美國(guó)外交決策的種族主義邏輯 [1]

潘亞玲 莫婉婷

【內(nèi)容提要】 種族主義邏輯是影響美國(guó)外交決策的重要因素之一。其對(duì)美國(guó)外交決策的影響主要包括三方面：第一，將多個(gè)有著類似種族背景的族裔團(tuán)體加以泛種族化操作，或者將這些團(tuán)體孤立出來(lái)加以族裔種族化操作，從而框定美國(guó)外交政策，特別是設(shè)定針對(duì)特定種族/族裔的政策邊界，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略簡(jiǎn)化；第二，利用美國(guó)社會(huì)的恐外心理識(shí)別美國(guó)的戰(zhàn)略威脅、潛在對(duì)手或“敵人”，并尋找美國(guó)內(nèi)部的“特洛伊木馬”，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略聚焦；第三，通過(guò)在國(guó)際難民移民政策領(lǐng)域采取人道主義舉措，搶占道義高地，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略掩飾。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，種族主義邏輯的各要素已實(shí)現(xiàn)高度整合：泛種族化操作可有效模糊外交決策的種族主義色彩，而人道主義舉措更是為其添加道德外衣；對(duì)族裔種族化和恐外心理的利用則可成功地將種族主義關(guān)切轉(zhuǎn)移到“敵人”身上。至此，種族主義邏輯對(duì)美國(guó)外交決策的影響得以被成功掩藏。

多數(shù)研究都會(huì)強(qiáng)調(diào)特定國(guó)家的移民政策與外交政策之間的關(guān)聯(lián)[1]Mae M.Ngai, Impossible Subjects: Illegal Aliens and the Making of Moder n America, Princeton: Princeton University Press, 2014, p.9.，對(duì)自稱為“種族熔爐”的美國(guó)而言，國(guó)內(nèi)民族政策對(duì)外交政策的影響自然更加明顯。例如美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)前，奴隸制使南方各州對(duì)國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展變化高度敏感，試圖通過(guò)塑造美國(guó)外交而強(qiáng)化美國(guó)及其他地方的奴隸制度[2]Matthew Karp, This Vast Southern Empire: Slaveholders at the Helm of American Foreign Policy, Cambridge: Harvard University Press, 2016.；又如在二戰(zhàn)時(shí)，種族問(wèn)題便是限制美國(guó)與海地關(guān)系的核心決策要素[3]Rayford Logan, The Diplomatic Relations of the United States with Haiti: 1776-1891 , Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1941; Brenda G.Plummer, Rising Wind: Black Americans and U.S.Foreign Affairs, 1935-1960, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1996.；而20 世紀(jì)60年代的民權(quán)運(yùn)動(dòng)不僅受美國(guó)外交決策的影響，也在某種程度上為外交決策所促進(jìn)，并成為更廣泛的國(guó)際性民權(quán)運(yùn)動(dòng)的一部分。[4]Mary Dudziak, Cold War Civil Rights: Race and the Image of American Democracy , Princeton: Princeton University Press, 2000, p.11; Thomas Borstelmann, The Cold War and the Color Line: American Race Relations in the Global Arena, Cambridge: Harvard University Press, 2001.正因如此，既有研究更多側(cè)重于美國(guó)國(guó)內(nèi)種族建構(gòu)與外交之間的互動(dòng)關(guān)系，而對(duì)美國(guó)外交決策背后的種族主義邏輯的探討仍存在明顯不足：緣何在同一時(shí)期，種族背景不同的國(guó)家可能獲得的待遇相似，如歐洲各國(guó)與以色列；種族背景相似的國(guó)家卻被區(qū)別對(duì)待，如中國(guó)與日本；緣何美國(guó)對(duì)同一國(guó)家的政策在不同的歷史時(shí)期卻存在重大差異，如一戰(zhàn)與二戰(zhàn)期間的德國(guó)、二戰(zhàn)期間及冷戰(zhàn)時(shí)期的日本，以及1949年以來(lái)的中國(guó)等等。換句話說(shuō)，美國(guó)如何掩飾甚或美化其外交決策中的種族主義邏輯等問(wèn)題都有待進(jìn)一步探析。筆者認(rèn)為，與其他因素一道，種族主義邏輯從三個(gè)層次促進(jìn)了美國(guó)的外交決策：一是戰(zhàn)略簡(jiǎn)化，即通過(guò)泛種族化或族裔種族化操作，為美國(guó)外交框定邊界；二是戰(zhàn)略聚焦，即利用恐外心理識(shí)別出美國(guó)的戰(zhàn)略威脅、潛在對(duì)手甚至“敵人”；三是戰(zhàn)略掩飾，即通過(guò)人道主義舉措搶占外交戰(zhàn)略的道義高地，從而掩蓋其種族主義實(shí)質(zhì)。種族主義邏輯對(duì)美國(guó)外交決策的三重影響并非相互獨(dú)立、相互割裂，而是相互配合、相互促進(jìn)，從而使美國(guó)外交種族主義面目變得模糊甚至被完全隱藏。

一、戰(zhàn)略簡(jiǎn)化：種族化操作與邊界劃分

就外交決策而言，戰(zhàn)略簡(jiǎn)化是實(shí)現(xiàn)外交資源有效使用的重要原則；戰(zhàn)略簡(jiǎn)化的核心在于框定外交政策的邊界，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)外交對(duì)象的有效區(qū)分。對(duì)美國(guó)外交而言，邊界劃分的一個(gè)重要依據(jù)便是種族屬性，而這又與美國(guó)自身的種族等級(jí)制建構(gòu)密切相關(guān)?！胺N族化”（racialization）是美國(guó)種族等級(jí)制建構(gòu)的核心手段，即通過(guò)確定不同群體的社會(huì)地位和相應(yīng)待遇，進(jìn)而啟動(dòng)一種基于種族的社會(huì)理解并塑造特定的種族身份；這一操作不僅應(yīng)用于被奴役和處于劣等地位的群體身上，也應(yīng)用于歐洲定居者或處于優(yōu)勢(shì)地位的群體身上。[1]Michael Omi and How ard Winant, Racial Formation in the United S tates: From the 1960s to the 1980s, New York: Routledge & Kegan Paul, 1986, p.64.由此而來(lái)，種族化也就成為美國(guó)外交決策的重要邏輯，它不僅可有效確立美國(guó)外交政策的邊界，還可有效鞏固美國(guó)國(guó)內(nèi)的種族等級(jí)制。但與國(guó)內(nèi)操作不同的是，當(dāng)運(yùn)用到外交決策時(shí)，種族化事實(shí)上又被分為兩類：一是泛種族化（pan-racialization），即把大致相同或相似的種族當(dāng)作一個(gè)種族統(tǒng)一對(duì)待，這很大程度上會(huì)模糊種族或族裔邊界，但有利于實(shí)現(xiàn)外交決策的類型化；二是族裔種族化，即把特定的族裔單列出來(lái)當(dāng)作一個(gè)種族對(duì)待，這頗類似下文所述的戰(zhàn)略聚焦，但其首要功能仍是劃定邊界，相比泛種族化，其邊界更加明確。需要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)外交政策中的泛種族化和族裔種族化政策組合更多是依據(jù)種族而非時(shí)間確立的，大致與美國(guó)國(guó)內(nèi)的種族等級(jí)制確立相對(duì)應(yīng)。

（一）伴隨白人種族的建構(gòu)步伐，美國(guó)對(duì)待相應(yīng)的白人國(guó)家的外交政策經(jīng)歷了從族裔種族化到泛種族化的發(fā)展

需要承認(rèn)的是，“種族”本身是一個(gè)歷史性概念；其當(dāng)代觀念是歐洲自然主義科學(xué)和歐洲殖民與帝國(guó)權(quán)力的產(chǎn)物；更準(zhǔn)確地說(shuō)，為了將道德、文化、領(lǐng)土等內(nèi)涵賦予白人，一種“白人=歐洲人=基督徒”的三重融合應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)白人種族的歷史建構(gòu)大致經(jīng)歷了從最為內(nèi)核的英國(guó)移民到德國(guó)移民，再到愛(ài)爾蘭移民及至以意大利移民為代表的東南歐移民，最后將猶太人接納進(jìn)入的歷程。而正是在這一過(guò)程中，美國(guó)對(duì)上述國(guó)家的政策逐漸從最初的族裔種族化過(guò)渡到泛種族化。

美國(guó)對(duì)白人世界的族裔種族化政策，最初相當(dāng)?shù)湫偷伢w現(xiàn)在對(duì)英國(guó)和法國(guó)的近乎相反的政策中。在WASP[1]即白人（White）、盎格魯—薩克森人（Angelo-Saxon）和新教徒（Protestant）。成為美國(guó)白人種族的內(nèi)核之后，德國(guó)、愛(ài)爾蘭等移民的大規(guī)模進(jìn)入使族裔種族化的對(duì)象逐漸轉(zhuǎn)移到德國(guó)身上，尤其明顯地體現(xiàn)在一戰(zhàn)中。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)持續(xù)，美國(guó)媒體開(kāi)始把德國(guó)人描繪成兇惡殘暴、沒(méi)有人性的“野蠻人”——德國(guó)佬，美國(guó)人心中的德國(guó)形象迅速惡化為“敵對(duì)的他者”。[2]Paul L.Murphy, World War I a nd the Origins of Civil Liberties in the United States, New York: W.W.Norton &Company, 1979, pp.15-30.

二戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)確立了自身在白人世界中的領(lǐng)導(dǎo)地位，美國(guó)對(duì)白人世界的外交政策事實(shí)上已經(jīng)從早期的族裔種族化發(fā)展為泛種族化，將國(guó)內(nèi)所有白人的故土視為一個(gè)整體，從而制定統(tǒng)一的政策。當(dāng)然，這很大程度上與歐美在二戰(zhàn)中及戰(zhàn)后的結(jié)盟相關(guān)，美國(guó)已經(jīng)沒(méi)有單獨(dú)區(qū)分美歐世界中的特定國(guó)家并加以特殊對(duì)待的戰(zhàn)略必要；進(jìn)而以一種整體性的政策統(tǒng)一對(duì)待所有盟友，不僅使泛種族化的外交政策變得合理，更變得必要。

（二）隨著有色種族日益進(jìn)入美國(guó)社會(huì)，族裔種族化日漸成為美國(guó)對(duì)待不同種族故土的決策依據(jù)

隨著白人種族的邊界日益確立，族裔種族化的對(duì)象逐漸從白人轉(zhuǎn)移到有色種族身上。其根源在于，在確立了白人的優(yōu)越地位后，美國(guó)需要建構(gòu)其他種族的等級(jí)地位，必須對(duì)有色種族加以區(qū)別對(duì)待；建構(gòu)有色種族的等級(jí)制的主要手段是為后者提供有限的“漂白”機(jī)會(huì)。機(jī)會(huì)的有限性既可使有色種族陷入內(nèi)部分裂，也有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)有色種族的“分而治之”，使族裔種族化操作更為便利。

一方面源于有色人種的內(nèi)部分裂，另一方面則是美國(guó)外交政策區(qū)別對(duì)待的需要，族裔種族化在19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初逐漸成為美國(guó)對(duì)待有色種族故土的決策依據(jù)，最為典型地體現(xiàn)在是否將1882年《排華法案》的原則應(yīng)用于對(duì)日本的爭(zhēng)論中。1907年美日《君子協(xié)定》被提交美國(guó)國(guó)會(huì)時(shí)，出現(xiàn)了爭(zhēng)論。在討論這一協(xié)定的過(guò)程中，美國(guó)會(huì)議員圍繞泛種族化還是族裔種族化展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論。那些最為堅(jiān)定的種族主義者往往支持使用泛種族化邏輯，即把所有亞洲移民都描述為不可接受的群體。例如，盡管認(rèn)識(shí)到日本人與中國(guó)人的差異，但民主黨眾議員約翰·威廉姆斯（John S.Williams）卻將所有亞洲人統(tǒng)稱為“東方人”（oriental）或“非白人”。[1]Congressional Record, Vol.41, Washington, D.C.: G overnment Printing Office, 1907, p.3223.最終辯論的結(jié)果是更具針對(duì)性的族裔種族化邏輯得以勝出。雖然對(duì)日本移民有著廣泛的歧視，但美國(guó)會(huì)仍支持《君子協(xié)定》，賦予日本移民不同于中國(guó)移民的待遇，從而推動(dòng)美國(guó)外交決策不再將特定地區(qū)或種族整合在一起，而是聚焦于單個(gè)國(guó)家。

對(duì)待有色種族的族裔種族化操作隨二戰(zhàn)而得以固定。隨著二戰(zhàn)爆發(fā)和持續(xù)而來(lái)的是中國(guó)被視作對(duì)抗日本的盟友，因此泛種族化邏輯明顯不再適宜。[2]Congressional Record, Vol.89, Washington, D.C.: G overnment Printing Office, 1943, p.8633.在二戰(zhàn)中，美國(guó)將中國(guó)與日本以及潛在的其他國(guó)家都區(qū)分開(kāi)來(lái)，因?yàn)檫@意味著更為準(zhǔn)確地打擊對(duì)手、更大程度地團(tuán)結(jié)朋友。冷戰(zhàn)結(jié)束后，對(duì)有色種族特別是亞裔的族裔種族化操作更為普遍，因?yàn)閬喴岽巫逡岬墓释僚c美國(guó)的關(guān)系存在重大差異。

（三）無(wú)論是早期主要出于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，還是后期更多出于美蘇爭(zhēng)霸需求，美國(guó)的對(duì)非政策都為泛種族化所主導(dǎo)，少有族裔種族化的例外

與美國(guó)的所有其他種族或族裔相比，非洲裔是一個(gè)虛構(gòu)但也真實(shí)的種族：一方面，非洲裔美國(guó)人大多是奴隸貿(mào)易及奴隸制的受害者，其來(lái)源相當(dāng)多元，一開(kāi)始并不具備形成種族的基礎(chǔ)；另一方面，正是美國(guó)的族裔種族化政策，使得非洲裔擁有了單一的種族意識(shí)。因?yàn)?7 世紀(jì)晚期前的歐洲人并不使用“黑人”來(lái)指代包括非洲人在內(nèi)的任何種族，只是在1680年前后奴隸制種族化后，白人和黑人才開(kāi)始代表種族類別。[1]Joe L.Kincheloe, “The Struggle to Define and Reinvent Whiteness: A Pedagogical Analysis,” College Literature, Vol.26, No.3, 1999, p.167.

隨著美國(guó)作為國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量的誕生，尋找有一定素質(zhì)的勞動(dòng)力便成為殖民者的重要目標(biāo)之一。最終，非洲移民被認(rèn)為是最合適的目標(biāo)。[2]William G.Roy, Making Societies: The Historical Construction of Our World, California: Pine Forge Press, 2001, p.84.從道德和政治上，將種族理論應(yīng)用于黑人更為容易，因?yàn)闊o(wú)論是歐洲、美國(guó)還是非洲都有利可圖。在1700—1810年的110年時(shí)間里，大約有600 萬(wàn)非洲人被運(yùn)送到美國(guó)，成為奴隸或財(cái)產(chǎn)。[3]Ibid.

但由于非洲移民來(lái)源多樣，有著完全不同的實(shí)踐、規(guī)范和取向[4]Michael A.Gomez, Exchanging Our Country Marks: The Transformation of African Identities in the Colonial and Antebellum South, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1998; Gwendolyn M.Hall, Slavery and African Ethnicities in the Americas: Restoring the Links, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2005.，因此泛種族化操作成為必然。盡管17 世紀(jì)的種族理論并不科學(xué)，但它的確“導(dǎo)致后來(lái)被訴諸種族理論而正當(dāng)化的制度和關(guān)系的形成”。[5]Thomas F.Gossett, Race: The History of an Idea, Dallas: Southern University Press, 1963, p.17.美國(guó)對(duì)非洲裔的泛種族化操作在二戰(zhàn)結(jié)束前并未對(duì)其非洲政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，因?yàn)槊婪潜舜寺?lián)系實(shí)在不多。但在冷戰(zhàn)時(shí)期，非洲被當(dāng)作美蘇爭(zhēng)霸的前沿陣地，再一次阻止了細(xì)分非洲國(guó)家的可能——除個(gè)別國(guó)家外，因此泛種族化邏輯再次被強(qiáng)化。

正是由于美國(guó)國(guó)內(nèi)種族等級(jí)制的建構(gòu)，導(dǎo)致美國(guó)對(duì)不同移民群體的故土政策存在明顯差異。正如有學(xué)者指出的，亞裔美國(guó)人有時(shí)“被當(dāng)作單一種族實(shí)體對(duì)待……如同黑人或白人種族一樣”，但“在其他場(chǎng)合，不同的亞裔團(tuán)體又被當(dāng)作族裔團(tuán)體”，盡管與對(duì)待歐洲族裔團(tuán)體的方式存在不同。[1]Neil Gotanda, “Towards Repeal of Asian Ex clusion: The Magnuson Act of 1 943, The Act of July 2, 1946, The Presidential Procl amation of Jul y 4, 1946, The Act of August 9 , 1946, and the Act of August 1 , 1950,” in Hyung-Chan K im, ed., Asian Americans and Congress: A Documentary History, Westport: Greenwood Press, 1996, p.311.因此，對(duì)美國(guó)外交決策而言，在對(duì)國(guó)家利益基本判斷的基礎(chǔ)上，泛種族化或族裔種族化可通過(guò)簡(jiǎn)化決策復(fù)雜性、框定政策邊界從而極大地提高決策效率。

