中國兒童福利事業(yè)發(fā)展初論

“兒童”代表著家庭的希望與國家的未來，“福利”反映著民生訴求和人民對(duì)美好生活的需要。在政府機(jī)構(gòu)改革大規(guī)模裁并部門設(shè)置的背景下，民政部將“兒童”與“福利”相結(jié)合增設(shè)兒童福利司，成為中央政府部門中首個(gè)以“兒童”名義設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)，也是中央政府部門中首個(gè)冠以“福利”一詞定義的專門機(jī)構(gòu)，所體現(xiàn)的正是新時(shí)代黨和政府對(duì)兒童發(fā)展與福利發(fā)展的高度重視，它必定改變行政系統(tǒng)對(duì)兒童福利事業(yè)統(tǒng)籌不足、發(fā)展不力的局面，從而揭開了我國兒童福利事業(yè)發(fā)展的新篇章。

從困境兒童福利走向全體兒童福利是必然取向

在我國，過去通常采取狹義兒童福利的概念，主要面向家庭不能滿足其需求的兒童，如孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、被遺棄的兒童、被虐待或被忽視的兒童、家庭破碎的兒童、缺乏父母照顧的兒童、行為偏差或情緒困擾的兒童等，這些困境兒童往往需要政府和社會(huì)予以特別的救助、保護(hù)、矯治，所體現(xiàn)的是社會(huì)公正的底線，也是政府必須承擔(dān)的兜底責(zé)任，而新時(shí)代需要以全體兒童為對(duì)象來謀劃兒童福利事業(yè)的發(fā)展，因?yàn)橛绊憙和B(yǎng)育的相關(guān)因素已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。

1.家庭結(jié)構(gòu)與功能已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，即家庭人口規(guī)模日益縮小且人戶分離現(xiàn)象日益普遍化，家庭養(yǎng)育兒童的功能在持續(xù)弱化。自古以來，中國人就追求“多子多?！薄皟簩O滿堂”“數(shù)世同堂”的天倫之樂，大家庭不僅成為中華文化的重要象征，而且事實(shí)上有著強(qiáng)大的養(yǎng)老育幼功能，培育兒童向來被視為家庭內(nèi)部事務(wù)。但經(jīng)過近40年的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的大家庭已十分罕見。一方面，家庭人口規(guī)模日益小型化。20世紀(jì)50年代前，全國戶均人口基本保持在5.3人水平，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，家庭規(guī)模顯著縮小，1990年縮減到戶均4.0人，2010年為3.1人，2017年為3.03人。不僅如此，家庭戶構(gòu)成也在不斷變化，2000年1-2人的微型家庭占全部家庭戶的25%，2010年升至40%，2人、3人家庭成為家庭結(jié)構(gòu)的主體，單人家庭、空巢家庭、丁克家庭也在不斷涌現(xiàn)。2018年，全國單身成年人口已超過2億，獨(dú)居成年人口超過7700萬人。另一方面，人戶分離現(xiàn)象日益普遍化。2018年全國人戶分離人口(即居住地和戶口登記地不在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開戶口登記地半年以上的人口)達(dá)2.86億人，其中異地流動(dòng)人口2.41億人，這進(jìn)一步影響了家庭規(guī)模。上述事實(shí)揭示了家庭的功能早已今非昔比，保育兒童的功能在急劇弱化，從而迫切需要有發(fā)達(dá)的兒童福利事業(yè)來彌補(bǔ)家庭保障的不足。

2.人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，即少子高齡化現(xiàn)象在向深度發(fā)展，對(duì)國家全局與長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生全面、深刻、持久的影響。一是0-14歲人口占總?cè)丝诒仍诳焖傧陆怠?953年是36.28%，1964年為40.69%，1982年為33.59%，1990年為27.69%，2000年為22.89%，2010年為16.60%，2018年為16.9%。二是65歲及以上人口占總?cè)丝诒仍诳焖偕仙?953年是4.41%，1964年為3.56%，1982年為4.91%，1990年 為5.57%，2000年 為6.96%，2010年為8.87%，2018年達(dá)11.9%。三是總和生育率在快速下降。1960年達(dá)57.5‰，2018年降至10.9‰（為1949年以來最低），2018年全國出生人口1523萬人，較2017年減少約200萬，這是放開二孩政策后連續(xù)第二年下降，而一孩出生人口占比已從2013年的64.3%大幅下滑至2017年的42.0%，這意味著許多年輕人連一孩都不愿意生，未來生二孩的可能性會(huì)更低。上述數(shù)據(jù)揭示了“少子高齡化”在向深度發(fā)展，如何維護(hù)人口均衡增長已成為國家的重要戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，而發(fā)展兒童福利來降低育兒成本，無疑是必要且重要的舉措。

