祁陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析及問(wèn)題研究

周儀姜

自上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，我國(guó)就有少部分地區(qū)自主小規(guī)模引進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一特殊環(huán)境下，其發(fā)展并不順利，直至2014年正式開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并在十九大通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》以后，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的收益逐年提高，流轉(zhuǎn)的速度逐年加快，流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐年擴(kuò)大。

在黨的制度保障下，不同的地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求是不一樣的。由于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程較快，各學(xué)者對(duì)該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)研究也較為透徹，趙丙奇等（2011）學(xué)者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)浙江省紹興市根據(jù)自己的特點(diǎn)把土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合走出了一條有六種模式的具有紹興特色的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式。而西部地區(qū)作為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)也被學(xué)者所關(guān)注，李薇等（2013）學(xué)者以威武涼州區(qū)38個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、101個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范點(diǎn)為主要調(diào)研樣本研究農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策。但位于中部地區(qū)的湖南省，學(xué)者研究較少。因此，在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的背景下，祁陽(yáng)縣作為湖南省經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，也是第三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，研究其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，有利于促進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

一、祁陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

祁陽(yáng)縣是湖南省湘南地區(qū)重要的縣域，總面積約2538平方公里，轄3鄉(xiāng)20鎮(zhèn)3街道。2017年，總農(nóng)戶是194725戶，常住人口86.95萬(wàn)余人。該縣交通便捷，湘江、湘桂線、G72高速、G322國(guó)道穿過(guò)全縣，各鎮(zhèn)級(jí)主干道和鄉(xiāng)村公路相連。在氣候和政策的影響下，該縣以水稻種植、油料種植和蔬菜種植為主，合理地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)與旅游業(yè)開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)民增收，全面落實(shí)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，推進(jìn)該縣小康社會(huì)的建設(shè)。據(jù)湖南省祁陽(yáng)縣2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，經(jīng)初步核算，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值292.52億元，比上年增長(zhǎng)8.2%；2017年祁陽(yáng)縣年末城鎮(zhèn)化率達(dá)46.97%，比上年增長(zhǎng)1.94個(gè)百分點(diǎn)；全縣農(nóng)村居民可支配收入12812元，同比增長(zhǎng)8.7%；農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出達(dá)13489，比上年增加239元。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年該縣土地總面積為1.65×105公頃，其中耕地4.3×104公頃，林地8.55×104公頃，養(yǎng)殖水面1.12×公頃，其它土地類(lèi)型2.55×104公頃。受地理環(huán)境的影響，該縣多以丘陵山地為主，因此如何更好地集約利用土地，發(fā)揮土地的最佳效益是該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題。

（一）農(nóng)村家庭及勞動(dòng)力基本情況的調(diào)查與分析

本次調(diào)查主要是對(duì)祁陽(yáng)縣23個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)的605個(gè)行政村進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查，并結(jié)合祁陽(yáng)縣政府所給予的資料數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合定量分析，其目的是為了解祁陽(yáng)縣勞動(dòng)力基本情況及其對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響，來(lái)分析祁陽(yáng)縣土地流轉(zhuǎn)所以面臨的問(wèn)題和解決途徑。

勞動(dòng)力的受教育情況是衡量的勞動(dòng)力素質(zhì)的主要因素之一。從表1可以看出該縣從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力受教育情況并不理想，僅有15%的人數(shù)是高中及以上，說(shuō)明祁陽(yáng)縣在家從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力文化程度比較低，從而反映了農(nóng)民的綜合能力水平不高，無(wú)論是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理還是技術(shù)選擇等方面都存在不確定性，都不利于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

表1 從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力受教育情況

農(nóng)村年輕型勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)說(shuō)明目前留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的青壯年人口較多，如果大規(guī)模進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，造成失地農(nóng)民就業(yè)難的問(wèn)題較嚴(yán)重，從而阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。從表2可以看出該縣從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力年齡主要還是集中在20～50歲之間，都是優(yōu)質(zhì)的青壯年勞動(dòng)力，因此流轉(zhuǎn)土地后他們的就業(yè)是需要政府政策的保障。

農(nóng)民增收是土地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的重要意義之一。從表3可以看出農(nóng)民的家庭月收入主要集中在1500元到5000元之間，說(shuō)明農(nóng)民的收入可以維持農(nóng)戶家庭基本的需求。2017年土地流轉(zhuǎn)金約100-300元／畝，按照平均流轉(zhuǎn)金額200元／畝／年計(jì)算，光這一項(xiàng)就為全縣農(nóng)民增收1.44億元／年。同時(shí)，政府對(duì)簽訂10年以上標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)合同的流出土地農(nóng)戶每年每畝補(bǔ)助20元；對(duì)入股土地面積在100畝以上的一次性獎(jiǎng)勵(lì)1000元；對(duì)整村流轉(zhuǎn)的村農(nóng)用土地股份合作社一次性獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元；對(duì)承租土地面積1000畝以上，投資規(guī)模200萬(wàn)元以上且合同手續(xù)齊全的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體一次性獎(jiǎng)勵(lì)1～2萬(wàn)元。因此，土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民增收。