二、戰(zhàn)略聚焦：恐外癥與威脅識(shí)別

外交資源的有限性是困擾幾乎所有國(guó)家外交決策的基本問(wèn)題，因此戰(zhàn)略聚焦就成為一種戰(zhàn)略必須；這意味著任何外交決策都必須將有限的資源用于有限的目標(biāo)上，其中遏制、對(duì)抗?jié)撛谕{甚或“敵人”高度優(yōu)先。由此而來(lái)，威脅識(shí)別往往是一國(guó)外交決策的關(guān)鍵所在。對(duì)美國(guó)外交決策而言，威脅或“敵人”既可能來(lái)自外部，也可能來(lái)自內(nèi)部，更可能來(lái)自內(nèi)外勾結(jié)。因此，種族主義邏輯對(duì)美國(guó)識(shí)別潛在威脅甚或“敵人”、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略聚焦有著重要意義：在識(shí)別外部威脅的同時(shí)，也須尋找隱藏在內(nèi)部的“特洛伊木馬”。因此，與種族主義密切相關(guān)的“恐外癥”便成為美國(guó)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略聚焦的重要手段，其主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，可分別稱作“權(quán)勢(shì)衰落恐懼癥”“伊斯蘭恐懼癥”（islamophobia）和“鄰居恐懼癥”。

（一）美國(guó)人自詡“天定命運(yùn)”而應(yīng)引領(lǐng)“新世界”的建設(shè)，因此對(duì)任何挑戰(zhàn)自身世界性領(lǐng)導(dǎo)地位的國(guó)家都持高度警惕；其種族主義邏輯體現(xiàn)為“權(quán)勢(shì)衰落恐懼癥”，歷史上曾指向過(guò)德國(guó)、日本和蘇聯(lián)等，今天轉(zhuǎn)向中國(guó)，其國(guó)內(nèi)相應(yīng)的移民群體也曾經(jīng)或正遭受不公正待遇

隨著中美權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移在進(jìn)入21 世紀(jì)后，特別是2008年全球金融危機(jī)后加速推進(jìn)，美國(guó)對(duì)來(lái)自中國(guó)的權(quán)勢(shì)挑戰(zhàn)高度警惕，并嘗試對(duì)其進(jìn)行預(yù)防性的管理。[1]張春：《管理中美權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移：歷史經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新思路》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第7 期，第4-20 頁(yè)。這一努力到特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后變得更為理論化和系統(tǒng)化。在理論化方面，2017年底美國(guó)民主基金會(huì)（National Endowment for Democracy）提出的“銳實(shí)力”（sharp power）理論最具代表性。[2]Christopher Wal ker, Jessica Ludw ig, et al., “Sharp Power: Rising Authoritarian Influence,” Working Paper, National Endowment for Democracy, December 2017, https://www.ned.org/wp-content/uploads/2017/12/Sharp-Power-Rising-Authoritarian-Influence-Full-Report.pdf.對(duì)美國(guó)政府及對(duì)華持有偏見(jiàn)的人士而言，“銳實(shí)力”概念提供了區(qū)分美國(guó)利用“軟實(shí)力”追求“善”與其他國(guó)家利用“軟實(shí)力”服務(wù)于“惡”的理論工具。[3]Justin Chapman, “Democracies Should Fight Sharp Pow er with Soft Power,” Pacific Council on Internationa l Policy, August 15, 2018, https://www.pacificcoun cil.org/newsroom/democracies-should-fight-sharp-power-soft-power.在系統(tǒng)化方面，美國(guó)試圖“將‘中國(guó)威脅’視作不僅是政府性的威脅，更是社會(huì)性的整體威脅”，因此美國(guó)將“采取社會(huì)性的整體響應(yīng)措施”；[4]Joel Gehrke, “FBI Director: Chinese Spies 'A Whole-of-Society' Threat to US,” Washington Examiner, February 13, 2018, https://www.washingtonexaminer.com/fbi-directorchinese-spies-a-whole-of-society-threat-to-us/article/2649004.美國(guó)還鼓動(dòng)組成“民主聯(lián)盟”來(lái)共同應(yīng)對(duì)“自由世界與暴政之間的戰(zhàn)爭(zhēng)”。[5]Michael R.Pempeo, “Communist China and the Free World's Future,” U.S.Department of State, July 23, 2020, https://www.state.gov/communist-china-and-the-free-worldsfuture-2/.拜登執(zhí)政后，近乎全盤繼承了特朗普總統(tǒng)的對(duì)華戰(zhàn)略。2020年初，拜登在《外交事務(wù)》上發(fā)表的文章中13 次提及中國(guó)，堅(jiān)持將中國(guó)視作經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，承諾將在貿(mào)易問(wèn)題上對(duì)北京“強(qiáng)硬”、在人權(quán)問(wèn)題上與中國(guó)“對(duì)抗”，盡管他也強(qiáng)調(diào)在氣候變化、核不擴(kuò)散、全球公共衛(wèi)生等領(lǐng)域要與中國(guó)合作。拜登還提及美國(guó)需要通過(guò)對(duì)包括日本、澳大利亞、韓國(guó)等在內(nèi)的盟友再投資，以加強(qiáng)同北美、歐洲之外的盟友、伙伴的集體能力建設(shè)，并深化與美國(guó)在印度洋-太平洋地區(qū)的伙伴關(guān)系。[1]Joseph R.Biden, Jr., “Why America Must Lead Again: Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump,” Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, pp.64-76.拜登與中國(guó)開(kāi)展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的決心在其入主白宮后迅速表露出來(lái)。2021年2月4日，在有關(guān)美國(guó)世界地位的演講中，拜登聲稱“美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)意味著必須直面威權(quán)主義擴(kuò)張的新時(shí)刻，包括中國(guó)日益增長(zhǎng)的與美國(guó)抗衡的野心和俄羅斯破壞與擾亂我們民主的決心”。[2]Joseph R.Biden, Jr., “Remarks by President Biden on America's Place in the World,” The White House, February 4, 2021, h ttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.

就其實(shí)質(zhì)而言，當(dāng)前美國(guó)的對(duì)華政策更多出于一種“權(quán)勢(shì)衰落恐懼癥”：美國(guó)人擔(dān)心來(lái)自中國(guó)的影響可能動(dòng)搖其霸權(quán)地位，并視近年來(lái)自中國(guó)的移民都是“間諜”，或至少是中國(guó)對(duì)美國(guó)實(shí)施“影響戰(zhàn)略”的重要組成要素。其一，高度擔(dān)憂華裔有“雙重忠誠(chéng)”的可能，并嘗試識(shí)別華裔中潛藏的“特洛伊木馬”。因此，美國(guó)政府和部分社會(huì)力量往往以“從事間諜活動(dòng)”為名，對(duì)其認(rèn)定的潛在“敵人”或懷疑對(duì)象加以指責(zé)、干擾，甚至施加監(jiān)視、追查和迫害，重點(diǎn)是華裔學(xué)生、學(xué)者、科學(xué)家等那些可能將美國(guó)的技術(shù)、知識(shí)帶回進(jìn)而幫助中國(guó)崛起的群體。其二，為預(yù)防更多中國(guó)移民“影響”美國(guó)，收緊對(duì)中國(guó)移民，特別是留學(xué)生、專家學(xué)者，以及赴美中國(guó)青年學(xué)生的簽證政策。例如，美國(guó)批準(zhǔn)給予中國(guó)移民的永久居民身份在2016年為7.7 萬(wàn)余名，至2019年僅有6 萬(wàn)名；而被拒絕入境的中國(guó)人數(shù)量則有大幅增長(zhǎng)，2017年為9000 余名，2019年卻已超過(guò)2 萬(wàn)名。[3]“Table 2.Persons Obtaining Lawful Permanent Resident Status by Region and Selected Country of Last Residence: Fiscal Years 2016 to 2019,” 2019 Yearbook of Immigration Statistics, Department of Homeland Security (DHS), 2020, https://www.dhs.gov/immigration-statistics/yearbook/2019/table2; “Table 37.Aliens Determined Inadmissible by Region and Country of Nationality: Fiscal Years 2016 to 2019,” 2019 Yearbook of Immigration Statistics, Department of Homeland Security (DHS), 2020, https://www.dhs.gov/immigration-statistics/yearbook/2019/table37.特朗普政府曾于2020年5月簽發(fā)第10043 號(hào)總統(tǒng)令（Proclamation 10043），要求暫停來(lái)自中國(guó)的特定留學(xué)生、研究人員等入境，即拒絕發(fā)放赴美F/J 類簽證。[1]“Proclamation 10043—Suspension of Entry as Nonimmigrants of Certain Students and Researchers From the People's Republic of China,” Federal Register, Vol.85, No.108, June 4, 2020, pp.34353-34355.拜登總統(tǒng)上臺(tái)后延續(xù)了特朗普時(shí)期的政策，特別是利用第10043 號(hào)總統(tǒng)令拒絕了大量中國(guó)理工科留學(xué)生的赴美簽證。[2]張隕璧：《獨(dú)家：美拒簽中國(guó)500 余名理工科研究生 延續(xù)打壓政策》，中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2021年7月6日，http://world.chinadaily.com.cn/a/202107/06/WS60e3b35ea3101e7ce9758446.htm。其三，炒作攻擊中國(guó)的“影響”戰(zhàn)略，并將重點(diǎn)放在文化交流、科技交流及統(tǒng)戰(zhàn)工作等方面。例如，美國(guó)政府和民間機(jī)構(gòu)在2019年初集中推出一批針對(duì)孔子學(xué)院的報(bào)告；2020年下半年起，美國(guó)政府開(kāi)始限制中國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)部門的工作人員進(jìn)入美國(guó)，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨員進(jìn)入美國(guó)也開(kāi)始采取限制措施。