3.社會(huì)保障事業(yè)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，即整個(gè)社會(huì)保障制度在持續(xù)快速發(fā)展，而兒童福利發(fā)展卻相對(duì)滯后。經(jīng)過近10多年來的快速發(fā)展，全民醫(yī)保目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，老年人進(jìn)入了人人享有養(yǎng)老金的時(shí)代，社會(huì)救助基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人福利事業(yè)也在加快推進(jìn)之中，但兒童福利仍局限于對(duì)困境兒童的有限保障，公共投入不足，兒童服務(wù)設(shè)施發(fā)展滯后是現(xiàn)實(shí)寫照。例如，兒童津貼制度尚未建立（僅有個(gè)別地區(qū)開始嘗試），除困境兒童外，兒童的養(yǎng)育成本幾乎全靠家庭負(fù)擔(dān)；托幼事業(yè)特別是面向3歲以下兒童的保育服務(wù)普遍缺乏，質(zhì)量也參差不齊，兒童大多需要依靠祖輩隔代照顧；兒童醫(yī)院及兒科醫(yī)生極為短缺。這表明兒童作為一個(gè)特定群體，還未能與其他群體一樣合理分享到國家發(fā)展成果。因此，加快發(fā)展兒童福利事業(yè)也是健全我國社會(huì)保障體系的內(nèi)在要求。

4.社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件已發(fā)生深刻變化，國家與社會(huì)有能力為促進(jìn)兒童健康成長提供更好、更全面的制度安排。新中國成立70年來的艱苦奮斗，特別是改革開放40年來所取得的巨大成就，使我國從低收入國家快速步入中等收入國家行列，并正在向高收入國家邁進(jìn)。我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）在1978年為3645.2億元，2000年為9.8萬億元，2018年為90.03萬億元；人均GDP在1978年為385元，2000年為7942元，2018年達(dá)到5.03萬元；這兩組指標(biāo)反映了國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的持續(xù)大幅度增長。再以國家一般公共預(yù)算收入為例，1978年為1132.26億元，2000年為13395.23億元，2018年為18.3萬億元，這組指標(biāo)反映了國家財(cái)力的快速增長。在這樣的背景下，人民對(duì)社會(huì)公正和兒童健康成長必然會(huì)產(chǎn)生更多的需要和更高的期待，而日益豐厚的物質(zhì)財(cái)富積累則為滿足這種需要?jiǎng)?chuàng)造了條件。

調(diào)整政策思路是加快發(fā)展兒童福利的前提條件

從新時(shí)代的國家發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，現(xiàn)行兒童福利政策與新時(shí)代的不適應(yīng)性日益顯性化。因此，調(diào)整思路勢(shì)在必行。