表2 從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)

表3 農(nóng)戶家庭月收入情況

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

2013年以來(lái)，祁陽(yáng)縣積極落實(shí)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，縣政府依照“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)工作原則，穩(wěn)步有序地引導(dǎo)該縣農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大全縣農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)發(fā)展特點(diǎn)：

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度快

祁陽(yáng)縣政府從2013年開(kāi)始規(guī)劃，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)考察，至2017年全面落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年7月，祁陽(yáng)縣共參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶36000戶，占總農(nóng)戶的18%，該縣土地流轉(zhuǎn)面積為3.91×104公頃，占比約為23.6%。其中耕地和林地流轉(zhuǎn)面積占比最大，耕地約2.25×104公頃，林地約1.13×104公頃。截至到2018年6月，祁陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.81×104公頃，占土地總面積29.1%，其中耕地流轉(zhuǎn)面積2.62×104公頃。僅一年時(shí)間，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增加了9000公頃，耕地增加了3700公頃。

2.農(nóng)村流轉(zhuǎn)組織主體多元

據(jù)相關(guān)部門(mén)調(diào)查顯示，截至2018年6月，全縣共培育市級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)24家，國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)4家；發(fā)展各類(lèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織986家、成員6880余戶；家庭農(nóng)場(chǎng)687家。通過(guò)招商引資，成功引進(jìn)貴澳集團(tuán)，投資20億元、占地約1.05×103公頃，打造“祁陽(yáng)-貴澳現(xiàn)代高效智慧農(nóng)文旅一體產(chǎn)業(yè)（油茶）示范園”；引進(jìn)湖南糧食集團(tuán)，投資15億元建設(shè)糧油產(chǎn)業(yè)園、10萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)稻等項(xiàng)目；引進(jìn)安邦農(nóng)業(yè)公司，建成了全省規(guī)模最大的谷物烘干中心。同時(shí)祁陽(yáng)縣在全市率先組建了農(nóng)村建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限公司（縣農(nóng)建投），作為農(nóng)業(yè)發(fā)展融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，指導(dǎo)以村為單位成立土地專(zhuān)業(yè)合作社將全村土地集體流轉(zhuǎn)出租給縣農(nóng)建投進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，完善基礎(chǔ)設(shè)施后，進(jìn)行“打包”招商引資，讓企業(yè)“拎包入駐”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶、企業(yè)、政府三雙共羸。目前該縣農(nóng)建投已成功流轉(zhuǎn)土地1.2萬(wàn)畝，引進(jìn)了天和盛業(yè)、碧桂苑等7家新型主體，打造了7000畝優(yōu)質(zhì)稻、3000畝特色果蔬、2000畝花卉苗木三大產(chǎn)業(yè)園。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新

近幾年，土地流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新，祁陽(yáng)縣根據(jù)本地區(qū)地域特色，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。公司（市場(chǎng)、協(xié)會(huì)、合作社、大戶等）+農(nóng)戶等模式得到了發(fā)展。

該模式充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織外接市場(chǎng)、內(nèi)聯(lián)農(nóng)戶的橋梁作用做強(qiáng)做大。大力推廣“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)形式，減少農(nóng)戶市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮一個(gè)龍頭企業(yè)“帶一片農(nóng)戶、創(chuàng)一個(gè)品牌、富一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。祁陽(yáng)縣依托“天龍米業(yè)”、“銀光糧油”兩大龍頭企業(yè)，以優(yōu)質(zhì)稻“天龍1號(hào)”為產(chǎn)業(yè)載體發(fā)展了文明鋪、大村甸、觀音灘、茅竹、三口塘、七里橋、肖家、八寶、白水、羊角塘等鎮(zhèn)20個(gè)千畝優(yōu)質(zhì)稻產(chǎn)業(yè)基地。依托溫氏、鑫廣安分別發(fā)展了50萬(wàn)頭和30萬(wàn)頭生豬一體化養(yǎng)殖項(xiàng)目。依托德輝、天之龍、碧云山等千畝蔬菜生產(chǎn)基地、自然韻黑茶、湘君白茶茶葉生產(chǎn)基地等帶動(dòng)周邊農(nóng)戶簽訂“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體用工協(xié)議”，保證就近勞務(wù)收益。