（二）宗教性種族主義在美國(guó)歷史上根深蒂固，不僅第一批移民自身有著深層次的宗教純潔追求，對(duì)德國(guó)裔、愛(ài)爾蘭裔等的種族歧視也與宗教排外密切相關(guān)，“9·11”事件后宗教性種族主義主要表現(xiàn)為對(duì)穆斯林的歧視，往往被稱作“伊斯蘭恐懼癥”[3]Narzanin Massoumi, Tom Mills, and David Miller, “Islamophobia, Social Movements and the State: For a Movement-centred Approach,” in Narzanin Massoumi, Tom Mills and David Miller, eds., What is Islamophobia? Racism, Social Movement and the State, London: Pluto Press, 2017, p.3.

自2001年“9·11”事件后，美國(guó)社會(huì)層面的“伊斯蘭恐懼癥”明顯上升，但因小布什政府和奧巴馬政府都曾嘗試促進(jìn)種族間關(guān)系，因此在政府和外交層面并未表現(xiàn)得非常明顯。到特朗普政府時(shí)期，“伊斯蘭恐懼癥”對(duì)美國(guó)外交決策的影響顯著上升，最為典型的體現(xiàn)在主要針對(duì)穆斯林的旅行禁令上。特朗普上任后第一周就簽署行政命令，將承諾的“穆斯林禁令”具體化為針對(duì)7 個(gè)伊斯蘭國(guó)家的旅行禁令，伊朗、伊拉克、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞、也門的幾乎所有國(guó)民都被暫停入境美國(guó)。[4]White House, “Protecting the Nation From Foreign Terrorist Entry Into theUnited States,” Executive Order, No.13769, January 27, 2017, Federal Register, Vol.82, No.20, 2017, pp.8977-8982.該命令在美國(guó)各機(jī)場(chǎng)引發(fā)嚴(yán)重混亂和全美各地的示威活動(dòng)，同時(shí)也面臨重大的法律挑戰(zhàn)——多個(gè)法院下令暫時(shí)限制或禁止該命令的一些關(guān)鍵內(nèi)容。[1]State of Washington v.Donald J.Trump et al., 17-CV-00141-JLR, Western District of Washington, February 3, 2017, https://www.uscourts.gov/cameras-courts/state-washington-vsdonald-j-trump-et-al.面對(duì)國(guó)內(nèi)外的反對(duì)聲浪，特朗普于2017年3月6日又簽署了第13780號(hào)行政命令，將伊拉克從清單中撤銷，同時(shí)推遲了執(zhí)行日期，并豁免了先前已獲準(zhǔn)進(jìn)入美國(guó)的個(gè)人。[2]White House, “Protecting the Nation From Foreign Terrorist Entry Into the United States,” Executive Order, No.13780, March 6, 2017, Federal Register, Vol.82, No.45, 2017, pp.13209-13219.但在其即將生效的前一天，即3月15日，一項(xiàng)全國(guó)性的臨時(shí)限制令使該行政命令無(wú)法實(shí)施。最終，美國(guó)最高法院于當(dāng)年底裁決，允許特朗普的“穆斯林禁令”部分實(shí)施，但不能適用于與美國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w有“真誠(chéng)”關(guān)系的簽證申請(qǐng)人。[3]Trump, President of U.S., e t al.v.International Refugee Assistance, et al.583 U.S.(2017), Supreme Court, December 4 , 2017, https://www.supremecourt.gov/orders/courtorders/120417zr1_j4ek.pdf.2017年9月24日，特朗普還發(fā)布總統(tǒng)第9645 號(hào)公告，第三次嘗試落實(shí)“穆斯林禁令”，要求對(duì)企圖入境美國(guó)的恐怖分子或其他公共安全威脅加強(qiáng)審查能力和程序。[4]White House, “Presidential Proclamation 9645 of September 24, 2017, Enhancing Vetting Capabilities and Processes for Detecting Attempted Entry into the United States by Terrorists or Other Public-Safety Threats,” Federal Register, Vol.82, No.186, 2017, pp.45161-45172.這次的禁令僅限于禁止來(lái)自乍得、伊朗、利比亞、朝鮮、索馬里、敘利亞、委內(nèi)瑞拉和也門的團(tuán)體入境。

很大程度上，特朗普的“穆斯林禁令”背后有著深刻的“伊斯蘭恐懼癥”根源。盡管其全面執(zhí)行始終面臨挑戰(zhàn)，但的確對(duì)來(lái)自伊斯蘭國(guó)家和地區(qū)的移民產(chǎn)生了重大影響，這可從主要伊斯蘭國(guó)家赴美留學(xué)的人數(shù)變化中看出?！?·11”事件后，主要伊斯蘭國(guó)家赴美留學(xué)人數(shù)自2002/2003 學(xué)年起持續(xù)下降，到2006/2007 學(xué)年止跌回升；而奧巴馬當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，穆斯林留學(xué)生數(shù)量迅速?gòu)?008/2009 學(xué)年的3.8 萬(wàn)余人（相當(dāng)于2001/2002 學(xué)年），迅速上升到2015/2016 學(xué)年的11.5 萬(wàn)，增長(zhǎng)了200%以上；但隨著特朗普就任總統(tǒng)，穆斯林學(xué)生赴美留學(xué)人數(shù)到2018/2019 學(xué)年降至8.7 萬(wàn)人，降幅達(dá)到24%。[1]筆者根據(jù)美國(guó)國(guó)際教育研究所門戶開(kāi)放（https://www.iie.org/opendoors）網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算得出。同樣，伊斯蘭國(guó)家公民移居美國(guó)變得更加困難。美國(guó)接納的穆斯林難民數(shù)量也有明顯下降。凱托研究所（Cato Institute）的數(shù)據(jù)認(rèn)為，2016—2018 財(cái)年，美國(guó)接納穆斯林難民數(shù)量的下降幅度達(dá)到91%；就重點(diǎn)國(guó)家而言，美國(guó)接納來(lái)自阿富汗、伊朗、伊拉克、索馬里、蘇丹和敘利亞的難民數(shù)量從2016 財(cái)年的3.9萬(wàn)人下降至2018年的1381 人，降幅達(dá)到95%；盡管2019 財(cái)年回升到2000 人，但仍不到2016 財(cái)年的8%。[2]“Table 14.Refugee Arrivals by Region and Country of Nationality: Fiscal Years 2016 to 2019,” 2019 Yearbook of Immigration Statistics, Department of Homeland Security (DHS), 2020, https://www.dhs.gov/immigration-statistics/yearbook/2019/table14.

