績(jī)效預(yù)算發(fā)展與路徑選擇

李威

【摘 要】十九大提出我國(guó)要全面實(shí)施績(jī)效管理，其中在績(jī)效預(yù)算方面我國(guó)還存在很多改革瓶頸。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)績(jī)效預(yù)算問(wèn)題的研究，從現(xiàn)行預(yù)算制度的輕績(jī)效重效率，績(jī)效信息的利用程度低，以及績(jī)效指標(biāo)難成體系等突出問(wèn)題分別進(jìn)行論述，探析我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理改革的路徑。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算制度；績(jī)效預(yù)算管理；績(jī)效信息；績(jī)效指標(biāo)

一、引言

黨的十九大報(bào)告中指出，“要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。但是，從近些年績(jī)效預(yù)算的發(fā)展情況來(lái)看我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革還存在很多瓶頸，在我國(guó)如何全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理，是我國(guó)現(xiàn)代化預(yù)算制度發(fā)展中亟待解決的問(wèn)題。

二、我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理發(fā)展瓶頸

（一）財(cái)政預(yù)算中績(jī)效信息運(yùn)用程度低

績(jī)效信息是績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵不過(guò)在中國(guó)乃至大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)于預(yù)算都很難擺脫基數(shù)法的桎梏。對(duì)于部門預(yù)算和單位預(yù)算還有很多都是主要采用基數(shù)法進(jìn)行分配，這樣的方法很容易導(dǎo)致預(yù)算的不合理分配和資源的浪費(fèi)。一個(gè)部門或單位的預(yù)算不應(yīng)該根據(jù)前些年的預(yù)算進(jìn)行預(yù)估，而應(yīng)該針對(duì)該部門將來(lái)一年或數(shù)年的工作安排進(jìn)行合理的分配，所謂績(jī)效預(yù)算的優(yōu)勢(shì)便是體現(xiàn)在這里。但是在我國(guó)，存在一些形式主義預(yù)算，這種形式主義表現(xiàn)在預(yù)算過(guò)程中對(duì)績(jī)效信息只作為參考甚至無(wú)視績(jī)效信息。這些問(wèn)題一方面在于我國(guó)傳統(tǒng)的基數(shù)法早已根深蒂固，想要推行績(jī)效預(yù)算也不可能一蹴而就。另一方面，我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理方面人才短缺也是重要原因，由于績(jī)效預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作的相關(guān)人員不僅要具備必要的職業(yè)素養(yǎng)，還需要具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)水平。

（二）重效率輕績(jī)效問(wèn)題

傳統(tǒng)預(yù)算管理重過(guò)程、輕績(jī)效，難以提高政府支出效率，優(yōu)化資源配置。在我國(guó)一些政府的追求是行政效率（包括超額完成任務(wù)），而不是績(jī)效（即完成任務(wù)后的有效公共服務(wù)）。這種重效率輕績(jī)效的問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)生活中也就產(chǎn)生了某些政府部門為了政績(jī)大修大建，而不為建成之后的后續(xù)工作負(fù)責(zé)。那么，這樣的政府預(yù)算目標(biāo)算不算實(shí)現(xiàn)了？當(dāng)然不算，要從源頭上提高財(cái)政資源配置的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，充分體現(xiàn)財(cái)政資金使用主體責(zé)任，形成“誰(shuí)干事誰(shuí)花錢、誰(shuí)花錢誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的機(jī)制。

（三）績(jī)效理念尚未轉(zhuǎn)化為績(jī)效行為

績(jī)效預(yù)算需要包含績(jī)效信息，在最理想的情況下，資源分配直接且明確地與績(jī)效信息相聯(lián)系。但在我國(guó)績(jī)效預(yù)算僅僅是報(bào)告或知曉型，還沒(méi)有達(dá)到?jīng)Q策型或理論型的高度。資源分配直接而明確地與績(jī)效相聯(lián)系在現(xiàn)實(shí)中是不存在的，但可以學(xué)習(xí)新西蘭把績(jī)效信息提升到與其他決策指標(biāo)相同的高度。

（四）績(jī)效指標(biāo)與指標(biāo)體系

在我國(guó)，績(jī)效指標(biāo)短缺是一個(gè)亟待解決的難題，績(jī)效指標(biāo)不僅僅指的是單個(gè)的績(jī)效數(shù)據(jù)，它需要盡量滿足指數(shù)化的要求，進(jìn)而有效地進(jìn)行參考和比較。我們所向往的是一種可以方便合并統(tǒng)計(jì)，方便參考，方便同類比較、不同類加權(quán)比較的指標(biāo)。科學(xué)的有用的績(jī)效指標(biāo)體系應(yīng)該包括各種類型滿足三維特征的績(jī)效指標(biāo)，所謂三維特征即是指績(jī)效指標(biāo)要滿足科學(xué)性，可操作性，管理上的有用性。實(shí)際上，我們所說(shuō)的指標(biāo)的短缺側(cè)面上也顯示了績(jī)效管理人才的短缺，從而導(dǎo)致績(jī)效管理中原理和方法論的短缺。

