新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下農(nóng)村公共服務(wù)困境及 發(fā)展路徑分析

馮報(bào)艷

摘?要：1949年建國以來，“三農(nóng)”問題始終占據(jù)主要地位，自1949年以來我國農(nóng)村公共服務(wù)供給制度經(jīng)歷了四個(gè)階段。主要通過回顧農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展歷程，分析存在的問題，這些問題主要包括農(nóng)村基本公共服務(wù)供需不平衡;城鄉(xiāng)分割;供給主體缺位;資金籌措困難;農(nóng)民參與度低等等。對(duì)此，文章的最后針對(duì)存在的問題給出了一些建議：傾聽農(nóng)民真實(shí)需求，做到供需平衡;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè);多元供給，正確處理好政府、市場(chǎng)的關(guān)系，共同致力于提高農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村發(fā)展;公共服務(wù);供需平衡

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.070

1?引言

近年來，世界各國都在進(jìn)行公共部門改革，我國政府在為農(nóng)村地區(qū)提供公共服務(wù)方面也作出很大貢獻(xiàn)。自1978年以來，中央曾發(fā)布多個(gè)以“鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村發(fā)展”為主題的中央一號(hào)文件，其中2003年是發(fā)揮關(guān)鍵性作用的一年，在這之前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展很不平衡，由此可以看出中央在逐漸擴(kuò)大支持“三農(nóng)”資金規(guī)模，2006年的中央一號(hào)文件上也首次提出了“農(nóng)村公共產(chǎn)品”這一說法。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的變化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與需求脫節(jié)，政府在農(nóng)村公共服務(wù)中也過于“大包大攬”，忽視了其他供給主體的作用，這就導(dǎo)致了公共服務(wù)供給制度的單一化。本文主要是以農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的發(fā)展變化為引子，著重研究我國農(nóng)村公共服務(wù)供給制度存在的問題和解決路徑，探索更加合適的發(fā)展道路。

2?我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的發(fā)展歷程

總的來說，大體上可以分成以下四個(gè)階段：（1）農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期（1949-1958年）。這一時(shí)期，我國農(nóng)村進(jìn)行了一場(chǎng)翻天覆地的運(yùn)動(dòng)——土地改革。隨后，在土地改革的基礎(chǔ)之上進(jìn)行了“農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)”，在農(nóng)村成立了農(nóng)村生產(chǎn)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這三種類型的農(nóng)業(yè)合作社。確立了土地公有制，為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展探索了方向。這一時(shí)期農(nóng)村公共供給制度的最大特點(diǎn)就是供給主體比較單一，完全依靠農(nóng)業(yè)合作社提供公共服務(wù)。（2）人民公社時(shí)期（1958年-1978年）。1958年之后，我國很多農(nóng)村地區(qū)開始逐漸將小型合作社合并成大規(guī)模的人民公社，一種以公社為基本單位的人民公社逐漸發(fā)展壯大，1958年底，我國農(nóng)村基本上實(shí)現(xiàn)了人民公社化。但這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)過于倉促，也違背了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的基本規(guī)律。這一時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)供給主體由之前的農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)變成人民公社，在資金籌措方面主要還是依靠外界的支持。（3）家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制時(shí)期（1978年-2000年）。所謂家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制就是以家庭為單位，農(nóng)民與生產(chǎn)資料直接掛鉤，自耕自收，具有一定的生產(chǎn)自主權(quán)。這一時(shí)期的農(nóng)村公共服務(wù)供給主體不再是單一的政府壟斷，農(nóng)民、社會(huì)團(tuán)體開始參與進(jìn)來。（4）稅費(fèi)改革之后（2000年至今）。農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)都需要一定的資金，光依靠政府的財(cái)政撥款很難維持，就需要向農(nóng)民集資，這些稅費(fèi)大大增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。2003年國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)的通知》進(jìn)行稅費(fèi)改革，這次改革之后，有越來越多的團(tuán)體愿意加入進(jìn)來。

3?我國農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的研究困境

在我國，農(nóng)村公共服務(wù)研究的內(nèi)容比較廣泛，主要涉及農(nóng)村公共文化服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民心理健康以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給制度也出現(xiàn)了各種各樣的問題，農(nóng)村的公共服務(wù)研究陷入了困境，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