（三）相較于“權(quán)勢(shì)衰落恐懼癥”“伊斯蘭恐懼癥”，美國(guó)“鄰居恐懼癥”的變化相對(duì)較小，其核心是對(duì)鄰國(guó)或拉美國(guó)家非法移民及相應(yīng)的犯罪、毒品、就業(yè)等的恐懼

拉美地區(qū)是美國(guó)合法和非法移民的主要來(lái)源地，這些移民及其后代在美國(guó)勞動(dòng)力人口中占據(jù)了很大比重；當(dāng)經(jīng)濟(jì)或自然災(zāi)害襲擊拉美時(shí)，美國(guó)也往往是拉美難民和移民的首選目的地。[3]“Rethinking U.S.-Latin American Relations: A Hemispheric Partnership for a Turbulent World,” Report of the Partnership for the Americas Commission, The Brookings Institution, November 2008, p.6.自2007年起，進(jìn)入美國(guó)的墨西哥裔非法移民數(shù)量明顯減少，但來(lái)自其他拉美國(guó)家特別是中美洲國(guó)家的非法移民卻大量增加，其中最多的是所謂“北方三角”（Northern Triangle），即洪都拉斯、薩爾瓦多、危地馬拉三國(guó)。自2014年起，來(lái)自“北方三角”的難民、庇護(hù)尋求者大幅增加，被奧巴馬總統(tǒng)稱作是一場(chǎng)“人道主義危機(jī)”，并啟動(dòng)了所謂“進(jìn)攻性嚇阻戰(zhàn)略”（aggressive deterrence strategy）加以應(yīng)對(duì)。該戰(zhàn)略的核心是在中美洲發(fā)起了一場(chǎng)媒體運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)移民的風(fēng)險(xiǎn)和非法移民的后果，從而向中美洲潛在移民“傳遞一個(gè)信息”，即不值得冒險(xiǎn)前往美國(guó)。[1]David Nakamura, “Obama Calls for ‘Aggressive Deterrence Strategy’ for Border Crossers,” Washington Post, June 30, 2014.但奧巴馬政府的策略并未成功，主要是其方法并未準(zhǔn)確針對(duì)美洲移民的動(dòng)機(jī)，即當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)犯罪等問(wèn)題。[2]“Rethinking U.S.-Latin American Relations: A Hemispheric Partnership for a Turbulent World,” Report of the Partnership for the Americas Commission, The Brookings Institution, November 2008, p.24.而墨西哥的地理位置恰好處于諸多非法活動(dòng)的必經(jīng)之路，每天大約有2000 支槍穿越美墨邊境，助長(zhǎng)了販毒集團(tuán)之間以及與軍隊(duì)和警察之間的暴力。每年大約有1.75 萬(wàn)人被販賣到美國(guó)，另有50 萬(wàn)非法移民。[3]“Rethinking U.S.-Latin American Relations: A Hemispheric Partnership for a Turbulent World,” Report of the Partnership for the Americas Commission, The Brookings Institution, November 2008, p.24.

正是出于對(duì)鄰國(guó)各種問(wèn)題的恐懼，特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后大幅調(diào)整了對(duì)拉美地區(qū)的政策，從歷屆政府所強(qiáng)調(diào)的接觸與伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)向?qū)剐哉摺?018年，國(guó)務(wù)院制定了美國(guó)對(duì)該地區(qū)政策框架，重點(diǎn)關(guān)注三大支柱——經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與繁榮、安全和民主治理。該框架反映了美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的地區(qū)政策重點(diǎn)的連續(xù)性，但它似乎與特朗普政府在移民、貿(mào)易和對(duì)外援助方面有時(shí)采取的敵對(duì)行動(dòng)和聲明并不一致。例如，特朗普政府自2018—2020 財(cái)年連續(xù)將對(duì)拉美地區(qū)的援助削減了30%以上；2019 財(cái)年，為迫使“北方三角”國(guó)家遏制移民涌入美國(guó)，特朗普甚至停止了對(duì)這些國(guó)家的援助。但國(guó)會(huì)基本上都對(duì)此加以否決，相反為該地區(qū)提供了更多援助。[4]“Latin America and the Caribbean: U.S.Policy Overview,” CRS In Focus, Updated June 5, 2020, https://fas.org/sgp/crs/row/IF10460.pdf.

美國(guó)的“鄰居恐懼癥”最為集中地體現(xiàn)在美墨關(guān)系中。究其原因，一是墨西哥是美國(guó)非法移民的最大來(lái)源。隨著“布拉塞洛計(jì)劃”（Bracero program）于1964年到期終止，美國(guó)對(duì)墨西哥季節(jié)性工人的需求無(wú)法通過(guò)合法渠道解決，導(dǎo)致其非法移民迅速增加。例如，美國(guó)國(guó)內(nèi)非法移民1979年約為170 萬(wàn)人，其中墨西哥籍的就占了140 萬(wàn)[1]Jennifer Van Hook and F rank D.Bean, “Estimating Unauthorized Mexican Migration to the United States: Issues and Trends,” in US Commission on Immigration Reform, eds., Binational Study: Migration Between Mexico and the United States, Washington, DC: US Commission on Immigration Reform, 1998, pp.538-540.，2017年仍高達(dá)490 萬(wàn)。[2]Ana Gonzalez-Barrera and Jens Manuel Krogstad, “What We Know about Illegal Immigration from Mexico,” Pew Research Center, June 2 8, 2019, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/06/28/what-we-know-about-illegal-immigration-frommexico/#:~:text=1%20The%20number%20of%20Mexican%20immigrants%20living%20 in,residents%20of%20the%20U.S.%20...%20More%20items...%20.二是墨西哥是其他拉美國(guó)家移民進(jìn)入美國(guó)的最主要通道。美墨邊界長(zhǎng)約2000 英里，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的隧道就有200 多條，其中部分“超級(jí)隧道”（super tunnels）甚至安裝有電梯、照明、通風(fēng)管道和偽裝巧妙的進(jìn)出豎井，用以走私毒品和其他非法產(chǎn)品。[3]Amy B.Wang “Drug-Smuggling Tunnel to Mex ico Found under Abandoned K FC in Arizona,” Washington Post, August 24, 2018; Monte Reel, “Underworld: How the Sinaloa Drug Cartel Digs its Tunnels,” The New Yorker, August 3, 2015.因此，特朗普政府出臺(tái)的大量移民限制舉措，如2018年4月的“零容忍政策”、6月的“家庭分離”計(jì)劃、終止“抵美兒童暫緩遣返”（Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA）計(jì)劃等，都對(duì)美墨關(guān)系產(chǎn)生了直接而重大的影響。但特朗普政府圍繞邊界前移的邊境執(zhí)法動(dòng)作并未取得預(yù)期效果，原因不僅在于其所誘發(fā)的重大國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議，更在于非法移民及相關(guān)問(wèn)題的性質(zhì)演變——越來(lái)越多的非法移民不再是非法入境，而是逾期滯留。[4]Edward Alden and Bernard L.Schwartz, “Faster, Safer, and Smarter: A Modern Visa System for the United States,” Council on Foreign Relations, January 2012, https://www.cfr.org/report/faster-safer-and-smarter-modern-visa-system-united-states.

出于反對(duì)特朗普政策的考慮，拜登總統(tǒng)執(zhí)政后試圖緩解國(guó)內(nèi)的“鄰居恐懼癥”，但被證明是失敗的。拜登總統(tǒng)上任首日（2021年1月20日）便向國(guó)會(huì)提交了《2021年美國(guó)公民法》（The U.S.Citizenship Act of 2021），涵蓋為約1100 萬(wàn)非法移民提供合法化身份的途徑、優(yōu)化邊境控制、解決移民問(wèn)題根源等重大問(wèn)題；[1]“Fact Sheet: President Biden S ends Immigration Bil l to Congress as Part of His Commitment to Moder nize Our Immigration System,” The White House Briefing Room, January 20, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/fact-sheet-president-biden-sends-immigration-bill-to-congress-as-part-of-hiscommitment-to-modernize-our-immigration-system/.該法案事實(shí)上是由來(lái)自加利福尼亞州的民主黨眾議員琳達(dá)·桑切斯（Linda Sanchez）和新澤西州的民主黨參議員羅伯特·門內(nèi)德茲（Robert "Bob" Menendez）分別于2021年1月18日和22日向眾議院和參議院遞交的。此外，拜登總統(tǒng)還簽署多項(xiàng)與移民有關(guān)的行政命令，其中大多涉及美國(guó)與鄰國(guó)關(guān)系。但是隨著來(lái)自中美洲移難民數(shù)量的迅猛上升，拜登政府卻不得不一再調(diào)低相關(guān)政策目標(biāo)，使美國(guó)外交決策背后的“鄰居恐懼癥”被進(jìn)一步暴露出來(lái)。

