節(jié)約型政府：界定、策略與路徑

李洪川

摘 要：節(jié)約型政府建設(shè)是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要方面。節(jié)約型政府建設(shè)的重要舉措是政府對(duì)自身行政成本的控制，政府必須將行政成本作為付諸政治行動(dòng)的考量。為獲得更高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，政府必須降低行政成本，使行政成本適度，不至于使行政成本高于實(shí)際的邊際收益。

關(guān)鍵詞：節(jié)約型;行政成本;關(guān)聯(lián)

中圖分類號(hào)：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）03-0040-02

政府行政成本是政府發(fā)展成本的重要組成部分。政府管理體系的發(fā)展和服務(wù)水平的提升，必然要求行政成本相應(yīng)增加。組織機(jī)構(gòu)合理、人員精簡高效、財(cái)政收支有度，在總體上能夠控制政府行政成本過度膨脹，這樣一個(gè)精簡的、廉價(jià)的政府，其行政成本增長與產(chǎn)出收益相適應(yīng);其職能與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng);其規(guī)模與自身作用相適應(yīng)。保持適度行政成本的政府，從另一方面來說，也就是節(jié)約的政府。

一、節(jié)約型政府的界定

近年來，降低政府行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府已經(jīng)成為社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)，而“節(jié)約型政府”的話語是在“節(jié)約型社會(huì)”的背景下被強(qiáng)烈凸顯的[1]。對(duì)于節(jié)約型政府的討論，一部分學(xué)者認(rèn)為，“節(jié)約型政府”是相對(duì)之前浪費(fèi)資源的政府而言，這種政府可以更有效地利用資源，因而它是公共行政變革的新范式[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，“節(jié)約型政府”是對(duì)政府自身角色和職能的重新定位與轉(zhuǎn)變，故更加強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會(huì)”、有限政府的特征。盡管以上觀點(diǎn)都涉及“節(jié)約型政府”實(shí)際的運(yùn)行態(tài)勢，但這些分析方法容易將行政主體（政府）與行政客體（資源）割裂開來，要么強(qiáng)調(diào)資源的稀缺性，要么強(qiáng)調(diào)主體的自覺性，缺乏從綜合視角去闡述“節(jié)約型政府”運(yùn)行的本質(zhì)。

同“節(jié)約型社會(huì)”一樣，“節(jié)約型政府”是諸多政府類型的一種。“節(jié)約”一詞在漢語語境中包含理財(cái)、經(jīng)濟(jì)的意思，英文表達(dá)為economy，而economy同時(shí)也具有經(jīng)濟(jì)的含義，因此Economygovernment更加側(cè)重和強(qiáng)調(diào)政府行為的經(jīng)濟(jì)和成本?！罢毕鄬?duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)而言，盡管存在廣義和狹義之分，但就其自身職能和特征而言，政府本質(zhì)是公共權(quán)力的行使者，是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)治理的主體，對(duì)于自身、對(duì)于市場及對(duì)于社會(huì)實(shí)施公共管理活動(dòng)[3]。政府自身權(quán)力的公共性、強(qiáng)制性及其職能定位決定了政府可以從社會(huì)領(lǐng)域無償獲取必要的資源，用以自身的維持和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理，但也決定了政府對(duì)成本概念的模糊性。

政府的行為，包含著行政主體和行政客體的相互關(guān)系和復(fù)雜作用，而“節(jié)約型政府”將行政主體（政府）與資源、能源等（行政客體）放在一個(gè)經(jīng)濟(jì)的框架中，在這個(gè)框架中，政府將作為和履行理性的經(jīng)濟(jì)人角色，它將經(jīng)濟(jì)成本（在行政行為則是行政成本）作為付諸政治行動(dòng)的考量。為獲得更高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，政府必須降低行政成本，使行政成本適度，不至于使成本高于實(shí)際的邊際收益。

因此，不同于其他學(xué)者，我們將“節(jié)約型政府”的內(nèi)涵定義為，同以往其他類型政府的行為范式不同，節(jié)約型政府更加注重以效益/成本的方法，政府通過一系列行政行為，使自身所消耗的行政成本最低，進(jìn)而獲得最大收益。這種政府最顯著的特征即節(jié)約、高效、有限。

