淺議新時代兒童福利工作的熱點問題

兒童福利工作的新時代

這里所說的新時代，有兩層含義。

（一）中國社會所處的新時代。經(jīng)歷了40年的改革開放，我國社會經(jīng)濟狀況都發(fā)生了深刻的變化；2017年我國居民人均可支配收入25974元（約3711美元），扣除價格因素，比1978年實際增長22.8倍；我國居民人均消費支出18322元（約2617美元），扣除價格因素，比1978年實際增長過18.0倍。經(jīng)濟增長自然帶來個人福利的改善。與此同時，這些變化也創(chuàng)造了新的社會生態(tài)和發(fā)展條件，導(dǎo)致了社會發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)的演化。黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，其主要矛盾已經(jīng)從人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民對于美好生活的需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

（二）兒童福利自身所處的新時代。2013年5月，民政部發(fā)布了《關(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點工作的通知》（后簡稱《試點通知》），首次將幫助和支持未成年人有效應(yīng)對“家庭監(jiān)護(hù)困境和成長障礙”的工作納入政府職責(zé)范圍，聚焦“探索建立未成年人社會保護(hù)制度，切實保障未成年人合法權(quán)益”?！对圏c通知》開啟了建設(shè)國家監(jiān)護(hù)服務(wù)制度的進(jìn)程，把民政兒童福利事業(yè)帶入了一個新起點。截至目前，圍繞國家監(jiān)護(hù)制度建設(shè)，全國人大常委會、國務(wù)院、民政部、司法部、公安部等部委，分別或聯(lián)合頒布了下列重要法律法規(guī)與部門規(guī)章，促進(jìn)監(jiān)護(hù)服務(wù)制度的建構(gòu)：2014年12月，民政部等四部門聯(lián)合頒布《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為的意見》；2015年12月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過并頒布《中華人民共和國反家庭暴力法》；2016年2月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加強留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》；2016年6月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》；2016年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》；2017年8月，民政部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)中發(fā)揮社會工作專業(yè)人才作用的指導(dǎo)意見》；2018年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于同意建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會議的函》；2019年4月，民政部聯(lián)合教育部、公安部等10部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》。上述每一項法律法規(guī)與部門規(guī)章，都遵循了“家庭盡責(zé)、全民參與、政府主導(dǎo)、標(biāo)本兼治”的服務(wù)體系建構(gòu)原則，迅速但穩(wěn)步地推進(jìn)了國家監(jiān)護(hù)服務(wù)體系的建構(gòu)。它彌補了民政之前針對孤殘兒童和流浪兒童服務(wù)以及困境兒童救助津貼發(fā)放的補缺型兒童福利制度中兒童保護(hù)要素的不足，使國家兒童福利制度覆蓋面擴大，服務(wù)更加全面綜合。2019年，民政部新設(shè)兒童福利司，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對兒童工作的高度重視，也是黨中央、國務(wù)院在科學(xué)研判兒童工作形勢條件下做出的一個重要決斷，是兒童福利工作一個新的里程碑。