三、戰(zhàn)略掩飾：人道主義決策與道義搶占

既然自詡為移民國(guó)家，美國(guó)就需要在全球難移民治理方面展示出其獨(dú)特性，而這恰好也是種族主義邏輯影響美國(guó)外交決策的第三個(gè)方面，即通過(guò)實(shí)施與全球難移民相關(guān)的人道主義政策而搶占國(guó)際道義高地，從而掩飾其外交決策的種族主義實(shí)質(zhì)。尤其是在進(jìn)入21 世紀(jì)第二個(gè)十年后，隨著“阿拉伯之春”導(dǎo)致大量難民涌入歐洲及其他國(guó)家，難移民治理便上升為全球治理的重要議題之一。例如，2018年全球難民總量高達(dá)2590 萬(wàn)，在2000年（1400 萬(wàn)）的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)了85%，其中52%的難民年齡不到18 歲；此外，全球還有4130萬(wàn)由于暴力和沖突導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)流離失所者，這是自1998年開(kāi)始實(shí)施監(jiān)控以來(lái)的最高紀(jì)錄，在2000年的基礎(chǔ)上翻了一番。[2]IOM, World Migration Report 2020, Geneva: International Organization for Migration, 2020, pp.3, 10.隨著難民問(wèn)題的重要性日益上升，相關(guān)的人道主義政策日益成為美國(guó)外交重要的戰(zhàn)略掩飾手段，特別是難民接納、提供庇護(hù)及對(duì)抵美兒童實(shí)施的人道主義政策等。特朗普政府奉行“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，大幅壓縮人道主義政策空間，對(duì)美國(guó)的“軟實(shí)力”產(chǎn)生了重大消極影響。因此，拜登上臺(tái)后迅速恢復(fù)了與難民相關(guān)的人道主義政策。

（一）盡管美國(guó)長(zhǎng)期對(duì)難民保持開(kāi)放態(tài)度，但日益關(guān)注其中潛在的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)

難民接納和安置一向服務(wù)于美國(guó)的大戰(zhàn)略考慮，同時(shí)也是美國(guó)參與國(guó)際權(quán)勢(shì)斗爭(zhēng)的重要工具。例如，二戰(zhàn)后美國(guó)通過(guò)《流離失所者法案》《難民救濟(jì)法案》接納了數(shù)十萬(wàn)難民。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)難民接納的政治關(guān)切比重逐漸下降，人道主義和國(guó)別外交等關(guān)切逐漸上升。1980年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《難民法案》（Refugee Act of 1980），并據(jù)此建立了其現(xiàn)行的美國(guó)難民接納計(jì)劃（US Refugee Admissions Program, USRAP）。此后，美國(guó)歷任總統(tǒng)都將當(dāng)年難民接納上限設(shè)定在7 萬(wàn)名，直至特朗普總統(tǒng)上任。到2017年初，美國(guó)已接納近300 萬(wàn)難民，從而成為美國(guó)歷史上最大的人道主義行動(dòng)之一。[1]Anastasia Brown and Todd Scribner, “Unfulfilled Promises, Future Possibilities: The Refugee Resettlement System in the United States,” Journal on Migration and Human Security, Vol.2, No.2, 2014, p.102.但美國(guó)在難民接納方面也面臨諸多挑戰(zhàn)，如協(xié)調(diào)困難、目標(biāo)多樣、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛、篩查薄弱以及資金不足等。

但更重要的是，在其表面的戰(zhàn)略掩飾功能背后，美國(guó)的難民政策始終有著強(qiáng)烈的國(guó)家安全關(guān)切。自第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)的難民政策更多聚焦在來(lái)自重點(diǎn)國(guó)家的安全威脅上。例如，1940年羅斯?？偨y(tǒng)將移民局與歸化局合并，并劃歸司法部管理，其目標(biāo)是更有效地控制外國(guó)國(guó)民，并使聯(lián)邦政府能夠迅速查明和消除任何影響公共利益的外國(guó)國(guó)民。二戰(zhàn)結(jié)束后直至2001年“9·11”事件爆發(fā)之前，美國(guó)首要的國(guó)家安全關(guān)切是其他國(guó)家的權(quán)勢(shì)和意圖發(fā)展，先后涉及德國(guó)、日本和蘇聯(lián)，對(duì)難民的擔(dān)憂因“9·11”事件的爆發(fā)而加劇。[2]United Nations Secretary General, “Environmental Threats Are Quintessential ‘Problems without Passports,’ Secretary General Tells European Environment Ministers,” UN Press Release, SG/SM/6609, June 23, 1998, https://www.un.org/press/en/1998/19980623.sgsm6609.html.

特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略撕下了美國(guó)難民政策長(zhǎng)期的戰(zhàn)略掩飾外衣，直白強(qiáng)調(diào)難民導(dǎo)致的安全威脅。因此其第一批行政命令強(qiáng)調(diào)難民帶來(lái)的重大安全威脅，最為集中地體現(xiàn)在2017年1月27日發(fā)布的第13769 號(hào)行政命令《阻止外國(guó)恐怖主義分子進(jìn)入美國(guó)以保護(hù)國(guó)家》（Protecting the Nation from Foreign Terrorist Entry into the United States）上。[1]White House, “Protecting the Nation From Foreign Terrorist Entry Into the United States,” Executive Order, No.13769, January 27, 2017, Federal Register, Vol.82, No.20, 2017, pp.8977-8982.在特朗普政府看來(lái)，難民往往是從戰(zhàn)亂國(guó)家逃離的，且相關(guān)信息缺乏，這使美國(guó)很難追蹤他們的真實(shí)身份及其意圖。而少數(shù)難民在抵達(dá)美國(guó)后因恐怖主義陰謀而被逮捕，某種程度上也印證了這一擔(dān)憂。[2]Michelle Ye Hee Lee, “The Viral Claim That ‘Not One’ Refugee Resettled Since 9/11 Has Been ‘Arrested on Domestic Terrorism Charges,’” Washington Post, November 19, 2015.此后，特朗普總統(tǒng)多次發(fā)布行政命令，要求對(duì)計(jì)劃接納的難民做更為嚴(yán)格的審查[3]White House, “Resuming the United States Refugee Admissions Program With Enhanced Vetting Capabilities,” Executive Order, No.13815, October 24, 2017, Federal Register, Vol.82, No.2017, 2017, pp.50055-50058.，并命令停止接納被認(rèn)為對(duì)美國(guó)構(gòu)成“高風(fēng)險(xiǎn)”的11 個(gè)國(guó)家的難民，包括伊朗、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞、也門、伊拉克、馬里、朝鮮等。[4]White House, “Protecting the Nation From Foreign Terrorist Entry Into the United States,” Executive Order, No.13780, March 6, 2017, Federal Register, Vol.82, No.45, 2017, pp.13209-13219.這些措施致使美國(guó)接納難民的上限人數(shù)和實(shí)際接收人數(shù)都大幅下降。2017—2020年，美國(guó)接納難民上限人數(shù)從5 萬(wàn)降低到3 萬(wàn)，而實(shí)際接納的難民人數(shù)也呈大幅下降趨勢(shì)，如2018年僅接納2.2 萬(wàn)余名難民，為1980年美國(guó)難民接納計(jì)劃設(shè)立以來(lái)的最低紀(jì)錄。總而言之，特朗普在任頭三年美國(guó)所接納的難民人數(shù)不及里根、老布什和克林頓三位總統(tǒng)一年所接收的數(shù)量。拜登總統(tǒng)執(zhí)政后一度雄心勃勃，宣稱在2021年將接納12.5 萬(wàn)名難民，但面臨漸趨失控的邊境管理局勢(shì)，于5月初將目標(biāo)下調(diào)至6.5 萬(wàn)。[5]“Statement by President Joe Biden on Refugee Admissions,” The White House Briefing Room, May 3, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/05/03/statement-by-president-joe-biden-on-refugee-admissions/.盡管如此，美國(guó)的邊境危機(jī)也并未得到明顯緩解。拜登政府2021年的難民實(shí)際接納人數(shù)甚至可能低于特朗普離任前創(chuàng)下的歷史最低紀(jì)錄（1.5 萬(wàn)名）。[1]Samuel Benson, “Modern Christian Pioneers Need Our Help, Too,” Deseret New s, July 23, 2021, https://www.deseret.com/opinion/2021/7/23/22589417/pioneer-day-utahrefugees-biden-all-time-low-christians-fleeing-persecution.