同時(shí)加快農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民之間松散性聯(lián)系向緊密性利益聯(lián)系轉(zhuǎn)變。合作社是農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)，農(nóng)戶通過(guò)土地、資金、機(jī)械、技術(shù)等入股合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，不僅獲得年終效益分紅，而且通過(guò)農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)資采購(gòu)集團(tuán)化、農(nóng)機(jī)作業(yè)規(guī)?；?，為農(nóng)民節(jié)約生產(chǎn)成本約5-8%。例如祁陽(yáng)縣黑鳳凰畜禽養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社近十年來(lái)通過(guò)提供黑鳳凰雞種苗、養(yǎng)殖技術(shù)和飼料，統(tǒng)一回收成品雞的形式吸收附近農(nóng)戶入會(huì)。現(xiàn)在的會(huì)員戶數(shù)已經(jīng)達(dá)到488戶，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，致富了一方群眾。

二、祁陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)戶自身思想觀念滯后

祁陽(yáng)縣大多數(shù)農(nóng)民自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想嚴(yán)重，較為依賴(lài)土地，一定程度上阻礙土地流轉(zhuǎn)。由于對(duì)政策的不了解，認(rèn)為土地承包就是擁有土地所有權(quán)，因此不愿把自己的土地流轉(zhuǎn)給他人。還有部分農(nóng)民認(rèn)為土地是基本的生活保障，土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地所有，沒(méi)有安全感。因此多數(shù)農(nóng)民思想沒(méi)有解放，保守的滿足于現(xiàn)狀，投資土地怕風(fēng)險(xiǎn)。這些觀念是阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的限制因素。

（二）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善

從調(diào)查情況來(lái)看，目前，祁陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于自發(fā)階段，市場(chǎng)化運(yùn)作和監(jiān)督管理體系不完善，導(dǎo)致資源得不到有效的合理配置。主要表現(xiàn)在信息傳送不對(duì)稱(chēng)、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范和缺乏中介機(jī)構(gòu)組織。

由調(diào)查可知，在土地流轉(zhuǎn)信息傳播中，絕大部分是買(mǎi)方自己主動(dòng)尋找，可見(jiàn)土地流轉(zhuǎn)信息傳輸方式單一，容易造成“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出，要租的租不到”，從而信息傳送不對(duì)稱(chēng)。在祁陽(yáng)縣土地流轉(zhuǎn)的中介甚少，有些村是村委會(huì)承擔(dān)此職能，但這樣也會(huì)加重其工作的負(fù)擔(dān)。由于村委會(huì)的專(zhuān)業(yè)水平有限，無(wú)法處理難以調(diào)節(jié)的糾紛，這些因素都會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

同時(shí)土地流轉(zhuǎn)具有隨意性，流轉(zhuǎn)的過(guò)程不規(guī)范（圖2）。如長(zhǎng)虹街道長(zhǎng)益村1組，有120畝稻田，只有4戶在家務(wù)農(nóng)。不在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶通過(guò)口頭協(xié)議轉(zhuǎn)包給一農(nóng)戶種植，隨意性較大。這樣容易增加解決流轉(zhuǎn)土地糾紛的成本。

（三）土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制不完善

土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制是維護(hù)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，主要有社會(huì)保障、服務(wù)體系、法律機(jī)制等一切能夠維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的相關(guān)措施。由于我國(guó)整體的社會(huì)福利保障不完善，農(nóng)民“養(yǎng)老難”問(wèn)題依然普遍，大多數(shù)年齡較大的農(nóng)民會(huì)擔(dān)憂未來(lái)的生活是否能得到穩(wěn)定保障。而較為年輕的失地農(nóng)民就業(yè)難的問(wèn)題在祁東縣也日趨顯著。祁陽(yáng)縣縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的服務(wù)體系不完善，農(nóng)民在土地交易中的權(quán)益不能得到維護(hù)，從而引發(fā)一系列的土地糾紛。且土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中法律機(jī)制和地方法規(guī)不健全，導(dǎo)致侵權(quán)等腐敗行為的出現(xiàn)。這也就是為什么祁陽(yáng)縣目前大量的土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的總時(shí)長(zhǎng)較短，進(jìn)而耽擱了整體的流轉(zhuǎn)速度。

（四）農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)效益低

現(xiàn)階段，我國(guó)整體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)有達(dá)到期望水平，農(nóng)業(yè)效益偏低，農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入成本和勞動(dòng)力成本節(jié)節(jié)攀升，而土地上農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)效益有限，尤其是糧食作物的收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年小麥1.15元/斤，水稻1.15元/斤，玉米0.8元/斤，大豆1.76元/斤。對(duì)比于2008年小麥0.8元/斤，水稻0.79元/斤，玉米0.76元/斤，大豆1.85元/斤，除了小麥、水稻價(jià)位漲幅略好以外，玉米和大豆幾乎不漲價(jià)，甚至還在下跌。于追求經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)而言，在物價(jià)普遍大幅度上漲而糧價(jià)漲幅過(guò)慢甚至還在下跌的情況下，承包土地的積極性自然不高。即使有企業(yè)愿意，但給出的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用過(guò)低，這也是農(nóng)民不愿積極參與土地流轉(zhuǎn)的主要原因。

