基于公眾參與視角的農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程存在問題及對策

宋春雨

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

飲水安全是提高農(nóng)民健康水平和生活品質(zhì)的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件之一。自2005年國家實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程以來，在各級政府、社會各界人士及人民群眾的共同努力下，我國長期存在的農(nóng)村飲水安全問題得到基本解決，實(shí)現(xiàn)了讓農(nóng)民從喝上水到喝好水的目標(biāo)。為進(jìn)一步保障農(nóng)村地區(qū)飲水安全，“十三五”期間，國家開始實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程(以下簡稱農(nóng)飲工程)，并取得一定成效。但由于項(xiàng)目規(guī)劃、自然條件、農(nóng)民生活方式及當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的限制和約束[1]，農(nóng)飲工程在后續(xù)運(yùn)行與管護(hù)等方面仍存在不少問題。從國內(nèi)已有的調(diào)查及研究文獻(xiàn)看，多數(shù)圍繞項(xiàng)目前期建設(shè)規(guī)劃、資金籌措、水質(zhì)保障、專業(yè)人才等工程因素對農(nóng)飲工程的問題進(jìn)行探討。金芬[2]在其研究中指出，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃粗糙、融資困難、缺乏水質(zhì)監(jiān)測和工程管理技術(shù)人員是導(dǎo)致農(nóng)村人畜飲水安全存在問題的主要原因。從農(nóng)民公眾參與的角度進(jìn)行的研究較少，農(nóng)民作為農(nóng)飲工程的擔(dān)當(dāng)者和受益者，其參與意愿與行為對工程的運(yùn)行管理產(chǎn)生重要影響。

農(nóng)民的公眾參與在農(nóng)村飲水安全工程管護(hù)中扮演著重要角色，成為不可或缺的一環(huán)。自青海省實(shí)施農(nóng)飲安全工程以來，基本解決了全省的農(nóng)飲不安全問題，受益人口達(dá)214.74萬人，但由于青海省部分地區(qū)自然條件及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，農(nóng)飲工程問題頻現(xiàn)。同仁縣位于青海省東南部、黃南州東北部，海拔較高；全縣總面積3 275 km2，是以農(nóng)業(yè)為主、農(nóng)牧結(jié)合的小塊農(nóng)業(yè)區(qū)，現(xiàn)有耕地面積7 593 hm2，可利用草場面積300 653 hm2；縣轄3鎮(zhèn)9鄉(xiāng)，其中有3個(gè)純牧業(yè)鄉(xiāng)；全縣總?cè)丝?8 827人，其中藏族占73%，是一個(gè)以藏族為主，漢、土、回及撒拉等多民族聚居地[3]。根據(jù)調(diào)查，同仁縣飲水安全工程基本已覆蓋全縣，在很大程度上解決了人畜飲水安全問題，同時(shí)，在全縣多地也相繼開展了農(nóng)牧區(qū)飲水安全鞏固提升工程，取得了一定的成效。在2018年，工程解決了同仁縣3鎮(zhèn)4鄉(xiāng)22個(gè)行政村16 798人(其中涉及貧困戶187戶638人)及大小牲畜73 820頭(只)的飲水安全問題。盡管同仁縣農(nóng)飲工程取得了一定的突破，但在后期工程運(yùn)行和管護(hù)過程中仍存在很多問題，僅靠水利部門等政府機(jī)構(gòu)的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)民的公眾參與也是不可缺少的一環(huán)。從自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其他方面看，同仁縣在青海省均處于中等水平，且其人口構(gòu)成情況多樣化，可以了解不同民族農(nóng)牧民對農(nóng)飲工程及其管護(hù)的看法和參與意愿。鑒于此，選擇青海省同仁縣作為實(shí)地調(diào)查地點(diǎn)，通過對當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾開展問卷調(diào)查和深度訪談，了解農(nóng)飲工程中公眾參與現(xiàn)狀，分析存在問題和原因，并通過借鑒其他地區(qū)農(nóng)飲工程管護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，探究公眾主動和積極參與的可行性措施，為進(jìn)一步保證和提升農(nóng)飲水工程的安全和長效運(yùn)行提供理論參考。