（二）美國(guó)往往以民主、人權(quán)的名義為符合國(guó)際“難民”界定的外國(guó)人提供庇護(hù)，但實(shí)質(zhì)是針對(duì)重點(diǎn)國(guó)家的重要外交手段

二戰(zhàn)后所確立的國(guó)際難民制度很大程度上是為西方政治提供合法化[2]Matthew Gibney, J., and Randall Hansen, “Asylum Policy in the West: Past Trends, Future Possibilities,” Discussion Paper, No.68, Helsinki: UNU-WIDER.2003; B.S.Chimni, “The Geopolitics of Refugee Studies and the Practice of International Institutions: A View from the South,” Journal of Refugee Studies, Vol.11, No.4, 1998, pp.350-374.； 由此而來(lái)的，20 世紀(jì)五六十年代的難民遷移往往是從東方到西方，且更多的是為叛逃者提供政治庇護(hù)從而提升西方的意識(shí)形態(tài)得分。直到冷戰(zhàn)結(jié)束前，庇護(hù)都被高度政治化為意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的重要手段。實(shí)際上，美國(guó)在冷戰(zhàn)時(shí)期所批準(zhǔn)的庇護(hù)總量并不高。在1973—1990年間，美國(guó)共計(jì)批準(zhǔn)庇護(hù)人數(shù)僅為5.5萬(wàn)余人，年均不足3000 人，年均批準(zhǔn)率為32.5%。[3]1997 Statisitcal Yearbook of the Immigra tion and Naturalization Service, Washington, D.C.: Immigration and Naturalization Service, U.S.Department of Justice, October 1999, Chapter 3.冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)批準(zhǔn)的庇護(hù)量大增，在1991—2019年間共計(jì)批準(zhǔn)了71 萬(wàn)余人的庇護(hù)申請(qǐng)。[4]DHS,“Table 16.Individuals Granted Asylum Affirmatively or Defensively: Fiscal Years 1990 to 2019,” 2019 Yearbook of Immigration Statistics, Department of Homeland Security, 2020, https://www.dhs.gov/immigration-statistics/yearbook/2019/table16.奧巴馬政府時(shí)期最高的年份為約2.8 萬(wàn)名，最低的年份只有1.9 萬(wàn)余名。[5]Ibid.特朗普任職期間，美國(guó)所批準(zhǔn)的庇護(hù)申請(qǐng)案例是自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)較多的，2017—2019年，從2.6 萬(wàn)余名增至4.6 萬(wàn)余名。

盡管實(shí)際批準(zhǔn)的庇護(hù)數(shù)量仍在增長(zhǎng)，但特朗普政府上臺(tái)后美國(guó)的庇護(hù)政策卻發(fā)生了明顯退縮。自上任起，特朗普總統(tǒng)就試圖堵住美國(guó)南部邊境的“漏洞”，即通過(guò)提供庇護(hù)進(jìn)而使非法移民可通過(guò)“抓捕后釋放”（catch and release）模式進(jìn)入美國(guó)。[1]Memorandum from the President to the Secretary of State, the Secretary of Defense, the Attorney General, the Secretary of Health and Human Services, and the Secretary of Homeland Security, “Ending ‘Catch and Release’ at the Border of the United States and Directing Other Enhancements to Immigration Enforcement,” Presidential Document, 2018-07962, April 6, 2018, pp.16179-16180, https://www.federalregister.gov/documents/2018/04/13/2018-07962/ending-catch-and-release-at-the-border-of-the-united-states-and-directing-otherenhancements-to.特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后第5 天簽發(fā)的第13767 號(hào)行政命令，就要求國(guó)土安全部部長(zhǎng)頒發(fā)有關(guān)移民的新指導(dǎo)政策，其中應(yīng)包括結(jié)束所謂“抓捕后釋放”模式的內(nèi)容。為堵住庇護(hù)政策的漏洞，美國(guó)公民和移民事務(wù)局于2017年2月13日發(fā)布修改后的庇護(hù)官教程，要求在庇護(hù)首次面談時(shí)采用對(duì)申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)更加困難的“可信的恐懼”（credible-fear）模式，要求申請(qǐng)庇護(hù)者以“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”確立自己的身份，而此前的標(biāo)準(zhǔn)是“合理的確定性”；并要求庇護(hù)官員對(duì)申請(qǐng)人證據(jù)的可信度作全面分析，而此前的標(biāo)準(zhǔn)只是“發(fā)現(xiàn)存在較大可能性”。[2]“Memorandum from John Lafferty, Chief, Asylum Division to All Asylum Office Personnel, Release of Updated Asyl um Division Officer Training Course (ADOTC) Lesson Pl ans,” USCIS, February 13, 2017, HQRAIO 120/9.15b.由于庇護(hù)申請(qǐng)者數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，特朗普政府自2018年開(kāi)始試圖限制每天通過(guò)美墨邊境進(jìn)入美國(guó)的庇護(hù)申請(qǐng)者數(shù)量。特朗普總統(tǒng)于2019年11月9日簽發(fā)一項(xiàng)公告，禁止任何非法越過(guò)美墨邊境的人移入美國(guó)，這也就意味著這些人不具備庇護(hù)申請(qǐng)的資格。[3]White House, “Presidential Proclamation 9822 of November 9, 2018: Addressing Mass Migration through the Southern Border of the United States,” Federal Register, Vol.83, No.221, 2018, pp.57661-57664.與此同時(shí)，國(guó)土安全部和司法部聯(lián)合發(fā)布了一項(xiàng)庇護(hù)禁令，規(guī)定禁止任何屬于總統(tǒng)公告中禁止入境的人員入境，即使入境也不具備庇護(hù)申請(qǐng)資格。[4]DHS and Justice Department, “Aliens Subject to a Bar on Entry Under Certain Presidential Proclamations; Procedures for Protection Cl aims,” Federal Register, Vol.83, No.2 18, November 9, 2018, pp.55934-55953.特朗普時(shí)期的庇護(hù)批準(zhǔn)率明顯下降。統(tǒng)計(jì)顯示，與奧巴馬政府相比，特朗普政府的庇護(hù)批準(zhǔn)率下降了4 個(gè)百分點(diǎn)（24.1%—20%），而拒絕率上升了19 個(gè)百分點(diǎn)（25.5%—44.8%）。[1]“Asylum Decision Rates,” Executive Office for Immigration Review, Adjudication Statistics, https://www.justice.gov/eoir/page/file/1104861/download.

為建立所謂“公正、有序和人道”（fair, orderly and humane）的移民體系，拜登政府于2021年7月底出臺(tái)一項(xiàng)“21 點(diǎn)計(jì)劃”，以提升美國(guó)庇護(hù)機(jī)制的效率與公平，撤銷特朗普時(shí)期的多項(xiàng)政策和決策，增加2022 財(cái)年相關(guān)費(fèi)用等內(nèi)容。[2]“FACT SHEET: The Biden Administration Blueprint for a Fair, Orderly and Humane Immigration System,” The White House Briefing Room, July 27, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/07/27/fact-sheet-the-biden-administrationblueprint-for-a-fair-orderly-and-humane-immigration-system/.盡管如此，拜登總統(tǒng)執(zhí)政頭半年的記錄顯示，美國(guó)的庇護(hù)政策仍更多的停留在邊境管理上：2021年1—6月，美墨邊境被逮捕的移民達(dá)到110 萬(wàn)人，僅6月就有19 萬(wàn)人。[3]Annika Kim Constantino, “Biden Plans to Speed up Asylum Processing and Deportations at the Bo rder,” CNBC, July 27, 2021, https://www.cnbc.com/2021/07/27/biden-plans-tospeed-up-asylum-processing-and-deportations-at-the-border-.html.

