行政法總則行政保障篇起草的基本遵循

摘要：行政法總則單設(shè)行政保障篇既是貫徹中國特色社會主義法治政府建設(shè)指導(dǎo)思想的需要，也是整合現(xiàn)有行政保障相關(guān)規(guī)范、回應(yīng)地方自我加壓推動依法行政實(shí)現(xiàn)持續(xù)努力的需要。行政法總則行政保障篇的起草，應(yīng)堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間互聯(lián)互通、強(qiáng)制性條款和宣示性條款相互匹配、不同類型行政保障條款有序銜接的基本原則。行政法總則行政保障篇具體條款的設(shè)計(jì)，應(yīng)遵循組織保障、機(jī)制保障和創(chuàng)新保障的邏輯順序，真正彰顯行政法總則的中國特色。

關(guān)鍵詞：行政法;行政法總則;行政保障;基本遵循;行政法制定

中圖分類號：D922.1? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0115-006

2017年12月27日，在中國政法大學(xué)舉辦的“行政法總則與行政法法典化”學(xué)術(shù)研討會上，著名法學(xué)家應(yīng)松年教授提出：“制定行政法總則的時機(jī)已經(jīng)成熟，我們有能力借鑒民法總則的立法技術(shù)，將我國行政法中共性的東西抽取出來，形成具有中國特色的行政法總則。在行政法總則的指引下進(jìn)一步制定行政法的分則，最終形成一部體系完整的行政法法典?！盵1]應(yīng)松年教授的這一倡議得到了行政法學(xué)界的積極響應(yīng)，在主題為“新時代行政法學(xué)的新使命”的中國行政法學(xué)研究會2018年年會上，“行政立法的新發(fā)展與行政法總則的可能性”就是會議聚焦的四個主要議題之一。[2]還有學(xué)者提出了行政法總則的十章結(jié)構(gòu)安排設(shè)想，認(rèn)為“行政法總則的內(nèi)容體例要堅(jiān)持中國本土特色，既要充分汲取中國特色法治政府建設(shè)的實(shí)踐探索成果，也要及時記載中國特色法治政府理論的最新研究成果”。[3]據(jù)悉，中國行政法學(xué)研究會新近正在組織一批中青年學(xué)者開展行政法總則起草研究工作。有理由相信，在民法典編纂即將大功告成之際，啟動行政法總則制定將成為法治國家建設(shè)的又一重大事件。鑒于規(guī)范、控制行政權(quán)力的立法理念一直較為盛行，有必要揭示依法行政保障這一常被忽略的制度元素，以期提升我國行政法總則制定的科學(xué)性、合理性和前瞻性。為此，本文將立足我國已有的規(guī)范文本和制度實(shí)踐，梳理行政保障的制度類型，摹繪行政法總則行政保障篇的基本藍(lán)圖。

一、行政法總則單設(shè)行政保障篇的必要性

作為規(guī)范所有行政行為的基本法，行政法總則在行政法體系中發(fā)揮著“綱要性”、“通則性”和“基礎(chǔ)性”作用。[4]就行政法總則的結(jié)構(gòu)安排而言，行政法的基本原則、行政法律關(guān)系主體地位、行政活動、行政程序及行政的監(jiān)督與救濟(jì)等都是不可或缺的內(nèi)容。在這些本體問題之外，行政的保障作為優(yōu)化依法行政環(huán)境、驅(qū)動法治政府建設(shè)的助力機(jī)制，也有必要在行政法總則中予以規(guī)定。具體來說，這種必要性體現(xiàn)在如下三個方面：

首先，單設(shè)行政保障篇是貫徹中國特色社會主義法治政府建設(shè)指導(dǎo)思想的需要。黨的十八大以來，我國社會主義法治建設(shè)事業(yè)取得了輝煌的成就，一系列法治新理念新思維新戰(zhàn)略相繼提出?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出了“中國特色社會主義法治道路”“中國特色社會主義法治體系”“中國特色社會主義法治理論”等全新的時代命題，這些重要論述被黨的十九大報告所吸收，成為新時代中國特色社會主義思想的有機(jī)組成部分。具體到法治政府建設(shè)而言，至少有三個不同于西方行政法治道路的顯著“特色”：一是把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”貫徹到法治政府建設(shè)的全過程之中;二是堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè);三是在完備的行政法律規(guī)范體系、高效的行政法治實(shí)施體系和嚴(yán)密的行政法治監(jiān)督體系之外，還必須建立起有力的行政法治保障體系。這些指導(dǎo)法治政府建設(shè)的重要思想是制定行政法總則的基本遵循，需要通過具體篇章和條款予以展現(xiàn)。