1.確立兒童優(yōu)先的宏觀政策取向。前已述及，兒童是家庭的希望和國家的未來，在老年社會(huì)向深度發(fā)展的大背景下，保障兒童還關(guān)系到老年人的未來，關(guān)系到對(duì)億萬家庭熱切期盼的回應(yīng)。因此，中國已經(jīng)到了應(yīng)當(dāng)確立“兒童優(yōu)先”戰(zhàn)略的發(fā)展階段，國家制定相關(guān)政策時(shí)要體現(xiàn)“兒童優(yōu)先”原則，保障兒童生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利，提高兒童整體素質(zhì)，促進(jìn)兒童的身心健康發(fā)展。只有確立兒童優(yōu)先的政策取向，兒童福利才能獲得長足發(fā)展，而推動(dòng)兒童優(yōu)先政策取向的確立，顯然是主管兒童福利事務(wù)的行政部門和學(xué)界的共同責(zé)任。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃面向全體兒童的福利政策體系，并明確其結(jié)構(gòu)與功能定位。新時(shí)代需要的是一個(gè)完整的兒童福利政策體系，面向全體兒童、統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利政策體系既是戰(zhàn)略需要，也是現(xiàn)實(shí)需要。為此，（1）需要確立兒童福利體系基本框架并明確政府部門的推進(jìn)之責(zé)，包括兒童保育、兒童教育、兒童保健、兒童娛樂、兒童參與等。（2）需要確立法定兒童福利制度安排的雙層架構(gòu)：普惠性福利+特惠性福利，前者滿足兒童福利的普遍性需求，后者解決不能在普惠性制度安排下解決的特殊兒童的特別需要。（3）需要構(gòu)建多層次化的完整制度體系：政府兜底+社會(huì)公益+市場(chǎng)提供。政府的首要責(zé)任是切實(shí)兜住困境兒童的底線，確保困境兒童能夠在合理分享國家發(fā)展成果的條件下同樣獲得健康成長的權(quán)利；而廣泛動(dòng)員社會(huì)資源進(jìn)入兒童福利領(lǐng)域，顯然是滿足全體兒童需要的必由之路；還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體進(jìn)入，促使整個(gè)兒童福利事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)能夠持續(xù)不斷地壯大。

3.進(jìn)一步明確兒童福利的行政管理體制。新時(shí)代的兒童福利必然要涉及兒童健康成長的方方面面，從而也必定要涉及多個(gè)部門，但總要有一個(gè)部門牽頭總攬。為此，在民政部設(shè)置兒童福利司的背景下，國家層面還亟待明確牽頭統(tǒng)籌兒童福利事業(yè)發(fā)展的行政部門并賦予其相應(yīng)的權(quán)責(zé)。適宜的方式是成立兒童福利事務(wù)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，由民政部牽頭。因此，民政部門除了承擔(dān)困境兒童的兜底之責(zé)，還應(yīng)承擔(dān)起統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利事業(yè)發(fā)展之責(zé)。

4.明確兒童福利內(nèi)涵與外延。（1）提供現(xiàn)金津貼和基本公共服務(wù)。建立老年津貼、殘疾人津貼制度已經(jīng)載入相關(guān)法律法規(guī)并在各地付諸了實(shí)踐，而面向兒童的現(xiàn)金津貼制度尚未建立，從發(fā)展視角出發(fā)，我國同樣需要建立面向兒童的現(xiàn)金津貼制度。兒童津貼是當(dāng)今世界最為普遍的兒童福利措施，其水準(zhǔn)也在一定程度上反映了各國的兒童福利狀況。例如，日本有育兒津貼、兒童撫養(yǎng)津貼等。法國有育兒津貼、嬰幼兒津貼、遺兒津貼、單親津貼、特別教育津貼、特別撫養(yǎng)津貼、新學(xué)年津貼(6—16歲的所有兒童)和在宅兒童保育津貼等多種。瑞典的兒童扶養(yǎng)津貼、住宅津貼等。（2）同步推進(jìn)面向兒童的物質(zhì)保障與精神保障。在全面建成小康社會(huì)和越來越多的城鄉(xiāng)居民進(jìn)入富裕生活階段后，兒童的精神保障問題日顯突出，精神保障旨在從小培養(yǎng)兒童的健全人格、陽光心理、追求真善美的品性，以及積極主動(dòng)參與的取向，發(fā)掘兒童發(fā)展的潛質(zhì)等，應(yīng)當(dāng)發(fā)展各種蘊(yùn)含人文關(guān)懷與精神要素在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)，包括兒童咨詢、外展訓(xùn)練，以及符合兒童成長階段特質(zhì)的各種活動(dòng)等。所有這些，均是政府與社會(huì)為兒童成長進(jìn)行的社會(huì)投資，均通過充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與的積極性來提供相應(yīng)的服務(wù)，具有開放性與發(fā)展性，非常值得我國借鑒。

