāo)。對(duì)程序一般違法的行政行為，不適宜用補(bǔ)正的方式得以補(bǔ)救的，則可采用撤銷(xiāo)的處理辦法。

責(zé)令履行職責(zé)。當(dāng)行政主體因程序上的不作為違法且責(zé)令其作為仍有意義的情況下可采用責(zé)令履行職責(zé)這種責(zé)任形式。

確認(rèn)違法。適用四種情形：

行政主體逾期不履行法定職責(zé)，責(zé)令履行已無(wú)實(shí)際意義——追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。如：行政處分。

行政主體逾期履行法定職責(zé)的行為并未給相對(duì)人造成損失或不利影響——追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。如：行政處分。

對(duì)不能成立的行為，確認(rèn)違法——追究行政主體的責(zé)任。

程序違法，結(jié)果正確——若撤銷(xiāo)重做，結(jié)果相同;確認(rèn)程序違法，使該行政行為繼續(xù)有效，追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

行政賠償。適用三種情形：

行政主體程序上不作為行為違法，責(zé)令該行政主體履行作為義務(wù)已無(wú)實(shí)際意義，且該不作為行為已給相對(duì)人的利益造成實(shí)際損害，此時(shí)，確認(rèn)行政主體不作為行為違法，責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。

行政主體實(shí)施的作為行為程序違法并給相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害的，在撤銷(xiāo)違法行為時(shí)，同時(shí)責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。

如果撤銷(xiāo)該行政行為會(huì)給公共利益造成重大損失，在此情況下，可不撤銷(xiāo)該行政行為，而確認(rèn)行政行為違法，責(zé)令行政主體采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，并責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任，向受害人賠償。

（作者單位：九江市審計(jì)局）