行政成本的含義，通常表現(xiàn)為直接行政成本，同時(shí)也包含政治成本、社會(huì)成本等間接行政成本。組織機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、人員精簡高效、財(cái)政收支有度、行政效率提高，則在總體上控制政府行政成本過度膨脹，這樣一個(gè)精簡的政府，其行政成本增長與產(chǎn)出收益相適應(yīng);其職能與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng);其規(guī)模與自身作用相適應(yīng)。保持適度行政成本的政府，從另一方面來說，也就是節(jié)約的政府。接下來我們將對(duì)“節(jié)約型政府”的外延進(jìn)行擴(kuò)展，從四個(gè)維度更好理解行政成本以及適度行政成本對(duì)建設(shè)“節(jié)約型政府”的影響。

1.社會(huì)語境規(guī)范政府行為

首先，建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)已經(jīng)成為社會(huì)的普遍共識(shí)。在這樣的話語權(quán)下，政府若不能起帶頭作用，明顯會(huì)對(duì)其信用成本帶來額外地增加。此外，由社會(huì)維持著政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，無論是政府規(guī)模過小還是過大，都會(huì)損害政府效能的發(fā)揮，尤其是龐大規(guī)模政府的存在，不但對(duì)社會(huì)帶來極大的成本，而且也是不必要的能量消耗[1]，這對(duì)于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)而言，其付出的成本不能達(dá)到預(yù)期的收益，自然會(huì)對(duì)政府施加壓力。

其次，新的社會(huì)語境涉及政府管理理論的演變。自20世紀(jì)90年代以來，西方新公共管理理論掀起政府再造的趨勢，也深深影響到我國政府行政方式和職能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。新公共管理理論要求打破政府壟斷公共服務(wù)和公共物品的局面，同時(shí)把企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、文化引入政府中來，用企業(yè)家的精神和方式來改造政府行為。在此過程中，也必然涉及政府行政成本、政府效益等原本在企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中才被討論的話語。

最后，供給側(cè)改革成為新的改革思路。這種改革主要從供給的角度，使供給方同需求方相適應(yīng)。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，同企業(yè)一樣，需要政府對(duì)其自身產(chǎn)出做出調(diào)整，以回應(yīng)地方企業(yè)和居民需求。政府供給側(cè)改革是一場全方位、系統(tǒng)化工程，不能采取成本高昂，容易引發(fā)混亂的激進(jìn)模式[4]。這就要求政府重新審視自己的經(jīng)濟(jì)行為，作為理性的經(jīng)濟(jì)人，在調(diào)整產(chǎn)出的同時(shí)，也降低對(duì)行政成本不必要的投入。

2.行政成本倒逼機(jī)構(gòu)節(jié)能

首先，我國存在數(shù)目龐大的政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出驚人。這就使得成本倒逼在政府運(yùn)行中成為必然要求。成本倒逼之所以在政府中得以運(yùn)用，既有其理論依據(jù)，也有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[5]。企業(yè)化的政府欲講求政府效益和顧客導(dǎo)向，也必然面臨著企業(yè)的效益/成本法，這種行政成本可以是外界強(qiáng)加的，如個(gè)人或單位考核。否則，不計(jì)行政成本的政府，也是最不講求效益的政府。在政府的工作考核中，將節(jié)能、節(jié)約作為績效評(píng)估的參考依據(jù)，從而倒逼政府為增加績效而降低自身的運(yùn)行成本。

其次，制度上懲罰和約束的成本，也會(huì)促使政府自身降低行政運(yùn)行成本。政府節(jié)約成本的建設(shè)，還依賴于積極的制度建設(shè)[6]。完善的監(jiān)督制度、預(yù)算制度、考核制度、審查制度及懲戒制度，都會(huì)形成政府運(yùn)行不可觸碰的制度紅線。如果因違反這些制度而帶來的成本要高于自身運(yùn)行所增加的邊際成本時(shí)，也會(huì)倒逼政府重新審視自己的行為，厲行節(jié)能要求。

最后，現(xiàn)代政府作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者，政府之間也存在競爭的關(guān)系。政府厲行節(jié)約，以適度行政成本維持自身正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而得以將更多的資源投入公共服務(wù)中，提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共產(chǎn)品，這種“節(jié)約型政府”在實(shí)際的競爭中也更有利。相反，那些非“節(jié)約型政府”將有限的資源無節(jié)制地用于自身消耗中，從而忽視了對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供和創(chuàng)新，過高的行政成本也不利于其產(chǎn)出的優(yōu)化，自然在實(shí)際的競爭中處于不利位置。