其次，單設(shè)行政保障篇是整合現(xiàn)有行政保障相關(guān)規(guī)范的需要。自黨的十五大將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確立為治國基本方略以來，黨和國家對堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)行了長期不懈的探索，逐漸摸索出了一條適合中國國情的法治政府建設(shè)道路。從國務(wù)院發(fā)布簡略的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》到詳盡的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，再到中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)具有里程碑意義的《法治政府建設(shè)綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》），從直接針對依法行政提出具體要求到配套相應(yīng)的保障條款，中國特色法治政府建設(shè)事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。（黨和國家頒發(fā)的有關(guān)堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件見表1）實(shí)踐表明，《綱要》的頒行為加快建設(shè)法治政府奠定了思想、制度和組織三個方面的根基，為基本建成法治政府提供了堅(jiān)實(shí)的觀念、結(jié)構(gòu)和行動保障。[5]這些文件盡管具有相當(dāng)程度的權(quán)威性和引領(lǐng)性，但他們畢竟還不是正式的法律規(guī)范，還缺乏強(qiáng)制性的約束力。為此，將這些比較零碎的行政保障規(guī)范加以整合，并納入行政法總則之中，將大大提升其法律效力，進(jìn)而切實(shí)起到為法治政府建設(shè)保駕護(hù)航的作用。

最后，單設(shè)行政保障篇是回應(yīng)地方自我加壓、推動依法行政實(shí)現(xiàn)持續(xù)努力的需要。回望我國依法治國20多年的實(shí)踐，可以看出一種地方與中央互動的法治建構(gòu)模式，這一模式遵循了“地方試驗(yàn)—中央認(rèn)可—穩(wěn)步推廣—法治固化”的發(fā)展邏輯，彰顯了民主集中制下法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的特殊路徑。在這一模式的運(yùn)作過程中，地方試驗(yàn)存在“主動型”（地方自主進(jìn)行探索）和“被動型”（中央指令地方探索）兩種形態(tài)，前者如旨在提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，后者如旨在實(shí)現(xiàn)良好社會治理的行政公益訴訟制度。如今，這兩項(xiàng)制度經(jīng)由局部地區(qū)試驗(yàn)取得成功，最終都通過國家立法予以明確認(rèn)可，進(jìn)而發(fā)揮了法律規(guī)范的引領(lǐng)作用。在中央層面還沒有制定統(tǒng)一行政程序法的情況下，湖南、山東、寧夏、江蘇和浙江五地先后制定了行政程序的省級政府規(guī)章，對中央層面的立法產(chǎn)生了倒逼作用。同樣地，作為具有依法行政“通則”性質(zhì)的地方性法規(guī)《廣州市依法行政條例》和地方政府規(guī)章《合肥市推進(jìn)依法行政辦法》，以及具有依法行政專門保障性質(zhì)的地方政府規(guī)章《福建省行政應(yīng)訴辦法》和《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》，都對行政法總則專門設(shè)立行政保障條款具有參考作用。通過制定行政法總則加快建設(shè)法治政府應(yīng)當(dāng)盡快提上最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的議事日程，這既是落實(shí)“重大改革必須于法有據(jù)”政治宣示的需要，也是回應(yīng)地方政府自我加壓先行先試的需要。

二、行政法總則行政保障篇的起草原則

從法治國家建設(shè)現(xiàn)實(shí)需求上看，行政法總則制定擔(dān)負(fù)著加快推動法治政府建設(shè)的歷史重任?？梢哉f，行政法總則制定既是法治政府建設(shè)的根本遵循，也是法治政府基本建成的重要標(biāo)志。除了立足行政過程論設(shè)定相應(yīng)的內(nèi)容規(guī)范行政活動外，還應(yīng)當(dāng)就實(shí)踐中已經(jīng)形成、運(yùn)作成熟的依法行政保障機(jī)制予以成文化，從而更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用。從立法的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性上看，行政法總則中行政保障篇的起草需要遵循如下三個基本原則：