1 調(diào)查樣本基本情況

調(diào)查主要采用問卷法和訪談法，通過與農(nóng)牧民互動了解其對農(nóng)飲工程及其管護(hù)的參與意愿和行為。在同仁縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)選取2～3個(gè)村莊，在每個(gè)村莊中隨機(jī)選擇15～20位村民發(fā)放問卷，并選擇部分村民進(jìn)行入戶訪談。共調(diào)查27個(gè)村莊，進(jìn)行135次深度訪談，發(fā)放問卷共計(jì)480份(表1)。問卷調(diào)查主要涉及3個(gè)方面：一是被調(diào)查者基本信息；二是飲用水基本情況；三是飲水工程運(yùn)行管理相關(guān)情況。其中，調(diào)查對象中男性共有338人，女性共有142人；年齡分布，50歲以下共有276人，50歲以上共有204人；共有347人以農(nóng)業(yè)或牧業(yè)為生；從教育水平的構(gòu)成情況看，文化水平普遍不高，小學(xué)學(xué)歷及以下(包括文盲)的人數(shù)達(dá)453人。

表1 調(diào)查樣本基本情況Table 1 Basic situation of investigated samples

2 同仁縣農(nóng)飲工程公眾參與存在的問題

2.1 公眾缺乏主體性認(rèn)識，參與意識淡薄

通過對農(nóng)牧區(qū)村民的訪談可知，大部分村民表示農(nóng)飲工程是由水利部門組織建設(shè)的，其管理和維護(hù)也應(yīng)該由水利部門完成，并表示其需要外出務(wù)工或放牧，沒有時(shí)間和精力進(jìn)行管護(hù)，而且缺乏專業(yè)知識和技術(shù)，沒有水利部門的工作人員做得好?？梢?，村民對于農(nóng)飲工程的管護(hù)工作參與意識淡薄，積極性不高，沒有正確認(rèn)識到其管護(hù)主體的身份。

2.2 水費(fèi)收繳困難，公眾繳納積極性低

長期以來，同仁縣飲用水水費(fèi)價(jià)格為4元/人·年，價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，且水費(fèi)收繳困難，導(dǎo)致農(nóng)村牧區(qū)飲水安全工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，價(jià)格杠桿對促進(jìn)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，難以保障飲水安全工程的良性運(yùn)行。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果(表2)，認(rèn)為應(yīng)該繳納水費(fèi)的有296人，占61.7%；仍有38.3%的被調(diào)查者表示不應(yīng)該繳納水費(fèi)。有42.7%的村民表示會按時(shí)繳納水費(fèi)，表示不繳納水費(fèi)和對繳納水費(fèi)不清楚的占比分別為28.8%和28.5%?？梢姡迕袢狈λM(fèi)計(jì)收意識，更不會接受提高水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。

表2 村民繳納水費(fèi)的情況Table 2 Villagers paying water fees

2.3 用水戶協(xié)會發(fā)展不平衡，發(fā)揮作用有限

根據(jù)實(shí)地調(diào)查得知，在同仁縣注冊登記的用水戶協(xié)會有7個(gè)，但真正在運(yùn)行的只有1個(gè)，即黃乃亥鄉(xiāng)用水戶協(xié)會，其余6個(gè)用水戶協(xié)會形同虛設(shè)。大多數(shù)村莊未成立用水戶協(xié)會。從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，農(nóng)民用水戶協(xié)會由于缺乏帶頭人和必要的經(jīng)費(fèi)而無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，也有一些用水戶協(xié)會由于運(yùn)作不規(guī)范而向農(nóng)民收取過高的水費(fèi)，沒有得到農(nóng)民的普遍擁護(hù)。可見，利用用水戶協(xié)會組織村民參與工程運(yùn)行和管護(hù)的模式并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.4 節(jié)水意識淡薄，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重