3.1?供給總量不足

改革開放后，全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長期，農(nóng)民對(duì)公共環(huán)境、醫(yī)療、文化等的要求越來越高，但是政府并不能有效滿足這些需求。最明顯的就是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的缺失，農(nóng)村公共醫(yī)療服務(wù)缺失的主要原因可以歸結(jié)為政府的財(cái)政投入不足。雖然國家為了解決“看病難”的問題，設(shè)立了各種醫(yī)療保險(xiǎn)，但是這些報(bào)銷都是劃有一定范圍的，對(duì)于平日的健康檢查來說并不方便。其次，政府定期派醫(yī)學(xué)團(tuán)隊(duì)下鄉(xiāng)為農(nóng)民檢查身體，但是頻率太低，對(duì)于那些患有潛在病的村民來說并不及時(shí)，而且經(jīng)常是讓村民集合到鄉(xiāng)鎮(zhèn)里，這對(duì)那些年紀(jì)大、腿腳不方便的老年人來說很不方便。

3.2?供給主體單一

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，政府成為了農(nóng)村公共服務(wù)供給的“行業(yè)壟斷者”，所有公共產(chǎn)品都由政府提供，政府掌握著財(cái)政大權(quán)，這樣難免出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。首先，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和農(nóng)民個(gè)人的參與，政府擔(dān)心政權(quán)的流失，對(duì)除本身之外的供給主體產(chǎn)生排斥。其次，政府只是按照自己的意愿提供公共服務(wù)，農(nóng)民真正的需求很難被傾聽。最后，最明顯的一點(diǎn)就是市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，由于除政府之外的其他供給主體參與不足，缺乏體制外的監(jiān)督管理，極易產(chǎn)生“官僚性”腐敗行為和不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，如果以完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)狀態(tài)來看，政府、企業(yè)、個(gè)人等都應(yīng)該參與進(jìn)來，各自分工，相互監(jiān)督，對(duì)于像農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和長期發(fā)展規(guī)劃這種偏“大局”的、純公共服務(wù)的工作應(yīng)該交給政府完成，而像農(nóng)村電路、水利等公共設(shè)施可以交給企業(yè)來做。

3.3?供需不平衡

我國在農(nóng)村公共服務(wù)的提供上實(shí)行的是一種“自上而下”的決策系統(tǒng)，具有較強(qiáng)權(quán)威性，這種決策系統(tǒng)忽視了農(nóng)民的真正需求。在這種單向的系統(tǒng)中，農(nóng)民沒有任何渠道來表達(dá)自己的真正需求，就算向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表達(dá)了也很難被繼續(xù)傳達(dá)到更高一級(jí)的政府，農(nóng)民被限制在了決策系統(tǒng)之外，無法表達(dá)利益訴求。就拿安徽省某些農(nóng)村來說，前幾年，在國家剛出臺(tái)要全力促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”政策之后，各縣鎮(zhèn)政府積極響應(yīng)，非常及時(shí)地在各個(gè)農(nóng)村設(shè)置了沼氣。但是，讓人驚訝的是，過了幾個(gè)月有調(diào)查人員下鄉(xiāng)檢查發(fā)現(xiàn)很少有農(nóng)戶使用沼氣，他們已經(jīng)習(xí)慣了傳統(tǒng)的做飯方式，即使不用柴火做飯也會(huì)選擇用電做飯，其次并不是每家都是養(yǎng)殖大戶，并沒有足夠的原材料持續(xù)投入沼氣池，所以大多數(shù)農(nóng)戶還是愿意采用原始方式來做飯。

3.4?城鄉(xiāng)差距明顯

一直以來，我國發(fā)展都存在重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的現(xiàn)象。無論是從公共服務(wù)的供給數(shù)量還是質(zhì)量上來說，農(nóng)村都比城市差很多，根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，目前我國還有部分農(nóng)村存在用電難的問題，更不用說網(wǎng)絡(luò)這些高科技的東西了。導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的最大原因就是資金的籌措問題，城市公共服務(wù)的供給資金來源主要是政府財(cái)政撥款等制度內(nèi)的支持，而農(nóng)村只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資金或者是其他制度外的資金支持。改革開放后國家意識(shí)到城鄉(xiāng)發(fā)展存在二元結(jié)構(gòu)多是由于資金不足，為此也進(jìn)行了改進(jìn)，但是效果不大，農(nóng)村依然落后城市很多。

