PPP模式在棚戶區(qū)改造的應用研究

王宇

【摘 要】PPP模式作為一種新型的棚戶區(qū)改造建設的模式，在有效地解決低收入家庭的住房困難，體現(xiàn)社會公平、公正中，將發(fā)揮至關重要的作用。本文通過對PPP模式在棚戶區(qū)改造的應用研究的文獻綜述，對當前PPP模式在棚戶區(qū)改造中的應用有一個整體把握。

【關鍵詞】PPP模式棚戶區(qū)改造應用研究

一、引言

近幾年來，我國政府加快了棚戶區(qū)改造的建設力度，從2009年開始，對中國國內(nèi)煤炭采空區(qū)、林場、農(nóng)墾及華僑農(nóng)場中棚戶區(qū)進行大規(guī)模改造。2008年中共中央啟動保障性安居工程，將棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容。2010年中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作，并繼續(xù)推進中國國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造。2012年中國住房城鄉(xiāng)建設部等七部門近日聯(lián)合發(fā)出通知，要求加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造。針對各類棚戶區(qū)改造，七部門給出了完成期限。其中，已納入中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造范圍的煤礦棚戶區(qū)，2013年年底前要基本建成；國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房改造中任務較少的?。▍^(qū)、市）要爭取在2013年年底前完成改造，其他?。▍^(qū)、市）要力爭在2015年年底前基本完成；還未完成的國有墾區(qū)危房改造，力爭在2015年年底前全面完成，有條件的地區(qū)要爭取在2014年年底基本完成。2014年，中國國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區(qū)改造中的困難和問題，推進改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村。2014年（計劃）改造棚戶區(qū)470萬戶以上。2016年，中國《政府工作報告》要求，2016年要開工改造600萬套。從中可以看出我國在加快推進棚戶區(qū)改造的步伐。

二、國外研究綜述與評價

（一）關于棚戶區(qū)改造的研究

國外的棚戶區(qū)改造的研究主要集中在“貧民窟”，“舊城更新”。

1.貧民窟

“貧民窟”在國外通常用來指最惡劣的住房條件、最不衛(wèi)生的環(huán)境、犯罪率和吸毒盛行的窮人避難所。印度和巴西有最大的貧民窟。對貧民窟居民生活的改善和心理問題的研究一直是國外眾多學者研究的重點。巴西里約熱內(nèi)盧市政府于1994年推出了“Favela Bsirro”改造項目，政府在治理過程中對一些有條件的貧民窟采取了土地合法化的政策，承認了土地占有者的使用權(quán)甚至所有權(quán)，解決了貧民區(qū)住宅的合法化問題，這種做法增加了貧困社區(qū)居民的長期居住信心，為貧民區(qū)的治理創(chuàng)造了良好的開端，并由美洲開發(fā)銀行（IDB）提供資金，由政府負責實施。該項目的融資分為三個階段，第一階段和第二階段分別于1996年和2007年啟動，第三階段的融資方案于2010年獲得美洲開發(fā)銀行的批準，該市為第一階段制定的城市發(fā)展戰(zhàn)略旨在將土地所有權(quán)合法化（取得了部分成功）、發(fā)放土地證并鼓勵使用空地建設低收入家庭住房。1997年市就業(yè)局的建立意味著，在政府機構(gòu)內(nèi)部越來越大的資金分配給了旨在解決經(jīng)濟賦權(quán)問題的社會振興項目。截止到2000年，90%以上的貧民窟均已獲得改造，項目第三階段的預期成果有：完成對18000所房屋的規(guī)范化、發(fā)放3000份房產(chǎn)證并建立45處新的社會服務設施。

2.舊城更新

20世紀90年代之后西方的舊城更新有了新的發(fā)展，主要體現(xiàn)在目標范圍更為廣泛，規(guī)劃理論更加完善，方法更加多樣化。這一階段，英國政府開始創(chuàng)新舊城更新的策略。由政府計劃指導逐步過渡到市場引導、私人投資為主，并且成立了專門的英國城市開發(fā)公司，負責全國內(nèi)城廢棄用地的再利用和舊住房的改造開發(fā)。中央政府財政預算是該機構(gòu)的主要資金來源，除此同時通過市場運作吸收社會資本。由此公眾逐漸參與到更新改造規(guī)劃當中，對城市更新產(chǎn)生一定的影響，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”過渡到“自下而上”的方式。

