高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的內(nèi)部控制研究

季學(xué)芳

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財務(wù)金融系，安徽 蕪湖 241002）

一、高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵

（一）高校內(nèi)部控制的概念

關(guān)于內(nèi)部控制，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）中的定義為：單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

根據(jù)上述定義，《規(guī)范》中的內(nèi)部控制只適用于行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動。嚴(yán)格地說，《規(guī)范》只能被稱為“行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制規(guī)范”。目前的內(nèi)部控制理念已從簡單的內(nèi)部牽制發(fā)展到全面風(fēng)險管理階段。從理論上講，內(nèi)部控制的原理和方式不僅可以適用于單位的經(jīng)濟(jì)活動，還可以適用于非經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)活動。[1]而在高校提升辦學(xué)質(zhì)量的過程中，有不少關(guān)鍵性的活動都屬于非經(jīng)濟(jì)活動。財政部在《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出：行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面建立、有效實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍。因此，高校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的內(nèi)部控制有別于一般意義上的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)覆蓋到學(xué)校的全部活動。

基于上述分析，本文將高校的內(nèi)部控制定義為：高校為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。高校內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、信息真實完整，有效防范錯弊，提高辦學(xué)效率和人才培養(yǎng)質(zhì)量。

（二）現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍

根據(jù)前述分析，高校內(nèi)部控制的客體范圍應(yīng)包括學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動。從目前的內(nèi)部控制實踐來看，我國行政事業(yè)單位基本上都只是將內(nèi)部控制的客體范圍界定為經(jīng)濟(jì)活動。從全球范圍來看，即使是內(nèi)部控制走在前列的美國，其政府內(nèi)部控制的主線也是財務(wù)報告的內(nèi)部控制，著重于政府行為的合法合規(guī)和資產(chǎn)的安全完整。[2]35況且，過于寬泛的客體范圍可能會使內(nèi)部控制失去普遍適用性。[2]35

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展時間不長，理論研究和內(nèi)控實踐的成果都比較薄弱。因此，應(yīng)循序漸進(jìn)，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動拓展到全部活動?，F(xiàn)階段，高校內(nèi)部控制的客體范圍應(yīng)界定為學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動和部分重要的業(yè)務(wù)活動，具體如表1所示。

表1 現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍

二、內(nèi)部控制與高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系

（一）對現(xiàn)行內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架的分析

“五縱五橫一平臺”是高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系的基本架構(gòu)。[3]該架構(gòu)中包含了內(nèi)部控制體系，但其內(nèi)部控制并沒有覆蓋到學(xué)校的校級層面和決策指揮系統(tǒng)。這值得商榷?！兑?guī)范》中規(guī)定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制包括單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制。其中，單位層面內(nèi)部控制是從整體層面對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制加以規(guī)范，為內(nèi)控運(yùn)行構(gòu)建良好環(huán)境，是整個內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)。[2]26因此，內(nèi)部控制應(yīng)該覆蓋到高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中的校級層面和決策指揮系統(tǒng)。

另外，在“五縱五橫一平臺”中，內(nèi)部控制與“五縱五橫”的“五個系統(tǒng)”和“五個層面”相比，地位并不突出，似乎只起到輔助性的作用。但事實上，內(nèi)部控制作為組織目標(biāo)實現(xiàn)的長效保障機(jī)制是單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，起著基礎(chǔ)性的保障作用。當(dāng)高職院校的“五個系統(tǒng)”從“五個層面”借助“信息化平臺”的強(qiáng)大力量為提升質(zhì)量而開展各項活動時，不可避免地會面臨行為不當(dāng)、信息失真、效率低下、錯弊等各種風(fēng)險。內(nèi)部控制將對這些風(fēng)險進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，以保證學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）對內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架的改進(jìn)

內(nèi)部控制在高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系中起著基礎(chǔ)性的保障作用，是必須構(gòu)建的基礎(chǔ)性平臺之一?；诖?，本文將高職院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架改進(jìn)為“五縱五橫兩平臺”，具體如圖1所示。

圖1 “五縱五橫兩平臺”內(nèi)部質(zhì)量保證體系構(gòu)架示意圖

在“兩平臺”中，智能校園管理信息平臺提供的是技術(shù)保障，是“硬”平臺；內(nèi)部控制提供的是機(jī)制保障，是“軟”平臺。軟硬結(jié)合、相得益彰才能起到全方位的支持保障作用。

三、高職院校內(nèi)部控制的建設(shè)

我國的《規(guī)范》是從 2014年開始施行的，各行政事業(yè)單位也是近兩年才開始正式開展經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制工作，更遑論涵蓋經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動的內(nèi)部控制。對于高職院校來說，首先是要建立內(nèi)部控制組織保障體系，由相關(guān)部門或人員組織或牽頭開展工作，然后再建立內(nèi)部控制并組織實施。