（三）為那些由于暴力沖突或自然災(zāi)害無(wú)法回國(guó)而臨時(shí)居住在美國(guó)的人，特別是無(wú)人陪伴的外國(guó)兒童提供臨時(shí)保護(hù)地位，也是一個(gè)具有高度道德象征意義的政策舉措，具有重要的戰(zhàn)略掩飾功能

臨時(shí)保護(hù)地位（temporal protection status, TPS）是為其他國(guó)家或特定地區(qū)的人提供臨時(shí)性的人道主義保護(hù)措施，是依據(jù)1990年《移民法案》而設(shè)立的。截至2021年3月，共計(jì)有32 萬(wàn)人依據(jù)臨時(shí)保護(hù)地位而居住在美國(guó)境內(nèi)。特朗普總統(tǒng)對(duì)該計(jì)劃高度不滿，認(rèn)為其前任們不斷延長(zhǎng)臨時(shí)保護(hù)地位的時(shí)限，有的甚至變成了永久居住權(quán)。因此，特朗普曾嘗試結(jié)束至少6 個(gè)國(guó)家——蘇丹、尼加拉瓜、尼泊爾、海地、薩爾瓦多和洪都拉斯——公民的臨時(shí)保護(hù)地位；但其努力往往被地區(qū)法院所否決，而國(guó)土安全部則反復(fù)延長(zhǎng)既有的臨時(shí)保護(hù)地位待遇。這樣，到2021年7月，美國(guó)政府仍為緬甸、敘利亞、蘇丹、南蘇丹、索馬里、尼加拉瓜、尼泊爾、海地等12 國(guó)公民提供臨時(shí)保護(hù)地位。[1]有關(guān)特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)美國(guó)臨時(shí)保護(hù)地位的政策演變，可參見(jiàn)美國(guó)公民與移民服務(wù)局（USCIS）網(wǎng)站“臨時(shí)保護(hù)地位”欄目， “Temporary Protection Status,” USCIS, https://www.uscis.gov/humanitarian/temporary-protected-status。

無(wú)人陪伴外國(guó)兒童（Unaccompanied Children, UAC）指已進(jìn)入美國(guó)但卻沒(méi)有父母或合法監(jiān)護(hù)人、未滿18 歲且無(wú)合法移民身份的兒童。根據(jù)美國(guó)法律，接收的這類兒童必須是來(lái)自非鄰國(guó)的兒童，即不能來(lái)自于墨西哥和加拿大，并將在處理過(guò)程中交給其父母或合法監(jiān)護(hù)人。2012年，奧巴馬政府啟動(dòng)“抵美兒童暫緩遣返”行動(dòng)，到他任期結(jié)束時(shí)，該計(jì)劃共計(jì)使近80 萬(wàn)人受益——他們因此獲得了工作和受教育機(jī)會(huì)，能夠養(yǎng)活自己和家人。但特朗普認(rèn)為，該計(jì)劃可能會(huì)嚴(yán)重助長(zhǎng)未成年人非法越境進(jìn)入美國(guó)的現(xiàn)象[2]Catalina Amuedo-Dorantes and Thitima Puttitanun, “Was DACA Responsible for the Surge in Unaccompanied Minors on the Southern Border?” International Migration, Vol.55, No.6, 2017, pp.12-13.，必須盡可能阻止并對(duì)這些兒童和其家庭成員加大執(zhí)法力度。自2018年4月起，特朗普政府開(kāi)始實(shí)施所謂“零容忍”（zero tolerance）政策，對(duì)所有非法越境進(jìn)入美國(guó)的移民實(shí)施刑事起訴，并將父母送往拘留中心，對(duì)未成年子女則另行拘押。該政策的直接后果是拆散移民家庭，使未成年兒童處于無(wú)人照顧的局面。根據(jù)2021年初的一項(xiàng)政府報(bào)告，該政策導(dǎo)致超過(guò)3000 個(gè)家庭被折散，并對(duì)那些孩子造成了情感傷害。[3]Colleen Long, “Watchdog: DOJ Bungled ‘Zero Tolerance’ Immigration Policy,” American Press, January 15, 2021, https://apnews.com/article/aclu-doj-zero-tolerance-policyfailure-b8e6e0a189f5752697335f51d57b1628.特朗普的政策提議不僅引發(fā)了重大的移民危機(jī)，在美國(guó)內(nèi)也引發(fā)起重大爭(zhēng)議，美國(guó)最高法院要求政府在裁決前停止執(zhí)行。[4]Andrew Daniller, “Americans’ Immigration Policy Priorities: Divisions between- and within - the Two Parties,” Pew Research Center, November 12, 2019, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/11/12/americans-immigration-policy-priorities-divisionsbetween-and-within-the-two-parties/.拜登在就任總統(tǒng)第一天就恢復(fù)了“抵美兒童暫緩遣返”行動(dòng)[1]“Preserving and Fortifying Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA),” The White House Briefing Room, January 20, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidentialactions/2021/01/20/preserving-and-fortifying-deferred-action-for-childhood-arrivals-daca/.，并反復(fù)催促國(guó)會(huì)盡早通過(guò)《美國(guó)夢(mèng)想與承諾法案》（American Dream and Promise Act）。[2]“Statement by P resident Joe Biden on DACA and Legislation for Dreamers,” The White House Briefing Room, July 17, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/07/17/statement-by-president-joe-biden-on-daca-and-legislation-for-dreamers/.但因其移民政策失當(dāng)而引發(fā)的邊境危機(jī)，使“抵美兒童暫緩遣返”行動(dòng)陷入重大爭(zhēng)議，得克薩斯州聯(lián)邦地區(qū)法院甚至于2021年7月作出裁決，要求拜登政府全面停止執(zhí)行上述行動(dòng)。[3]Texas v.United States, No.1:18-cv-00068, July 16, 2021, https://s3.documentcloud.org/documents/21010983/7-16-21-texas-v-us-opinion.pdf.

結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)自誕生以來(lái)就既是一個(gè)“帝國(guó)”（empire state），又是一個(gè)“帝國(guó)主義國(guó)家”（imperial nation）。它承諾在國(guó)內(nèi)實(shí)行民主自治，在國(guó)際上強(qiáng)調(diào)主權(quán)獨(dú)立、反對(duì)其他帝國(guó)主義；但同時(shí)它在國(guó)內(nèi)也強(qiáng)調(diào)專制和強(qiáng)制服從，對(duì)外實(shí)行擴(kuò)張和征服。[4]Moon Kie Jung, Beneath the Surface of White Supremacy: Denaturalizing U.S.Racism, Past and Present, Stanford: Stanford University Press, 2015.這一矛盾結(jié)合體自美國(guó)誕生之日便持續(xù)存在，到二戰(zhàn)結(jié)束后特別是民權(quán)運(yùn)動(dòng)后更加凸顯，因?yàn)槊绹?guó)必須努力調(diào)和國(guó)際征服與國(guó)內(nèi)熔爐的內(nèi)在緊張。由此而來(lái)，盡管種族主義邏輯始終是美國(guó)外交決策的重要依據(jù)，但也必須采取各種手段將其種族主義面目掩蓋起來(lái)，如果可能的話甚至加以美化。種族主義邏輯對(duì)美國(guó)外交決策的三重影響事實(shí)上通過(guò)整合，實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)：首先，對(duì)多個(gè)種族或族裔的泛種族化操作，可以有效模糊外交決策背后的種族主義邏輯；其次，針對(duì)特定種族或族裔的族裔種族化操作，很大程度上可通過(guò)“恐外癥”而轉(zhuǎn)換視線，進(jìn)而也可極大地緩解其外交決策背后的種族主義色彩；最后，與全球移難民治理相關(guān)的人道主義政策，由于其重要道德意涵，而可為其外交決策提供戰(zhàn)略掩飾。這使美國(guó)外交決策中的種族主義邏輯變得難以識(shí)別。拜登政府上臺(tái)后迅速采取多項(xiàng)舉措，一方面通過(guò)終止包括“穆斯林禁令”等在內(nèi)的多項(xiàng)限制入境政策，從而緩解特朗普政府時(shí)期外交政策的種族主義色彩[1]Julia G.Young, “Making America 1920 Again? Nativism and US Immigration, Past and Present,” Journal on Migration and Human Security, Vol.5, No.1, 2017, pp.217-235.，另一方面通過(guò)恢復(fù)“抵美兒童暫緩遣返”計(jì)劃、提高難民接收上限等舉措而美化美國(guó)形象。盡管如此，種族主義邏輯對(duì)美國(guó)外交決策的影響極可能持續(xù)上升。一方面，外來(lái)移民在美國(guó)人口中的比重在2017年再次創(chuàng)下自1920年以來(lái)的歷史新高，達(dá)到13.7%，但鑒于1920年以來(lái)美國(guó)曾有過(guò)長(zhǎng)達(dá)40年的排外主義高潮，因此美國(guó)在未來(lái)會(huì)否“回到過(guò)去”是個(gè)值得認(rèn)真觀察的問(wèn)題。 另一方面，進(jìn)入21 世紀(jì)，特別是自2008年金融危機(jī)以來(lái)，美國(guó)霸權(quán)相對(duì)衰落態(tài)勢(shì)日漸明顯，美國(guó)的“恐外癥”，尤其是“權(quán)勢(shì)衰落恐懼癥”正持續(xù)高漲。這兩個(gè)因素的結(jié)合，極可能推動(dòng)種族主義邏輯在美國(guó)外交決策中發(fā)揮作用的方式發(fā)生新的變化，盡管目前得出相關(guān)結(jié)論似乎為時(shí)尚早。