第一，應(yīng)當(dāng)注重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的互聯(lián)互通。黨的十八大之后，法治政府建設(shè)成為執(zhí)政黨為之奮斗的重要戰(zhàn)略目標(biāo)之一，《綱要》由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)本身就是明證。除了通過黨政聯(lián)合發(fā)文形式助推法治政府建設(shè)以外，《決定》和《綱要》的多項(xiàng)行政保障措施還以黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件形式得以落地。例如，《決定》將“黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)”作為“健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制”之一，《綱要》除了重申“黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)”外，增加了“將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置”;中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年11月30日則以黨內(nèi)法規(guī)形式印發(fā)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，將這一重大制度予以細(xì)化落實(shí)。又如，《決定》提出要“積極推行政府法律顧問制度”，《綱要》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”，“注重發(fā)揮法律顧問和法律專家的咨詢論證、審核把關(guān)作用”;中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年5月26日則以黨內(nèi)規(guī)范性文件形式印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，使法律顧問制度的實(shí)施有了更為具體的規(guī)定。此外，《綱要》有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、政府工作人員法治教育培訓(xùn)、任職之前考查測試、依法行政考核等保障措施已被吸收進(jìn)《干部教育培訓(xùn)工作條例》等黨規(guī)之中。因此，在“黨規(guī)與國法齊飛”的法治新時代，必須處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關(guān)系。[6]65特別是在黨和國家機(jī)構(gòu)改革正式落地、黨政全面融合的新背景之下，更要處理好行政法總則制定與既有的黨內(nèi)法規(guī)之間的互聯(lián)互通?！稕Q定》提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律何時并行、何時一體、何時融合需要在實(shí)踐中分類實(shí)施。在全面依法治國的進(jìn)程中，籠統(tǒng)地主張“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成為行政法的基本原則”、“黨內(nèi)法規(guī)成為行政法的法源”[7]未必確當(dāng)。為此，面對中國本土實(shí)踐中以黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件甚至黨政聯(lián)合發(fā)文等多種形式存在的行政保障措施，在考慮哪些措施需要寫入行政法總則時，就需要審慎處理好黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的互聯(lián)互通，既要避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定的架床疊屋，也要防止出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定的疏漏。

第二，應(yīng)當(dāng)考慮強(qiáng)制性條款和宣示性條款的相互匹配?；谛姓倓t系采取“提取公因式”方法規(guī)定行政活動遵循的一般規(guī)則的定位，其內(nèi)容自然應(yīng)以強(qiáng)制性條款為主，以此保證行政法總則的可執(zhí)行性。同時，鑒于不同區(qū)域法治發(fā)展水平和進(jìn)程的差異性，行政法總則也需要適當(dāng)保留一定數(shù)量的宣示性條款，以此維系其自身的開放性。例如，以往推行依法行政的綱領(lǐng)性文件都強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用”“加強(qiáng)市縣政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)”，廣州、合肥兩地地方立法甚至還要求“基層政府應(yīng)當(dāng)明確專門工作機(jī)構(gòu)或者人員負(fù)責(zé)依法行政推進(jìn)工作”，這是針對法治實(shí)踐中不重視政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀所設(shè)置的，具有很強(qiáng)的針對性。如今，按照黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案的要求，各級政府法制辦公室不再保留，其職責(zé)整合到重新組建的司法行政機(jī)關(guān)。這種制度安排體現(xiàn)了黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是助推法治政府建設(shè)重要的頂層設(shè)計(jì)。因此，行政法總則就沒有必要再專門就政府法制機(jī)構(gòu)作出強(qiáng)制性規(guī)定。又如，《綱要》明確規(guī)定縣級以上地方各級政府每年第一季度要向同級黨委、人大常委會和上一級政府報告上一年度法治政府建設(shè)情況。然而，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，只有25個省級政府向國務(wù)院報告了本地區(qū)2016年度法治政府建設(shè)情況，嚴(yán)格按照《綱要》規(guī)定、在第一季度公布的省級政府僅有5個;其中，16個省級政府的報告篇幅在8000字以下，集中反映出法治政府建設(shè)情況報告“公布不及時、結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、運(yùn)用事例少”的缺陷。[8]相比之下，《政府信息公開條例》第31條有關(guān)“各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報告”及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第58條有關(guān)“縣級以上各級人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向本級人民政府提交行政復(fù)議工作狀況分析報告”的規(guī)定，就因其具有行政法規(guī)的規(guī)范約束性而實(shí)效明顯?？梢姡鳛槁鋵?shí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的重要制度，法治政府建設(shè)情況報告制度就有必要及時入法。為此，在設(shè)計(jì)行政法總則行政保障篇的條款時，就需要對強(qiáng)制性規(guī)定和宣示性規(guī)定作出甄別，在確保硬性保障措施得到有效執(zhí)行的同時，通過柔性保障條款的設(shè)置保持相應(yīng)的開放性。