（五）“3E”“4E”還是其他

國(guó)外對(duì)績(jī)效指標(biāo)框架的研究已經(jīng)開(kāi)展多年，過(guò)去我國(guó)很多學(xué)者都用“3E”來(lái)解釋績(jī)效，普遍認(rèn)為：“3E”指標(biāo)是解釋績(jī)效最好的出發(fā)點(diǎn)，所謂“3E”即是經(jīng)濟(jì)（Economy），效率（efficiency），與效果（effectiveness）。近年來(lái)勞斯，杜魯克等人把公共組織的績(jī)效指標(biāo)的主要設(shè)計(jì)理念表達(dá)為“4E”框架，與“3E”指標(biāo)相比“4E”是一種更加理性的詮釋。相比只追求效益來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)公平概念更能突出當(dāng)權(quán)者構(gòu)建和諧社會(huì)的愿望，是一種理論的突破與創(chuàng)新。但是無(wú)論是“3E”還是“4E”都是很抽象的一個(gè)概念，這種解釋并不能幫助人民群眾切實(shí)的理解績(jī)效問(wèn)題，反而讓人民感覺(jué)績(jī)效像是天方夜譚，不切實(shí)際。無(wú)論是“3E”“4E”還是其他理論，都是時(shí)代的產(chǎn)物，都可以應(yīng)用于實(shí)踐，但在具體實(shí)踐中這些理論的優(yōu)越性還需要長(zhǎng)久的檢驗(yàn)。

三、我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的路徑選擇

（一）完善頂層設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)

新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算追求績(jī)效的規(guī)定仍略顯空洞，追求績(jī)效要追求績(jī)效信息的規(guī)范性建設(shè)，績(jī)效信息體系的建設(shè)，以及健全預(yù)算目標(biāo)的監(jiān)察與評(píng)價(jià)制度。在短期內(nèi)追求《預(yù)算法》的重新修訂是不切實(shí)際的，但制定《預(yù)算法》的輔助性法律迫在眉睫。參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)我國(guó)應(yīng)該在以下方面做出努力：（1）加快預(yù)算信息透明度建設(shè)，施行陽(yáng)光預(yù)算，補(bǔ)充我國(guó)“自下而上”監(jiān)督的缺乏。（2）完善績(jī)效信息體系，加快建立一個(gè)貫穿各個(gè)部門的績(jī)效信息體系，這個(gè)體系應(yīng)該可以貫穿，度量各個(gè)部門的申請(qǐng)預(yù)算情況，將預(yù)算資金落到實(shí)處。（3）完善績(jī)效指標(biāo)體系，完善的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該是可以科學(xué)量化政府績(jī)效的體系化指標(biāo)，可以通過(guò)一定的公式對(duì)同一部門的公共服務(wù)進(jìn)行加總，對(duì)不同部門的績(jī)效進(jìn)行比較。

（二）績(jī)效預(yù)算人才建設(shè)是關(guān)鍵

政府績(jī)效預(yù)算管理特別是績(jī)效信息和績(jī)效指標(biāo)的處理專業(yè)性特別強(qiáng)，直接影響公共資金的使用效率。我國(guó)績(jī)效預(yù)算的發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短，目前這方面的人才缺口巨大。國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)財(cái)政相關(guān)人才的培養(yǎng)力度，一方面建立專門的智庫(kù)團(tuán)隊(duì)開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色的預(yù)算體系，另一方面要加強(qiáng)預(yù)算人才統(tǒng)一培養(yǎng)，開(kāi)設(shè)專門預(yù)算培訓(xùn)學(xué)?；蛟陂_(kāi)設(shè)財(cái)政學(xué)高等大學(xué)中設(shè)立培訓(xùn)中心，對(duì)現(xiàn)有政府工作人員或其他人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。

（三）觀念革新是重要條件

在中國(guó)特色的績(jī)效預(yù)算發(fā)展的過(guò)程中很多學(xué)者都提出績(jī)效預(yù)算與績(jī)效管理不是“兩張皮”而是一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)體，要將二者逐步融合。我國(guó)可以借鑒并發(fā)展法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在完善法制的同時(shí)要在預(yù)算管理中引入績(jī)效管理理念，并把績(jī)效管理理念完全融入到預(yù)算管理之中，形成中國(guó)特色的績(jī)效預(yù)算管理?？?jī)效預(yù)算并不是減開(kāi)支?？?jī)效預(yù)算是為了讓公共資源達(dá)到最優(yōu)配置，更好的利用公共資源，而不是為了削減部門開(kāi)支。

四、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)預(yù)算制度長(zhǎng)時(shí)間探索中，績(jī)效預(yù)算一直處于不斷深入發(fā)展中，逐步形成了中國(guó)特色的績(jī)效預(yù)算雛形。但績(jī)效預(yù)算管理對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)畢竟是一個(gè)新事物，除了上述的問(wèn)題，還有很多有待改善的地方：制度框架有待重建：績(jī)效目標(biāo)缺少立法機(jī)構(gòu)的有效審議；財(cái)政信息化建設(shè)比較滯后等。這些問(wèn)題是不是一蹴而就，一年兩年就能解決的，我們應(yīng)該給政府時(shí)間，期待一個(gè)更加完善，更加透明，更加合理的績(jī)效預(yù)算制度的誕生。

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