三、促進(jìn)祁陽(yáng)縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)策

（一）加強(qiáng)政策宣傳力度

祁陽(yáng)縣縣政府在原有的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)知識(shí)的普及，不僅是自上而下的下達(dá)文件，更重要的是通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等宣傳媒介、專(zhuān)家座談會(huì)、日常詢問(wèn)等方法將土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策和法規(guī)的核心要點(diǎn)落實(shí)到農(nóng)民身上，讓他們明白土地流轉(zhuǎn)是有利于自己增加收入，提高生活水平，從而改變農(nóng)民保守的思想觀念，進(jìn)一步提高對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，縣政府也可以通過(guò)一部分的試點(diǎn)，讓農(nóng)民看到成功的典范，以樹(shù)立對(duì)土地流轉(zhuǎn)前景的信心。但在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，基層干部要以尊重農(nóng)民意愿為前提，開(kāi)相關(guān)大會(huì)掌握實(shí)際需求后進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

（二）打造“互聯(lián)網(wǎng)+”土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的熱潮在各行各業(yè)得以延續(xù)與發(fā)展，信息技術(shù)在土地流轉(zhuǎn)中的普及使得信息的傳遞更為便捷。因此“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”的模式也是未來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。祁陽(yáng)縣政府應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化平臺(tái)，定期在網(wǎng)上公布當(dāng)?shù)赝恋毓┬栊畔?，?shí)行信息資源共享；同時(shí)應(yīng)給予第三方土地流轉(zhuǎn)中介平臺(tái)相應(yīng)的支持。線上的中介平臺(tái)可以類(lèi)似于房地產(chǎn)中介的網(wǎng)上平臺(tái)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的雙方在網(wǎng)上可以通過(guò)中介公司進(jìn)行溝通和交易，無(wú)論是線上還是線下，都能為流轉(zhuǎn)需求雙方提供交易信息，并提尋求交易對(duì)象、供協(xié)商價(jià)格等一條龍服務(wù)，從而提高流轉(zhuǎn)交易的效率。但為了確保土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范，中介平臺(tái)不但要取得相應(yīng)的資質(zhì)，還應(yīng)了解相關(guān)的法定程序，在“公平、公正、公開(kāi)、平等”的原則下有序推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)。

（三）加快完善失地農(nóng)民保障體制

失地農(nóng)民是為城市化作出特殊貢獻(xiàn)的社會(huì)群體，如果農(nóng)民失去土地后基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得不到保障，土地流轉(zhuǎn)難以推進(jìn)，甚至容易產(chǎn)生矛盾糾紛，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在明確了保障對(duì)象范圍的基礎(chǔ)上，從加快建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立失地農(nóng)民低保和特困救助機(jī)制以及推進(jìn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)這三個(gè)方面完善政策。祁陽(yáng)縣政府應(yīng)遵循“政府能承受、群眾愿接受、應(yīng)保盡保、自愿參?！痹瓌t，加快建立個(gè)人專(zhuān)戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，且妥善解決低收入和特困失地農(nóng)民家庭的基本生活。對(duì)失地農(nóng)民特殊困難家庭提供有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)和公益性崗位援助。引導(dǎo)鼓勵(lì)失地農(nóng)民通過(guò)靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等多種形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)。失地農(nóng)民創(chuàng)辦民營(yíng)企業(yè)的，享受城市下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。

（四）延長(zhǎng)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈

祁陽(yáng)縣政府應(yīng)發(fā)揮帶頭作用，積極引導(dǎo)集體與企業(yè)規(guī)范參與土地流轉(zhuǎn)，使體系規(guī)范化。同時(shí)，“產(chǎn)業(yè)興旺”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的第一位，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、培育農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能勢(shì)在必行。承包農(nóng)地的企業(yè)應(yīng)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行產(chǎn)品生加工，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。尤其是在生產(chǎn)方面需要增效，一是提高生產(chǎn)效率，集約利用承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地，利用高新技術(shù)手段；二是提高綜合效益，即投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系。農(nóng)產(chǎn)業(yè)既要增產(chǎn)增收、又要實(shí)現(xiàn)增值增效，就必須延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，做農(nóng)副產(chǎn)品深加工。祁陽(yáng)縣在深加工方面已經(jīng)有了多年的經(jīng)驗(yàn)，但受土地范圍的限制，無(wú)法發(fā)揮其最大的優(yōu)勢(shì)，因此進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)能夠進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模還能提供大量的就業(yè)崗位，對(duì)于解決失地農(nóng)民就業(yè)難的問(wèn)題也得到了一定的保障。因此鼓勵(lì)企業(yè)延長(zhǎng)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈為全面實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。