5.加快兒童福利事業(yè)的法制建設(shè)，讓兒童福利運(yùn)行在法治軌道上。我國已經(jīng)制定了《未成年人保護(hù)法》《收養(yǎng)法》《義務(wù)教育法》《母嬰保健法》等多部法律，全國人大常委會(huì)于1991年批準(zhǔn)加入了聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》并于1992年4月2日對(duì)我國生效。但總體而言，尚未制定專門的兒童福利法，現(xiàn)有法律也存在著政策宣示性強(qiáng)、可操作性弱的缺陷。因此，加快制定專門的兒童福利法勢(shì)在必行，還需要一大批適用兒童成長的專門法律法規(guī)。

當(dāng)務(wù)之急是兜住困境兒童的底線

發(fā)展普惠性的兒童福利事業(yè)是新時(shí)代賦予的國家使命，而切實(shí)兜住保障困境兒童的底線，則是促進(jìn)社會(huì)公平的第一塊基石。因此，當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)仍然是解決好困境兒童的生活保障與發(fā)展問題。

1.開展普查，摸清困境兒童底數(shù)，這是做好困境兒童福利工作的前提條件。政策制定的依據(jù)是準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，不了解困境兒童的數(shù)量、分類及原因，就不可能精準(zhǔn)施策。因此，應(yīng)當(dāng)盡快開展困境兒童的普查，精確統(tǒng)計(jì)到人，并以此為據(jù)按照不同類型困境兒童的需要設(shè)計(jì)好相應(yīng)的政策體系，同時(shí)督促各級(jí)政府確保所需的公共投入。

2.統(tǒng)籌推進(jìn)普惠性兒童福利，讓困境兒童從中獲益。在社會(huì)保障體系日益健全的條件下，困境兒童亦應(yīng)當(dāng)納入面向整個(gè)兒童群體設(shè)計(jì)的福利政策體系中，并平等享受相應(yīng)的待遇，此舉不僅能夠解決困境兒童的部分需要，而且將促使這一特定群體與其他兒童處于平等的社會(huì)地位并享有同樣的體面與尊嚴(yán)。在這方面，普惠性的兒童保育、兒童津貼、兒童保健等均應(yīng)將困境兒童悉數(shù)納入并優(yōu)先滿足其需要。

3.完善特定制度安排，解決困境兒童的現(xiàn)實(shí)困難。由于困境兒童的特殊性，普惠性的兒童福利制度安排不可能滿足其所有需要，從而還需要有特惠性制度來加以滿足。為此，完善困境兒童的監(jiān)護(hù)人制度、調(diào)整收養(yǎng)政策、落實(shí)留守兒童隨父母自由遷徙并確保相關(guān)福利政策從戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，以及發(fā)展特教事業(yè)、社區(qū)矯治等勢(shì)在必行。

4.動(dòng)員社會(huì)力量，更好地滿足困境兒童的需要。應(yīng)當(dāng)建立政府與民間相結(jié)合的困境兒童福利發(fā)展機(jī)制，并向其他有需要的兒童擴(kuò)展。國家應(yīng)有專項(xiàng)政策鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織或者個(gè)人興辦各種兒童福利設(shè)施，組織民間性的兒童福利活動(dòng)，提高民間力量的參與力度，倡導(dǎo)全社會(huì)都來關(guān)心和幫助兒童健康成長，共同促進(jìn)兒童福利事業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。

總之，從發(fā)達(dá)國家兒童福利發(fā)展規(guī)律來看，可以發(fā)現(xiàn)大多都經(jīng)歷了從針對(duì)弱勢(shì)兒童到覆蓋全體兒童、從滿足兒童生理需要到激發(fā)其發(fā)展?jié)撃堋奶鼗菪灾贫劝才诺狡栈菪灾贫劝才诺倪^程。社會(huì)越發(fā)展，兒童福利越是受到重視，相關(guān)制度安排越是全面，所反映的正是一個(gè)國家或地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平與文明進(jìn)步程度，我國也不可能例外。因此，新時(shí)代必定是兒童福利事業(yè)大發(fā)展的時(shí)代。