新時代兒童福利制度建設(shè)的熱點問題

很顯然，從2013年至今只有短短的6年多時間，國家監(jiān)護(hù)制度建設(shè)在取得顯著成績的同時，也帶來了許多值得探討的熱點問題：

（一）福利和/或保護(hù)的問題。在近些年兒童福利制度建設(shè)的相關(guān)討論中，常常出現(xiàn)的爭議之一就是；目前建構(gòu)的是“兒童福利制度”還是“兒童保護(hù)制度”，或者“兒童福利和保護(hù)制度”？“兒童福利”被認(rèn)為過度強調(diào)了經(jīng)濟要素，傳遞了“發(fā)錢”的信息，很容易讓人將現(xiàn)有的制度建設(shè)工作核心誤解為“擴大國家救助/津貼覆蓋范圍”和“提高國家救助/津貼水平”。有關(guān)“兒童保護(hù)”的討論就更多。當(dāng)它與國家監(jiān)護(hù)制度相結(jié)合時，常常被認(rèn)為過度強調(diào)了國家責(zé)任，讓政府承擔(dān)了本該由家長承擔(dān)的監(jiān)護(hù)職責(zé)；尤其是在農(nóng)村留守兒童的工作中，政府對留守兒童的管理和服務(wù)，很容易導(dǎo)致家長“甩手”對孩子的責(zé)任和義務(wù)，更容易選擇也更加放心長期在外務(wù)工，對留守子女不聞不問。當(dāng)兒童保護(hù)按照西方視角，被解讀為“保護(hù)兒童免遭忽視、虐待、剝削和暴力侵害”時，又被認(rèn)為這樣的兒童傷害行為多與犯罪有關(guān)，更多應(yīng)該是公安或者其他部門的職責(zé)，民政的職責(zé)是接收受害兒童，為其提供生活照料和有限的社會心理支持。因此，不論在正式的法規(guī)政策還是日常工作中，“兒童福利”被盡可能避免使用，“兒童保護(hù)”則更多地被“關(guān)愛保護(hù)”或者“家庭盡責(zé)”所替代。少數(shù)時候，“兒童福利”和“兒童保護(hù)”被合并成為“兒童福利和保護(hù)”，以強調(diào)“發(fā)錢”和“免遭傷害”對兒童而言同等重要。

童小軍

民政部專家咨詢委員 中國社會

科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院副教授

（二）“普惠”還是“適度普惠”的問題。目前，大家對我國兒童福利制度發(fā)展的共識是它處于轉(zhuǎn)型期，由原有的補缺型轉(zhuǎn)向一個更好一些的新型兒童福利制度；但在界定新的兒童福利制度時，有時被界定為“普惠型”有時被界定為“適度普惠型”，令人困惑。理論上，選擇用“普惠型”的人認(rèn)為新舊制度的最大區(qū)別在于原來只覆蓋少部分兒童，現(xiàn)在覆蓋全體兒童，且全體兒童享受的福利政策是一致的。“適度普惠型兒童福利”的概念是從“適度普惠型社會福利”轉(zhuǎn)化而來的，選擇這一界定的人認(rèn)為：（1）即便是覆蓋每一個兒童的福利，但由于地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的差異，各地兒童享受到福利水平會存在差異；（2）存在差異的兒童福利只能滿足各地兒童基本生活的主要方面，如貧困救助、教育救助、醫(yī)療保險、殘障服務(wù)等；（3）在滿足兒童基本生活的主要方面時，也只能是適度滿足基本需要，而不是主要滿足他們的高級需要。在實際工作中，民政部于2013年頒布了《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》，開始在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣和廣東省深圳市等社會經(jīng)濟發(fā)展較發(fā)達(dá)的地區(qū)開展兒童福利試點工作，探索提高兒童福利水平?！斑m度普惠”在此是指逐步（由部分地區(qū)到全國范圍）建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度。

（三）“兜底”定位的問題?！岸档住币恢笔敲裾鮿萑后w救助服務(wù)的定位，往往理解為為沒有法定監(jiān)護(hù)或者贍養(yǎng)人管的老人、兒童或者病殘人員提供衣食住行等基本照料服務(wù)。但是，隨著未成年人社會保護(hù)試點和后續(xù)留守兒童關(guān)愛保護(hù)、困境兒童保障工作的推進(jìn)，民政開始為有父母的兒童提供服務(wù)，如父母不在身邊的留守兒童和父母在身邊的家庭貧困兒童以及病殘兒童。在這種情況下，民政的服務(wù)已經(jīng)從單純的機構(gòu)照料服務(wù)擴展到了社會兒童關(guān)愛和家庭監(jiān)護(hù)支持服務(wù)；那么，民政服務(wù)仍然是“兜底”定位嗎？如何理解“兜底”？“兜底”究竟包含哪些工作呢？

（四）服務(wù)對象是否應(yīng)該是全體兒童的問題。民政近些年的兒童工作多聚焦在留守兒童和困境兒童兩個群體，但在現(xiàn)實工作中，要準(zhǔn)確地找出這兩大類群體，尤其是后一類群體，就需要針對全體兒童開展摸底排查。同時，由于兒童的情況變化較快，相關(guān)信息需要定期更新，而要保障更新的信息綜合、全面，也需要針對全體兒童進(jìn)行。于是，關(guān)于服務(wù)對象是全體兒童還是部分重點兒童的問題就被提了出來。