3.廉價(jià)政府期望政府瘦身

馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中，所描繪對(duì)廉價(jià)政府的構(gòu)想是基于對(duì)資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的批評(píng)。馬克思對(duì)那種龐大的、寄生的、笨重的官僚機(jī)構(gòu)充滿厭惡，在評(píng)價(jià)巴黎公社時(shí)，馬克思指出，這（巴黎公社）是一種新型的政權(quán)，在這種新式政府的管理下，政府一是職能重要，機(jī)構(gòu)設(shè)置精干;二是公職人員廉潔奉公，且普通薪資;三是沒有特權(quán)，不合理的經(jīng)費(fèi)被取消[7]。這樣的一個(gè)有限、精干、高效的政府就是廉價(jià)政府，同時(shí)也是行政成本適度的政府。

首先，政府職能和機(jī)構(gòu)越多，所配置的公務(wù)人員也就越多，由此帶來更多的經(jīng)費(fèi)支出、信息成本，從而使總體的行政成本增加。此外，由于行政權(quán)力自身的擴(kuò)展延伸性，往往造成政府職能越位，不該管的也管，管不好的也管，這也會(huì)額外增加政府不必要的行政支出和成本。而職能定位合理，行政機(jī)構(gòu)設(shè)立適當(dāng)，人員配置優(yōu)化則會(huì)降低行政成本，使政府的行政成本保持在適度的范圍內(nèi)。

其次，政府的工作人員應(yīng)當(dāng)是廉價(jià)的，并且應(yīng)該領(lǐng)取和工人工資相當(dāng)?shù)男匠闧8]。廉價(jià)體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、節(jié)約，而廉價(jià)政府的時(shí)代表現(xiàn)形式就是“節(jié)約型政府”，在節(jié)約型政府中，除了要求政府工作人員的本職工作是為人民服務(wù)，同時(shí)也認(rèn)為，政府自身的存在就是一個(gè)龐大的開支，而精簡人員，維持必要的薪資，保持一種“小政府，大社會(huì)”的狀態(tài)，取消一切不合理的經(jīng)費(fèi)就是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，就是降低行政成本，減輕政府給社會(huì)帶來的成本。

最后，政府機(jī)關(guān)及其工作人員沒有特權(quán)，限制了政府尋租行為發(fā)生的可能性。權(quán)力是腐敗的溫床，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。一些政府機(jī)關(guān)，工作人員利用手中的權(quán)力，搞面子工程，形象工程，讓權(quán)力為私人服務(wù)，浪費(fèi)之風(fēng)、奢靡之風(fēng)盛行，造成行政成本失控[9]。一個(gè)廉價(jià)的政府，是一個(gè)透明的政府，是一個(gè)沒有腐敗溫床的政府。而政府人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員，如果能做到恪盡職守，廉潔奉公，避免面子經(jīng)濟(jì)、面子消費(fèi)、豪華辦公等現(xiàn)象，就可以降低行政成本，而這就是節(jié)約型政府的良好表現(xiàn)。

4.財(cái)政績效要求政府節(jié)約

在某種程度上，可以說政府是社會(huì)總產(chǎn)品的既得利益者。政府的存在需要從社會(huì)中汲取必要的資源，政府的運(yùn)行也是通過稅收過程，從社會(huì)領(lǐng)域獲取財(cái)力，在政治系統(tǒng)中一系列操作下，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和服務(wù)。節(jié)約型政府是一種績效政府，通過對(duì)所獲得的財(cái)力進(jìn)行計(jì)算，提高財(cái)政資金的利用效率，以最合適的財(cái)政投入，獲得最大的收益，將更多空余的財(cái)政資源投入民生領(lǐng)域。在這里，恰當(dāng)?shù)呢?cái)政支出構(gòu)成適度行政成本最主要的成分。