（一）建立內(nèi)部控制組織保障體系

《規(guī)范》指出單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。因此，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)組應(yīng)當(dāng)由校長擔(dān)任組長。《規(guī)范》又規(guī)定單位建立與實施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循全面性原則。因此，其他各分管校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)擔(dān)任副組長，前述現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍所涉及部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)組成員。

《規(guī)范》規(guī)定單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。在目前行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制建設(shè)工作中，單位一般都沒有單獨(dú)設(shè)立職能部門，并且基本上將財務(wù)部門確定為內(nèi)部控制牽頭部門。高職院校質(zhì)量保證體系中的內(nèi)部控制不僅涵蓋學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動，還涵蓋部分重要的業(yè)務(wù)活動。因此，財務(wù)部門不適宜作為該項工作的牽頭部門。內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)是高等職業(yè)院校的一項重要工作。各校一般都設(shè)立了質(zhì)量管理辦公室負(fù)責(zé)該項工作。內(nèi)部控制是內(nèi)部質(zhì)量保證體系的重要組成部分?？梢詫①|(zhì)量管理辦公室確定為內(nèi)部控制建設(shè)工作組的負(fù)責(zé)部門。

《規(guī)范》指出單位開展風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)成立風(fēng)險評估工作組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。同時，風(fēng)險評估工作涉及單位的各項經(jīng)濟(jì)活動與業(yè)務(wù)活動。風(fēng)險評估工作組組長應(yīng)由校長擔(dān)任，其他各分管校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，前述現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制的客體范圍所涉及部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任組員。風(fēng)險評估是內(nèi)部控制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一。該項工作牽頭部門應(yīng)該確定為質(zhì)量管理辦公室。

《規(guī)范》要求單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立、實施保持相對獨(dú)立。鑒于學(xué)校監(jiān)察審計部門的工作獨(dú)立性，可以將其確定為評價監(jiān)督工作組的負(fù)責(zé)部門。

（二）內(nèi)部控制的建立與實施

1.內(nèi)部控制的建立

第一，開展現(xiàn)狀評價與風(fēng)險評估。遵循全面性的原則，對學(xué)校內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研與分析，發(fā)現(xiàn)不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點(diǎn)內(nèi)容，圍繞重點(diǎn)工作開展內(nèi)部控制體系建設(shè)。在全面分析的基礎(chǔ)上，遵循重要性原則，梳理單位重要的經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動，評估其風(fēng)險，形成風(fēng)險數(shù)據(jù)庫或風(fēng)險評估報告作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。

第二，建立內(nèi)部控制體系。在單位層面建立集體議事決策制度、關(guān)鍵崗位管理制度、重要機(jī)構(gòu)管理制度等制度。按照內(nèi)控規(guī)范要求建立主要經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動的管理結(jié)構(gòu)，包括明確管理部門、崗位設(shè)置、不相容崗位等。在業(yè)務(wù)層面梳理單位經(jīng)濟(jì)活動和重要業(yè)務(wù)活動的工作流程，明確工作環(huán)節(jié)，找出風(fēng)險點(diǎn)、采取控制措施，進(jìn)行內(nèi)控設(shè)計。

第三，編制內(nèi)部控制手冊。內(nèi)部控制手冊作為單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系并保障運(yùn)行的基本制度和實施規(guī)范，是單位建立健全內(nèi)部控制體系的核心。在編制過程中要符合《規(guī)范》要求，要素完整、框架科學(xué)、內(nèi)容系統(tǒng)、符合實際。

2.內(nèi)部控制的實施

第一，執(zhí)行內(nèi)部控制手冊。高職院校應(yīng)嚴(yán)格按照內(nèi)部控制手冊的要求在各項經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)活動中實施內(nèi)部控制。

第二，開展內(nèi)部監(jiān)督、內(nèi)控評價與風(fēng)險評估。內(nèi)部控制評價監(jiān)督工作組應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部控制實施情況，搜集各部門的反饋意見，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。每年年初，內(nèi)部控制評價監(jiān)督工作組還應(yīng)組織開展內(nèi)控評價工作，對上年度內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價并出具評價報告。每年上半年，內(nèi)部控制建設(shè)工作組應(yīng)當(dāng)牽頭組織本年度的經(jīng)濟(jì)活動與重要業(yè)務(wù)活動風(fēng)險評估工作并出具書面報告。

第三，優(yōu)化執(zhí)行內(nèi)部控制手冊。高職院校應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定、內(nèi)外部環(huán)境變化、組織結(jié)構(gòu)變更，結(jié)合內(nèi)部監(jiān)督情況、內(nèi)控自我評價報告和風(fēng)險評估報告，組織修訂內(nèi)部控制手冊，按程序批準(zhǔn)、發(fā)布、執(zhí)行。