美國的舊城更新的改造模式主要是依靠隨手獎勵政策的推動，政府在多方面對城市更新改造進行援助。Yang通過研究不同激勵策略對舊城更新的作用，得出城市舊城更新的最優(yōu)激勵策略。Femando指出舊城更新最早是政府推動為主，當?shù)鼐用駥Υ说膮⑴c度非常有限，導致舊城更新的利益分配出現(xiàn)很多失衡，所以適當?shù)耐卣咕用?、社會參與舊城更新的途徑就顯得尤為重要。

（二）關于ppp模式的研究

一般認為，ppp這一概念最早由英國于上世紀80年代提出，主要應用于英國供排水、道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基礎設施建設等領域。隨后，開始在西方廣泛流行并引起廣大學者的關注。結(jié)合國內(nèi)外比較有代表性的定義，ppp模式有以下特征：一是政府部門與私人部門之間的合作，強調(diào)參與方的多樣性。二是參與的各方是利益共享、風險分擔的長期合作關系。三在ppp全生命周期中不單含有建設、轉(zhuǎn)交，還伴隨著設計、運營、投資、維護等長期服務滿足公眾的需求。

Hammami，Ruhashyankiko和Yehoue對政府政府推廣ppp模式的動機展開研究，他們發(fā)現(xiàn)政府推廣ppp模式普遍存在不良動機，只有政府部門財政吃緊或者背負沉重債務時才會推廣ppp模式，使得政府完全不關心在建立ppp模式時如何通過談判合同給參與的各方適當?shù)募?。Lindqvist認為政府傾向于將利潤低的項目交給私人部門完成，尤其是發(fā)展中國家信用不足，對國際資本的吸引力不夠，這種情況下政府會選擇控制高利潤行業(yè)，制定壟斷價格。Andreas對印度尼西亞的ppp模式展開了研究，發(fā)現(xiàn)對項目進行擔?？梢詷O大的改善ppp模式的信用狀況，但也會給政府帶來巨大的風險。

三、國內(nèi)研究綜述

（一）關于棚戶區(qū)改造的研究

國內(nèi)學者關于棚戶區(qū)改造的研究主要集中于相似定義的舊城改造和城中村改造。三者各有特點，同時又具有許多相似之處，這給棚戶區(qū)改造相關問題的研究提供了參考依據(jù)。

1.關于舊城改造的研究

舊城改造是指城市中陳舊衰退地區(qū)進行的改造其主要目的就是要解決城市衰退中物質(zhì)性老化功能性衰退和就構(gòu)型衰退等問題以使城市發(fā)展重新滿足社會政治經(jīng)濟和社會的發(fā)展需要。舊城改造主要包括：改進城市的規(guī)劃從結(jié)構(gòu)，改善城市生態(tài)環(huán)境，調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)布局，改善居民居住環(huán)境等。相對來說我國舊城改造開展的比西方國家晚，但自開展以來取得了顯著的成果。

但是舊城改造工程牽涉到政府、企業(yè)、居民、社會其他主體等多方的利益，而利益的平衡成為舊城改造過程中一個極具挑戰(zhàn)的問題，舊城改造面臨的問題包括資金、拆遷補償、土地、拆遷安置、流動人口的安置等以上問題歸根就到底都是因為資金。資金是舊城改造過程中協(xié)調(diào)各主體間相互關系及達到最終目的的催化劑，也是成為目前舊城改造的瓶頸。舊城改造項目的目的是追求中長期社會和經(jīng)濟發(fā)展目標，其投資規(guī)模通常都以十億、百億來計，巨大的資金需求，使得改造項目的融資變得非常關鍵，舊城改造項目采用何種融資模式成為當前項目開展面臨的首要問題。