首先，以資金形式表現(xiàn)出來的財(cái)政支出，是政府行政成本最直接、最主要的構(gòu)成部分。政府“三公經(jīng)費(fèi)”過高，其他經(jīng)費(fèi)增長過快等且不透明，由此造成政府行政成本居高不下，這些現(xiàn)象都是以資金的形式表現(xiàn)出來。因此控制政府財(cái)政支出，壓縮地方政府開支，是控制政府行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府最主要的途徑。黨的十八屆三中全會(huì)以來，中央政府承諾本屆政府任期內(nèi)不再新建樓堂會(huì)館，三公費(fèi)只減不增，甚至壓縮中央機(jī)關(guān)一般性支出。這是在財(cái)政支出總量上予以控制，扎緊腰帶過日子，厲行節(jié)約之風(fēng)。

其次，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行績效管理也是控制政府行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府的重要途徑。要加強(qiáng)政府成本控制，建設(shè)節(jié)約型政府，關(guān)鍵是加強(qiáng)公共預(yù)算管理[10]。完善的財(cái)政績效管理，不止于事前預(yù)算管理，更表現(xiàn)在事后監(jiān)督機(jī)制、審核機(jī)制、評(píng)估機(jī)制。有效的財(cái)政績效管理不僅將財(cái)政支出對(duì)社會(huì)效益作為評(píng)估的重要部分，同時(shí)更加注重政府自身運(yùn)行成本及其產(chǎn)生的效益。政府不僅要考慮自身是否花得少、還要考慮是否花得好、花得值，其投入是否產(chǎn)生預(yù)期收益，這些都是節(jié)約型政府進(jìn)行財(cái)政績效評(píng)估的首要考慮因素。

最后，節(jié)約型政府必須是透明的，這種透明更多表現(xiàn)在財(cái)務(wù)信息公開。政府養(yǎng)了多少人，用了多少資金，買了什么東西，資金流向哪里，這些都涉及政府的行政成本問題。財(cái)務(wù)信息公開是財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)，而財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政績效的重要組成部分。財(cái)務(wù)信息公開把政府和公民兩端連接起來，比較突出的例子就是電子政務(wù)。一方面，它將減少尋租行為，遏制政治腐敗，節(jié)約政府管理成本;另一方面，公眾對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的監(jiān)督，迫使政府不得不考慮自身的公信力和所受的輿論壓力，不得不面對(duì)自身運(yùn)行成本問題。

財(cái)政作為節(jié)約型政府運(yùn)轉(zhuǎn)過程中最主要的行政成本載體，在國外，通常也是利用財(cái)政的手段進(jìn)行“節(jié)約型政府”建設(shè)。如精簡機(jī)構(gòu)、裁汰人員、電子政務(wù)、預(yù)算管理等[11]。

二、適度行政成本與節(jié)約型政府關(guān)系

當(dāng)前，政府部門和學(xué)界已經(jīng)認(rèn)識(shí)到降低政府行政成本的重要性和迫切性，但對(duì)于行政成本降低的程度如何，降低至哪里，并沒有一致的結(jié)論，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，既要保證質(zhì)量，又要盡可能降低行政成本[12]。因此，筆者認(rèn)為，政府行政成本的降低，最終趨于同政府自身職能和機(jī)構(gòu)相適應(yīng)，即適度行政成本。如前文指出，節(jié)約型政府的特征即節(jié)約、高效、有限，適度行政成本與節(jié)約型政府二者之間的關(guān)系表現(xiàn)為。

首先，政府節(jié)約重在維持適度行政成本。行政成本控制是建設(shè)節(jié)約型政府的應(yīng)有之義，從某種程度上講，政府節(jié)約就是對(duì)政府行政成本的控制。維持適度行政成本，既是對(duì)當(dāng)前政府行政成本高漲現(xiàn)象的控制，也是對(duì)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象的杜絕。因此，維持適度行政成本是政府機(jī)關(guān)節(jié)能、節(jié)約的主要表現(xiàn)，也是建設(shè)節(jié)約型政府的必然要求。

其次，二者統(tǒng)一于政府治理能力的提升。政府的行政成本與行政效率成反比[13]。也就是說政府耗費(fèi)的行政成本越高，行政效率就越低;行政成本適度，行政效率就越高。衡量現(xiàn)代政府治理能力的好壞，有兩個(gè)重要尺度，一是政府行政效率如何，是否高效;二是政府機(jī)構(gòu)是否精簡。從這個(gè)意義上講，維持政府適度行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府，提高政府行政效率，是提升和改善政府治理能力的重要手段和途徑。

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