從與村民的訪談中得知，大多數(shù)村民認(rèn)為村內(nèi)水資源浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。由于水費(fèi)價(jià)格較低，且有的地方不用繳納水費(fèi)，村民節(jié)水意識淡薄。此外，在以集中供水點(diǎn)為取水方式的村莊內(nèi)，由于集中供水點(diǎn)附近缺乏專人看護(hù)，經(jīng)常出現(xiàn)取水后未關(guān)水閥或者兒童玩鬧故意打開水閥等現(xiàn)象，導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

3 同仁縣農(nóng)飲工程公眾參與存在問題的原因

3.1 公眾管護(hù)主體意識和文化素養(yǎng)的缺乏

在農(nóng)飲工程中，農(nóng)民是項(xiàng)目的受益者和擔(dān)當(dāng)者[4]。作為項(xiàng)目管護(hù)主體，農(nóng)民并沒有正確認(rèn)識和充分發(fā)揮其主體作用。從圖1看出，有49.2%的村民認(rèn)為管護(hù)主體為村委會，但在實(shí)踐中，村委會只是村民與水利部門間的聯(lián)系紐帶。造成大多數(shù)村民認(rèn)為農(nóng)飲工程管護(hù)主體為水利部門等政府機(jī)構(gòu)的原因主要有兩方面：一是由于受到傳統(tǒng)“中央集權(quán)”思想體制的約束及以政府為中心的“自上而下”的管理模式的影響[5]，公眾形成了“凡事有政府”的“等、靠、要”思想，因此，當(dāng)飲水安全工程出現(xiàn)問題時(shí)，村民首先想到的是通過村委會或水管站申請讓政府幫忙解決問題，從而逐漸失去其在公共事務(wù)中的主導(dǎo)性和積極性；二是調(diào)查對象中小學(xué)學(xué)歷以下(包括文盲)占比68.9%。文化素質(zhì)和知識技能在一定程度上限制了農(nóng)戶主體作用的認(rèn)知。由于農(nóng)戶自身素質(zhì)不高，缺乏理論知識和政治素養(yǎng)，限制了其對自身在公共事務(wù)中主體性的認(rèn)識，導(dǎo)致村民的自主參與和自我管理意識淡薄，不能正確發(fā)揮其在農(nóng)飲工程管護(hù)中的主體作用。

圖1 農(nóng)牧民對農(nóng)飲工程管護(hù)主體的認(rèn)知Fig.1 Farmers and herdsmen's cognition of the management subjects of agricultural drinking projects

3.2 相關(guān)法規(guī)制度和現(xiàn)代化管理體系不完善

根據(jù)2018年青海省人民政府出臺的《青海省農(nóng)村牧區(qū)飲水安全工程運(yùn)行管理辦法》，各縣級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)該管理辦法制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，從工程運(yùn)行管理、供水管理、水價(jià)管理及水費(fèi)征收等方面明確規(guī)定相應(yīng)的主體、職責(zé)及具體制度。然而，從實(shí)際執(zhí)行效果看，地方現(xiàn)行管理機(jī)制仍存在諸多不完善之處：一是內(nèi)容過于宏觀，缺乏可操作性。二是部分內(nèi)容未依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整，無法在實(shí)踐中成為農(nóng)民參與的依據(jù)和保障。例如水費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的確立。同仁縣的水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)所參考的依據(jù)仍為《青海省水利工程水費(fèi)計(jì)收管理辦法》(青政27號令)，收取人口數(shù)仍按2003年的人口基數(shù)，多年未調(diào)整，與實(shí)際情況脫節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)飲工程管護(hù)和維修資金缺口日益增大。此外，安裝水利計(jì)量設(shè)施即水表是提高現(xiàn)代化管理水平和建立農(nóng)村飲水安全工程長效運(yùn)行管理的關(guān)鍵。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，飲水安全工程的入戶水表安裝率非常低。調(diào)研的27個(gè)村莊中，僅有3個(gè)村莊安裝過水表，水表安裝率僅有11.11%。其中，2個(gè)村莊雖安裝了水表，但因天氣寒冷或人為破壞等原因而未發(fā)揮作用。根據(jù)調(diào)查，村民安裝水表的積極性很低，部分村民認(rèn)為使用水表計(jì)價(jià)收費(fèi)會增加其水費(fèi)支出而不愿安裝，也有牧民表示自己因放牧需要定期更換居住地點(diǎn)沒有必要安裝水表。