4?探索農(nóng)村公共服務(wù)供給的發(fā)展路徑

國家的進(jìn)步離不開農(nóng)村的發(fā)展，縱觀我國農(nóng)村多年發(fā)展可以看出農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展水平確實(shí)有所提高。為了確保我國農(nóng)村地區(qū)的持續(xù)發(fā)展，國家必須探索更多更有效的路徑。

4.1?加大財(cái)政投入、擴(kuò)大供給規(guī)模

要想提高我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平就必須加大財(cái)政投入，提高財(cái)政支農(nóng)的比例。從2004年開始，中央政府連續(xù)發(fā)布了十幾個(gè)關(guān)于加大農(nóng)村財(cái)政支出的一號(hào)文件，這些文件主要都是為了提高農(nóng)村公共交通、公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和公共環(huán)境建設(shè)的資金投入，嘗試建立一種績(jī)效評(píng)估和支農(nóng)資金掛鉤的制度，只有將政府部門的績(jī)效評(píng)估和財(cái)政支農(nóng)資金的使用聯(lián)系起來，才能激發(fā)政府重視農(nóng)村公共服務(wù)的供給，形成一種比較穩(wěn)定的資金支持系統(tǒng)。同時(shí)，還要加強(qiáng)政府各部門之間的相互監(jiān)督，擴(kuò)大供給規(guī)模。

4.2?構(gòu)建“一主多元”的多元化供給模式

當(dāng)前我國處于一個(gè)復(fù)雜多變的時(shí)代，針對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)供給來說，政府如果過于壟斷，會(huì)出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，這時(shí)就需要有除政府之外的其他供給主體來協(xié)調(diào)。由于為農(nóng)村提供公共服務(wù)是一種公共性活動(dòng)，像企業(yè)這種盈利性組織會(huì)比較排斥進(jìn)入，這就需要政府制定優(yōu)惠政策吸引企業(yè)的加入，可以減少稅收、增加福利。其次還要組織各種社會(huì)力量，積極開展社會(huì)活動(dòng)，向社會(huì)群眾宣傳支農(nóng)的優(yōu)惠政策，促使各類社會(huì)力量的參與，形成一種由政府主導(dǎo)、企業(yè)社會(huì)協(xié)助的“一主多元”的多元化合作體系。

4.3?構(gòu)建以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的供給制度

農(nóng)村公共服務(wù)的供給并不是盲目的，必須要真正了解農(nóng)民群眾的需求，“對(duì)癥下藥”才能“藥到病除”。為了傾聽農(nóng)民真正的聲音，需要為農(nóng)民提供一種表達(dá)利益訴求的渠道，農(nóng)民可以通過向村干部反映或者直接上訪的方式向政府提供意見，這就需要在農(nóng)村建立一個(gè)類似于農(nóng)民協(xié)會(huì)的團(tuán)體負(fù)責(zé)收集農(nóng)民的不同意見然后進(jìn)行集中反映;開通渠道讓農(nóng)民代表有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)的決策，真正參加到其中。農(nóng)民通過投票選出大家一致認(rèn)可的農(nóng)民代表負(fù)責(zé)日常的政策傳遞和意見反映，這些代表需要及時(shí)向農(nóng)民群眾宣傳上級(jí)政府發(fā)布的農(nóng)村發(fā)展文件，同時(shí)還要準(zhǔn)確無誤向上級(jí)政府反映農(nóng)民的意見，傳遞農(nóng)民的真實(shí)需求。

4.4?擴(kuò)大農(nóng)村公共供給人才隊(duì)伍建設(shè)

我國大部分農(nóng)村依靠自身很難培養(yǎng)出優(yōu)秀的干部人才，即使培養(yǎng)出來，這些人才大多也會(huì)選擇走出農(nóng)村，前往大城市謀發(fā)展。城市里優(yōu)秀的人才往往不愿前往條件艱苦的農(nóng)村工作，這樣一來，城里的人不愿進(jìn)來，農(nóng)村的人不愿呆在這，就導(dǎo)致了農(nóng)村發(fā)展的人才短缺。要想吸引城市優(yōu)質(zhì)人才，政府應(yīng)該利用政策優(yōu)勢(shì)，完善人才選拔制度，通過公務(wù)員考試，鼓勵(lì)優(yōu)秀青年人才下鄉(xiāng)進(jìn)行基層鍛煉，給予政策補(bǔ)貼和優(yōu)渥的工資福利。對(duì)于農(nóng)村原有人才的培養(yǎng)主要通過對(duì)其進(jìn)行專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)人才儲(chǔ)備隊(duì)伍。

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