（五）服務(wù)是否需要專業(yè)化的問題。民政兒童工作服務(wù)的要素有待進(jìn)一步提升，在原有的兒童福利機構(gòu)和流浪未成年人救助保護(hù)中心的機構(gòu)環(huán)境中，服務(wù)多以基本生活照料和生命安全保障為主。當(dāng)兒童工作的場域從機構(gòu)轉(zhuǎn)入社區(qū)之后，民政兒童工作面對的多是具有身心健康發(fā)展問題或者風(fēng)險的服務(wù)對象，原有的基本生活照料和生命安全保障工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這些服務(wù)對象的需求。因此，民政兒童工作是否專業(yè)的話題被提上了議事日程，尤其是哪些人需要被專業(yè)化，如兒童主任、兒童督導(dǎo)員、甚至是整個民政兒童工作系統(tǒng)的人員等？當(dāng)然，還有如何專業(yè)化等問題。

基于兒童權(quán)利視角的分析和討論

能夠為兒童工作提供指導(dǎo)的價值理念和科學(xué)理論不止一個，但最根本也是最全面的是兒童權(quán)利的理念和知識。兒童作為一個具有權(quán)利的獨立主體，由于處于其人生發(fā)展的特殊階段-心智未熟階段，其權(quán)利的維護(hù)和實現(xiàn)完全依賴成年人。不同類型成年人在兒童身心健康成長過程中發(fā)揮的作用不同，其承擔(dān)的職責(zé)也不同。但是，不論他們承擔(dān)什么職責(zé)，所有成年人同時也可能有意或無意地對兒童實施傷害行為，因此，所有成年人對待兒童的行為都應(yīng)該受到約束，以保護(hù)兒童免遭傷害，保障其健康成長。而對所有成年人的約束，只能由國家來進(jìn)行。這樣，就形成了國家在兒童權(quán)利維護(hù)和實施過程中的最后責(zé)任人的角色，即兜底責(zé)任人。（如圖示）

（一）兒童權(quán)利視角下的民政兒童工作職能定位：國家監(jiān)護(hù)。國家作為一個概念，其對兒童權(quán)利維護(hù)和實現(xiàn)的兜底責(zé)任是由具體的實體職能部門來分擔(dān)的，包括教育、衛(wèi)生、公安、食品、經(jīng)濟等各部門。所有部門為了兒童的身心健康發(fā)展所開展的工作的總和共同構(gòu)成了總的國家兒童福利；各部門則有自己的側(cè)重聚焦，如教育部門提供的是教育福利，衛(wèi)生部門提供的是衛(wèi)生福利等等，民政部門則將兒童看作一個完整的個體，代表國家，針對家庭開展工作，為在養(yǎng)育兒童過程中出現(xiàn)問題的家庭，提供服務(wù)，促進(jìn)兒童健康成長。民政在國家兒童權(quán)利兜底職能中的這一分工被界定為“國家監(jiān)護(hù)”職能。因為國家各職能部門分別承擔(dān)國家兒童福利的一部分，而兒童權(quán)利和兒童需求都是相互聯(lián)系，不可分割的，因此，各部門在日常工作中必須相互溝通和相互支持。承擔(dān)國家監(jiān)護(hù)職能的民政部門就如承擔(dān)家庭監(jiān)護(hù)職責(zé)的家長，需要站在兒童的立場上，牽頭聯(lián)系其他相關(guān)部門，共同協(xié)作以保障兒童權(quán)利得到最大程度的實現(xiàn)。

（二）基于兒童權(quán)利視角下國家監(jiān)護(hù)職能的熱點問題回應(yīng)?；谏鲜鰞和瘷?quán)利的視角和民政在國家兜底責(zé)任中的國家監(jiān)護(hù)職能定位，對前文提出的熱點問題作出如下回應(yīng)：

1.福利和/或保護(hù)的問題。民政兒童工作是國家整體兒童福利中側(cè)重國家監(jiān)護(hù)職能的一部分，與其他教育部門、衛(wèi)生部門、公安部門等提供的兒童福利服務(wù)相并列。國家監(jiān)護(hù)是相對家庭監(jiān)護(hù)而言的，履行的是與父母親權(quán)相對應(yīng)的國家親權(quán)職責(zé)，即保護(hù)兒童免遭忽視、虐待、剝削和暴力的侵害。因此，民政兒童工作履行的是國家監(jiān)護(hù)職責(zé)，開展的是聚焦兒童保護(hù)的兒童福利工作，建設(shè)的是聚焦兒童保護(hù)的兒童福利制度。