第三，應(yīng)當(dāng)追求不同類型行政保障條款的有序銜接。日本法學(xué)家穗積陳重曾言：“法律有實(shí)質(zhì)以及形體的兩種元素?！粐姆墒欠裾嬲刂谱鞒龊喢髡_的條文，又是否是以該國人民容易知其權(quán)利義務(wù)所在的問題就是法律的形體問題。法律若實(shí)質(zhì)善良，而其形體不完美，則會產(chǎn)生法律疑義百出，爭訟不息，酷吏常常歪曲法律，奸民屢屢逃避法網(wǎng)之弊端?！盵9]48就行政法總則制定而言，不同類型、不同性質(zhì)的條款設(shè)置也需要遵循內(nèi)在的邏輯規(guī)律。除了按照行政活動的一般流程進(jìn)行整體設(shè)計(jì)外，有關(guān)行政保障條款的具體安排也需要彰顯邏輯之美。從目前依法行政綱領(lǐng)性文件及地方立法有關(guān)行政保障性條款的順序來看，還存在一些差別。（見表2）總體來看，行政保障條款應(yīng)遵循“組織保障條款—機(jī)制保障條款—創(chuàng)新保障條款”的先后順序，實(shí)現(xiàn)不同類型條款的有序銜接。其中，組織保障條款關(guān)系到法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和專業(yè)支持，機(jī)制保障條款關(guān)系到具體的能力和思維保障機(jī)制，創(chuàng)新保障條款關(guān)系到法治政府建設(shè)的示范引領(lǐng)。不同類型的條款具體該如何表述可能會見仁見智，但大體的邏輯順序需要遵循。為此，在行政法總則制定時，可以將行政的保障、監(jiān)督和救濟(jì)單列一章置于附則之前，行政保障條款的安排則遵循組織保障、機(jī)制保障和創(chuàng)新保障的先后順序。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)行政法總則的“形體之美”，使之真正成為體現(xiàn)中國風(fēng)格、代表中國水準(zhǔn)的模范立法，進(jìn)而為世界范圍內(nèi)行政法法典化難題的解決貢獻(xiàn)中國智慧。

三、行政法總則行政保障篇的條款設(shè)計(jì)

按照上述基本原則要求，行政法總則行政保障篇8個條款的具體設(shè)計(jì)及其理由說明如下：

（一）組織保障性條款

這部分的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為兩個條款，即“政府主要負(fù)責(zé)人履行法治政府建設(shè)第一直接責(zé)任人職責(zé)”條款和“政府法律顧問履行職責(zé)”條款。其中，前者主要為宣示性條款，將《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》第6條規(guī)定及《綱要》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的有關(guān)規(guī)定精神落到實(shí)處，通過行政基本法的形式固化政府首長在法治政府建設(shè)中的主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的互聯(lián)互通;后者主要為強(qiáng)制性條款，旨在改變目前因《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》位階不高、約束性不強(qiáng)引發(fā)的法律顧問“顧而不問”、“裝點(diǎn)門面”的現(xiàn)狀，通過行政基本法的形式固化法律顧問在法治政府建設(shè)中的參謀和助手作用，切實(shí)補(bǔ)齊政府首長普遍存在的法治專業(yè)知識短板，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件向國家法律的轉(zhuǎn)化。這兩條規(guī)定虛實(shí)結(jié)合、帥專兼顧，能夠?yàn)樾姓峁﹫?jiān)實(shí)的組織保障。