2.關于城中村改造的研究

我國城市化進程中出現(xiàn)的戶籍制度和土地管理模式時是出現(xiàn)城中村問題出現(xiàn)的根本原因。大部分城中村規(guī)劃混亂，功能不全，在供電、供水、換位、道路交通、綠化、公交等基礎設施方面困難重重。城中村改造是一項探索性強，復雜艱巨的系統(tǒng)工程，長期以來，資金來源一直是制約城中村改造的問題所在。喻燕借鑒國外舊城更新中的常用模式ppp，解決資金困難問題，以我國經(jīng)濟政治條件成果的案例為基礎分析了“城中村”改造引入ppp項目的可行性并對“城中村”改造項目ppp模式的具體選擇進行全面設計，最后提出了制定法律，積極培養(yǎng)投資主體，健全ppp項目投融資體系三條建議。宋波針對在城中村改造有開發(fā)商參與時，應用ppp模式，對確定開發(fā)商合理的收益，建立模型進行定量分析，確定村民、政府和開發(fā)商三方毅力相關者的合理收益分配，為改造的前期簽訂合同提供簡單判斷的依據(jù)。王文將ppp融資模式引入城中村改造的基礎設施建設，認為城中村改造應該吸引私人投資，包括企業(yè)閑散資金，居民儲蓄等。作者提出了城中村基礎設施建設的難點，分析了目前各城市政政府在城中村改造中的基礎設施改造融資模式，將這些改造模式分為政府包干模式、自籌公助模式、土地融資模式，并對這些模式進行分析比較，最后作者將ppp融資模式引入從舊城改造中的基礎設施建設。王詳卿認為ppp模式應用于城中村改造來破解融資難的問題是可行并且有效的，但是參與各方的利益分配和項目的前期融資是城中村改造引進ppp模式的難點，明確各利益主體。明晰各方的職能范圍及引入土地信托機制對推進及優(yōu)化城中村改造ppp模式具由重要的意義。

3.關于棚戶區(qū)改造的研究

棚戶區(qū)改造作為我國住房保障體系的核心內(nèi)容之一，是解決城鎮(zhèn)低收入群體住房問題的有效途徑，2015年6月國家制定部署了棚戶區(qū)改造的三年規(guī)劃，進一步推進棚戶區(qū)改造的實施。隨著棚戶區(qū)改造的大規(guī)模推進，改造過程中的相關問題也引起了廣泛的關注。尤其是改造資金短缺成為制約棚戶區(qū)改造的瓶頸，為此國家積極推進ppp模式在棚戶區(qū)改造中的應用。宿輝、石磊通過分析吉林省在棚戶區(qū)改造項目中應用市場運作和政府主導兩種模式，表明市場運作模式更符合吉林省棚戶區(qū)改造項目的實際情況并提出了公共部門和私營機構(gòu)間權(quán)利義務的對等是進一步完善市場化運作的核心問題。李海建以項目融資模式為切入點，結(jié)合棚戶區(qū)改造的運作模式，對棚戶區(qū)改造項目工資模式進行了探索研究，并對濟南市及大中南棚戶區(qū)改造項目進行了實證分析，并認為項目融資作為棚戶區(qū)改在融資模式是可行的。代雨秀認為在PPP模式下，對企業(yè)來說政治風險最大的是政府換屆、政府信用的風險，通過專家評分和模糊評價法總結(jié)出政府償債能力的和拆遷工作對棚戶區(qū)改造項目的風險最大。余洋結(jié)合棚戶區(qū)改造對政府購買服務模式、PPP模式的內(nèi)涵和流程進行了簡要分析，提出了新常態(tài)下棚戶區(qū)改造的主要融資模式簡析，分析了融資模式選取的影響因素得出了最適合的融資模式即ppp模式，為棚戶區(qū)改造提供有力的資金支持。

（二）關于ppp模式的研究

ppp是英文“public-private-partership”的簡寫，中文譯為“政府與私營部門的合作”指政府或公共部門通過與私人部門建立合作關系來提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。

國內(nèi)對于ppp模式的研究主要集中在兩點，一是ppp模式內(nèi)涵的界定，而是ppp項目落地難應用存在的問題。劉薇認為ppp的實質(zhì)是一種聯(lián)結(jié)全社會內(nèi)部公共部門、企業(yè)部門、專業(yè)組織和社會公眾各方的準公共品優(yōu)化供給制度，其源于新公共管理運動中公共服務的市場化取向改革。隨著ppp的推廣，政府與市場的關系由分工替代走向了合作共贏。周正祥，張秀芳，張平從政府部門和社會資本的角度，分析了ppp模式再去愛全國應用面臨的法律不完善、ppp各個形成機制不合理、PPP項目審批過程復雜等問題，提出政府應盡快轉(zhuǎn)換觀念，建立ppp項目專業(yè)機構(gòu)及提供技術支持制定標準化的ppp項目管理合同，加快識別ppp模式項目融資風險和制定風險分擔機制等建議。

【參考文獻】

[1]喻燕.城中村改造ppp模式探析.國土資源科技管理.2007.1

[2]宋波.城中村改造ppp模式收益分配問題研究.新西部.2009.6