3.3 用水戶協(xié)會和水管員等“末級”管理未發(fā)揮應(yīng)有的作用

農(nóng)民用水戶協(xié)會和村級水管員在農(nóng)村水利設(shè)施管理和灌溉用水協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮了重要作用[6]，但其在實(shí)際運(yùn)行過程中，仍然存在不少問題。一是用水戶協(xié)會組建程序不規(guī)范，缺乏必要的規(guī)章制度。在實(shí)際調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，部分用水戶協(xié)會未在民政部門注冊，且不是用水戶自愿建立的，一些村民僅僅填寫了會員申請表，對入會目的、工作內(nèi)容及實(shí)施路徑一概不知。而有的協(xié)會在實(shí)際操作中，不按章程辦事，存在“暗箱操作”，使得農(nóng)戶對協(xié)會心存疑慮。同時(shí)，由于協(xié)會成員缺乏補(bǔ)貼報(bào)酬，難以形成良性刺激機(jī)制，協(xié)會的作用難以發(fā)揮。二是水管員職責(zé)界定模糊。村級水管員多由村委會成員或村民小組長兼任，缺乏基本的水利維修專業(yè)技術(shù)與能力，且該崗位沒有明確具體職責(zé)內(nèi)容，導(dǎo)致實(shí)際發(fā)揮作用有限。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)同仁縣多數(shù)村民甚至都未聽說過“水管員”這一職位。此外，由于村級水管員未能像“草管員”和“林管員”等公益性崗位一樣得到專項(xiàng)配套薪酬，其也未將村內(nèi)用水管理工作當(dāng)作自己的一份職責(zé)，水管員發(fā)揮作用效果差[7]。

4 提高農(nóng)飲工程公眾參與的建議與對策

農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程的管理和維護(hù)是社會公共事務(wù)，需要農(nóng)戶的積極主動參與，增強(qiáng)農(nóng)戶公眾參與管護(hù)意識和能力，是提高我國各地農(nóng)飲工程公眾參與的重要基礎(chǔ)，保障我國農(nóng)飲工程持續(xù)運(yùn)行的重要因素之一。因此，基于對同仁縣農(nóng)牧民公眾參與現(xiàn)狀及存在問題的分析，提出以下建議。

4.1 加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾參與農(nóng)飲工程管護(hù)的認(rèn)知能力

在鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)的治理中，公眾參與項(xiàng)目的意識和能力直接影響著項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行的成效。因此，培養(yǎng)農(nóng)民的主人翁意識，提高公眾參與農(nóng)飲工程管護(hù)的能力具有重要意義。一是明確農(nóng)民的管護(hù)主體地位。通過建立管護(hù)檔案劃分村民的管護(hù)范圍，明確村民管護(hù)職責(zé)，并通過召開村民大會等方式詳細(xì)告知村民，提高村民的責(zé)任意識和對公共利益的認(rèn)同意識[8]。二是強(qiáng)化宣傳教育方式，提高教育宣傳力度。在學(xué)校和農(nóng)村社區(qū)等多地開展飲水節(jié)水宣傳活動；在縣電視臺滾動播放有關(guān)飲水安全管護(hù)等相關(guān)信息；印刷宣傳畫冊及制作車載宣傳牌，深入鎮(zhèn)村進(jìn)行巡回宣傳等。三是利用微信等自有媒體不斷拓展宣傳載體，抓住有利宣傳時(shí)機(jī)，盡力擴(kuò)大宣傳影響，不斷增強(qiáng)公眾對參與飲水安全工程運(yùn)行和管護(hù)的重要性和必要性的認(rèn)識，提高公眾參與的主動性和積極性。