第1條（政府主要負(fù)責(zé)人履行法治政府建設(shè)第一直接責(zé)任人職責(zé)）

政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治政府建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行第一直接責(zé)任人職責(zé)，負(fù)責(zé)法治政府建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、供給保障和督促落實(shí)。

[說明]此條在“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”的基礎(chǔ)上，明確政府主要負(fù)責(zé)人是第一“直接”責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)了“落實(shí)第一責(zé)任人責(zé)任”上的合理分工。同時，將其履職的具體內(nèi)容細(xì)化為四個方面：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、供給保障和督促落實(shí)。

第2條（政府法律顧問履行法治政府建設(shè)參謀和助手職責(zé)）

政府法律顧問是推進(jìn)法治政府建設(shè)的參謀和助手，重大行政決策、重要法案起草、重大合同簽署、重大執(zhí)法活動、重大事件處置應(yīng)當(dāng)聽取政府法律顧問的意見。

[說明]此條明確了政府法律顧問在推進(jìn)法治政府建設(shè)中的“參謀”和“助手”地位。其中，前者側(cè)重于“幕后”，主要為政府主要負(fù)責(zé)人提供專業(yè)論證咨詢意見;后者側(cè)重于“臺前”，主要是協(xié)助政府主要負(fù)責(zé)人處理疑難事務(wù)。同時，將其履職的具體內(nèi)容細(xì)化為五個方面：重大行政決策、重要法案起草、重大合同簽署、重大執(zhí)法活動和重大事件處置。

（二）機(jī)制保障性條款

這部分的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為4個條款，即“學(xué)法教育培訓(xùn)”條款、“任職前法律知識考查測試”條款、“依法行政考核和督查”條款和“法治政府建設(shè)報告”條款。相對于組織保障性條款和創(chuàng)新保障性條款而言，這些條款更為具體、更為直接，也更具有可操作性，是推動法治政府建設(shè)的“組合式”保障機(jī)制，對于提升行政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員依法行政能力和法治思維具有重要引領(lǐng)和助推作用。其中，前兩個條款聚焦“內(nèi)部視角”，側(cè)重于練好內(nèi)功;后兩個條款則聚焦“外部視角”，側(cè)重于保障落實(shí)?？傮w上看，這4個條款都屬于強(qiáng)制性條款。

第3條（學(xué)法教育培訓(xùn)）

縣級以上地方各級人民政府每年至少應(yīng)當(dāng)舉辦一期領(lǐng)導(dǎo)干部法治政府專題培訓(xùn)班、兩期以上政府組成人員參加的法治政府專題講座。

各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)健全公務(wù)員和行政執(zhí)法人員學(xué)法教育培訓(xùn)制度，每年至少舉辦一期全員參加的行政法律知識和中國特色社會主義法治政府理論專題培訓(xùn)班。

[說明]此條分為兩款，均為硬性約束條款。前款規(guī)定針對“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法教育培訓(xùn)，旨在提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維;后款規(guī)定針對“基礎(chǔ)多數(shù)”的全員學(xué)法教育培訓(xùn)，旨在增強(qiáng)公務(wù)員和行政執(zhí)法人員依法行政能力。

第4條（任職前法律知識考查測試）

各級人民政府應(yīng)當(dāng)開展領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考查和依法行政能力測試，考查和測試結(jié)果作為任職的參考依據(jù)。

各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)健全公務(wù)員晉升依法行政考核制度，考核結(jié)果作為晉升的參考依據(jù)。

[說明]此條分為兩款，均為硬性約束條款。前款規(guī)定針對領(lǐng)導(dǎo)干部任職，后款規(guī)定針對公務(wù)員晉升。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員任職晉升前法律知識的考查測試和依法行政的考核，能夠有效檢驗(yàn)其學(xué)法教育培訓(xùn)效果，真正促使全行政系統(tǒng)工作人員養(yǎng)成學(xué)習(xí)法律、運(yùn)用法律、依靠法律和守護(hù)法律的自覺。