2.“普惠”還是“適度普惠”的問題。履行國家監(jiān)護(hù)職責(zé)的原則是家庭監(jiān)護(hù)優(yōu)先，國家監(jiān)護(hù)兜底?！凹彝ケO(jiān)護(hù)優(yōu)先”并不意味著國家監(jiān)護(hù)缺位，而是國家監(jiān)護(hù)“候補”。具體地說，國家必須通過對所有兒童及其家庭進(jìn)行監(jiān)測和評估，精準(zhǔn)了解哪些兒童在其成長過程中，其家庭監(jiān)護(hù)沒有到位，沒有到位的程度如何，再根據(jù)這些信息，為這些家庭提供服務(wù)，幫助和支持他們改善其監(jiān)護(hù)狀況至到位，從而實現(xiàn)讓兒童身心健康成長的目標(biāo)。因此，國家監(jiān)護(hù)的對象是全體兒童；也因此，民政兒童福利制度是一個普惠式的兒童福利制度。另外，遵循兒童權(quán)利的實踐原則，兒童福利制度的目標(biāo)是讓每一位兒童最大程度享受到其所在社會的發(fā)展成果。這也就意味著不論各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平存在多大的差異，國家需要通過協(xié)調(diào)以保障社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r較差地區(qū)兒童享受到國家社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的生活改善，至少達(dá)到平均水平?！斑m度普惠”適用于成人的“社會福利”，但不適于“兒童福利”。目前民政聚焦留守兒童和困境兒童的工作內(nèi)涵，需要對照普惠制度的含義進(jìn)行一定的修訂和明晰。

3.“兜底”定位的含義。民政兒童福利工作的“兜底”定位有兩層含義。第一層含義與上一個問題的息息相關(guān)。上一段文字強調(diào)了民政兒童福利工作從國家監(jiān)護(hù)視角對家庭監(jiān)護(hù)狀況的“監(jiān)測-評估-干預(yù)”的兒童傷害預(yù)防服務(wù)，即為了兒童權(quán)利的維護(hù)和實現(xiàn)，國家“兜底”家庭。第二層含義則是指家庭“兜底”兒童。這種兜底有下列幾種情況：一是父母雙亡，且沒有愿意且能夠照料和撫養(yǎng)兒童的情況；二是父母在世，但其監(jiān)護(hù)兒童的行為不利于兒童的身心健康發(fā)展，甚至對兒童是有害的，同時國家監(jiān)護(hù)服務(wù)無法對父母的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行矯正；三是父母在世，但其因為身體或者精神健康原因，或者入獄服刑等原因無法履行其對未成年人子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)。因為民政兒童福利工作的上兩層含義，在界定、監(jiān)督和考察基層兒童福利服務(wù)時，需要遵循“家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)第一，家庭替代照顧‘殿后’”的標(biāo)準(zhǔn)，避免家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)缺失或者家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)不充分而直接提供替代照料服務(wù)的做法。比如，目前很多政府購買服務(wù)的社會工作專業(yè)機構(gòu)依托社區(qū)“四點半課堂”提供的課業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)，甚至是兒童興趣特長培訓(xùn)班服務(wù)。

4.服務(wù)是否需要專業(yè)化的問題。民政兒童福利工作的國家監(jiān)護(hù)職能界定，決定了其服務(wù)必須專業(yè)化。不論是兒童權(quán)利的理念，還是兒童發(fā)展的知識，或者兒童服務(wù)的方法和技巧，都是開展兒童福利服務(wù)的必備基礎(chǔ)；這些都不是“非專業(yè)人員”可以自學(xué)完成的。同時，因為兒童的脆弱性，以國家監(jiān)護(hù)為核心的民政兒童福利工作的最低限就是不傷害兒童。但是，如果沒有基本專業(yè)理念，服務(wù)很容易在“自以為是”的思想指導(dǎo)下傷害孩子。民政兒童福利工作的專業(yè)化既涉及直接面對服務(wù)對象的一線工作者，也涉及組織協(xié)調(diào)的服務(wù)管理工作者。