4.2 完善運(yùn)行管理機(jī)制，提升現(xiàn)代化管理水平

政府部門要繼續(xù)深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任，健全農(nóng)村飲水安全工程的運(yùn)行管理機(jī)制[9]。一是完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)。各地水利部門等政府機(jī)構(gòu)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，借鑒全國其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極完善水價(jià)制定、水費(fèi)收取、維修管護(hù)及水源保護(hù)等一系列制度的相關(guān)配套辦法和規(guī)范。二是提升現(xiàn)代化管理水平。各地基層政府部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件和居民生活方式，結(jié)合正在進(jìn)行的農(nóng)飲工程，有計(jì)劃、有步驟地開展和推廣現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備的使用，尤其是計(jì)量設(shè)施的安裝?？上仍谠圏c(diǎn)地區(qū)安裝水表，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善計(jì)量設(shè)施推廣機(jī)制[10]。三是重視水費(fèi)收繳。各基層政府部門在出臺農(nóng)飲工程實(shí)施細(xì)則時(shí)，要制定可落實(shí)的水費(fèi)收繳機(jī)制，同時(shí)通過宣傳教育引導(dǎo)村民樹立節(jié)水理念和有償用水意識。要讓村民正確認(rèn)識繳納水費(fèi)對于飲水安全工程管護(hù)的作用和意義，明白飲水安全工程管護(hù)與村民自身利益的密切關(guān)系。在有條件的地方，通過制定“獎懲辦法”，如對于及時(shí)繳納水費(fèi)村莊和農(nóng)戶，進(jìn)行表彰或物質(zhì)獎勵等。

4.3 重視農(nóng)民用水戶協(xié)會的良性運(yùn)行，為基層水利服務(wù)體系提供支持

從某種意義上說，農(nóng)民用水戶協(xié)會就是基層水利服務(wù)體系在管理末級的延伸，對于解決農(nóng)民飲用水問題、增加農(nóng)民收入具有重要意義[6]。一是縣級人民政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)民用水戶協(xié)會的運(yùn)行。積極落實(shí)針對用水戶協(xié)會的政策、資金和技術(shù)等方面的扶持。在學(xué)習(xí)借鑒外地做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分聽取農(nóng)民用水戶的意見制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則和管理辦法。同時(shí)，對管理運(yùn)行比較好的協(xié)會實(shí)行獎勵制度，以獎代補(bǔ)，以提高農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理積極性和管理水平。二是加大宣傳，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶思想。各級主管部門應(yīng)加大宣傳，通過報(bào)紙、廣播與橫幅等方式，深入宣傳農(nóng)民用水戶協(xié)會的相關(guān)作用，使飲水安全工程受益群眾明白組建用水戶協(xié)會的作用及意義，從而激發(fā)農(nóng)民參與用水戶協(xié)會的熱情[11]。三是加強(qiáng)用水戶協(xié)會骨干人員的素質(zhì)。利用農(nóng)閑時(shí)節(jié)對協(xié)會工作人員和廣大用水戶進(jìn)行培訓(xùn)，提高協(xié)會工作人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)。同時(shí)，把協(xié)會工作人員配備與大學(xué)生村官任職相結(jié)合，不斷引進(jìn)高學(xué)歷人才，充實(shí)協(xié)會力量。

5 結(jié)語

農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程是農(nóng)飲安全工程的進(jìn)一步發(fā)展和提升，也是保障農(nóng)村社會全面發(fā)展的重要因素，只有充分解決農(nóng)村人畜飲水安全問題，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會的宏偉藍(lán)圖。而從同仁縣飲水安全鞏固提升工程的現(xiàn)狀看，農(nóng)民作為農(nóng)飲安全鞏固提升工程的主體，在工程實(shí)施和開展的各個(gè)階段都發(fā)揮著重要作用，因此，在開展和實(shí)施農(nóng)飲安全鞏固提升工程時(shí)，各級政府部門及相關(guān)工作人員應(yīng)充分重視農(nóng)民的能動作用，提高農(nóng)戶的管護(hù)意識和能力，完善相關(guān)法律法規(guī)和管護(hù)運(yùn)行機(jī)制，保障農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程實(shí)施的可持續(xù)性和長效性。