第5條（依法行政考核和督查）

各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立依法行政考核制度，細(xì)化考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)納入績效考核等綜合考核指標(biāo)體系，作為績效評定、職務(wù)調(diào)整和獎懲的依據(jù)。

各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的督促檢查，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)工作開展定期檢查和專項(xiàng)督查。督查報告應(yīng)當(dāng)通過報刊、政府網(wǎng)站等向社會公開。

[說明]此條分為兩款，均為硬性約束條款。前款規(guī)定明確了依法行政考核的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和效果，后款規(guī)定明確了法治政府建設(shè)進(jìn)展情況督查的重點(diǎn)、方式和效果。作為一種倒逼機(jī)制，兩款規(guī)定旨在從思想上、行動上喚起各級行政機(jī)關(guān)厲行法治的決心。

第6條（法治政府建設(shè)報告）

縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前向同級人大常委會和上一級人民政府報告上一年度法治政府建設(shè)情況。報告應(yīng)當(dāng)通過報刊、政府網(wǎng)站等向社會公開。

[說明]此條明確了法治政府建設(shè)報告的制作主體、呈報機(jī)關(guān)、報送期限和公開方式，增強(qiáng)了法治政府建設(shè)報告的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。一方面，從國家法律角度厘清了法治政府建設(shè)報告的主體關(guān)系，即明確了“誰向誰報告”;另一方面，從規(guī)范可操作性角度規(guī)定了報告的時間和公開義務(wù)，即明確了“何時報告、如何報告”。

（三）創(chuàng)新保障性條款

這部分的內(nèi)容可以設(shè)計(jì)為兩個條款，即“規(guī)范法治政府示范創(chuàng)建”條款和“促進(jìn)法治政府理論研究”條款。其中，前者兼具宣示性和強(qiáng)制性。原因在于，先行先試、示范創(chuàng)建一直是我國法治政府建設(shè)的一條有益經(jīng)驗(yàn)，地方和部門也有制度創(chuàng)新和改革的動力?！毒V要》提出：“積極開展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動，大力培育建設(shè)法治政府先進(jìn)典型。通過召開現(xiàn)場會、經(jīng)驗(yàn)交流會等形式及時總結(jié)、交流和推廣經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動作用。”事實(shí)上，示范創(chuàng)建活動不僅能夠源源不斷地形成可復(fù)制、可推廣的重要法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，而且本身就能夠在全社會營造濃郁的法治氛圍。同時也應(yīng)當(dāng)看到，“闖紅燈式法外改革”[10]現(xiàn)象還大量存在，必須堅(jiān)持法治思維和底線思維，確保先行先試和示范創(chuàng)建活動始終遵循“重大改革于法有據(jù)”的原則。后者則是宣示性條款，重在鼓勵理論創(chuàng)新?！稕Q定》提出“貫徹中國特色社會主義法治理論”，《綱要》提出“加強(qiáng)中國特色社會主義法治政府理論研究”，黨的十九大報告則提出“發(fā)展中國特色社會主義法治理論”，行政法總則制定就要善于把黨的這些重要主張及時轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)定。

第7條（規(guī)范法治政府示范創(chuàng)建）

鼓勵和支持各級行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)和本部門工作實(shí)際，創(chuàng)新依法行政工作機(jī)制和工作方式，培育建設(shè)法治政府示范典型，及時總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并予以推廣。

[說明]此條表明了立法對各級行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新依法行政工作機(jī)制和工作方式、培育建設(shè)法治政府示范典型所持的鼓勵和支持立場，同時也突出了創(chuàng)新和示范活動必須恪守“在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)”的基本原則。

第8條（促進(jìn)法治政府理論研究）

各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取多種激勵措施組織開展中國特色社會主義法治政府理論研究。

[說明]此條明確了各級人民政府負(fù)有組織開展中國特色社會主義法治政府理論研究的職責(zé)，是其落實(shí)建設(shè)學(xué)習(xí)型政府、創(chuàng)新型政府的應(yīng)對之策。同時，強(qiáng)調(diào)其應(yīng)當(dāng)采取激勵性措施組織開展理論研究。

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[10]章劍生.地方闖紅燈式改革當(dāng)休[N].法制日報，2019-02-15（6）.

（責(zé)任編輯：吳 楠）