面向鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新思考

孔雪松，王 靜，金志豐，，佴玲莉

（1.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.江蘇省國土資源研究中心，江蘇 南京 210017）

1 引言

中國正處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，2017年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，預(yù)計(jì)2020年和2030年城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到60%和70%。快速城鎮(zhèn)化加速了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，造就了城市的繁榮，也導(dǎo)致了中國農(nóng)村耕地撂荒、宅基地閑置和生態(tài)環(huán)境惡化等系列問題[1-4]。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，黨的十九大明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為國家戰(zhàn)略，并提上黨和政府工作的重要議事日程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，人口、土地與產(chǎn)業(yè)是保障農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本要素，如何統(tǒng)籌并協(xié)調(diào)好農(nóng)村人、地、業(yè)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵[5-6]。

農(nóng)村土地整治是優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務(wù)“三農(nóng)”的有效途徑，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手[7-8]。近20年來，隨著中國農(nóng)村土地整治工作的持續(xù)推進(jìn)，土地整治內(nèi)涵不斷豐富、整治方式日趨多元化，農(nóng)村土地整治的相關(guān)研究也逐漸引起學(xué)術(shù)界關(guān)注。已有研究大致可分為兩大類，一類為策略性研究，重點(diǎn)從政策層面定性探討農(nóng)村土地整治的成效[9]、問題[10-11]與路徑模式[12-13]等；另一類為實(shí)證性研究，主要從實(shí)施層面定量分析不同類型農(nóng)村土地整治潛力[14-15]、農(nóng)戶整治意愿[16-17]與績效評(píng)價(jià)[18-20]等。這兩類研究整體上互為補(bǔ)充，遵循定性指導(dǎo)、定量檢驗(yàn)研究思路，有效促進(jìn)了農(nóng)村土地整治研究體系的系統(tǒng)化和科學(xué)化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)農(nóng)村土地整治提出了新任務(wù)和新要求，同時(shí)為農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造了新條件[21]。新時(shí)期農(nóng)村土地整治需要重塑其社會(huì)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，以保障糧食安全與生態(tài)安全為底線，以協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)人地關(guān)系和改善人居環(huán)境為重心，優(yōu)化鄉(xiāng)村地域功能與結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供國土資源保障[7，22]。然而，鄉(xiāng)村振興究竟如何驅(qū)動(dòng)農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，仍是當(dāng)前理論研究者和政策實(shí)施者較為困惑的問題，亟需進(jìn)一步從源頭理清鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地整治在目標(biāo)體系和實(shí)施路徑上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)?；诖?，本文面向鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求，分析當(dāng)前農(nóng)村土地整治存在的主要問題，提出農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的思考，為盤活鄉(xiāng)村土地資源、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力和提升鄉(xiāng)村地域功能指明方向。

2 傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治的主要問題

自20世紀(jì)90年代以來，中國農(nóng)村土地整治在保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、促進(jìn)建設(shè)用地集約利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了積極的作用[23]，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)村人口適度集中居住，這與當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心目標(biāo)是基本一致的。然而，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村土地整治聚焦于兩個(gè)目標(biāo)，一是耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的雙提升，以保障糧食安全[24]；二是建設(shè)用地空間和結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)化，以保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)。其目標(biāo)本質(zhì)上是“以地為綱”，局限于土地利用層面的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升，忽略了農(nóng)村土地整治的社會(huì)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的土地利用、人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)考慮不足[8，13，25]。主要存在如下問題。

2.1 理論研究不足，整治模式固化

農(nóng)村土地整治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的民生工程，農(nóng)村土地整治的頂層設(shè)計(jì)需要扎實(shí)的人地關(guān)系理論、可持續(xù)發(fā)展理論和景觀生態(tài)理論等作為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[26-28]。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地整治的基礎(chǔ)理論研究相對(duì)薄弱，對(duì)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展格局及其土地配置規(guī)律等基礎(chǔ)理論缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性集成研究。部分政策制定者和規(guī)劃設(shè)計(jì)者用零散的時(shí)間學(xué)習(xí)和掌握“碎片化”的整治理論知識(shí)，進(jìn)而指導(dǎo)整治規(guī)劃編制與實(shí)施，這不可避免導(dǎo)致農(nóng)村土地整治缺乏系統(tǒng)性和可操作性。理論基礎(chǔ)不足，帶來的直接問題是整治模式缺乏創(chuàng)新，過多地追求整治效果的“短、平、快”，忽略農(nóng)村自然條件和地方需求的差異性，帶來整治模式的趨同化。如過度依賴未利用地開發(fā)補(bǔ)充耕地，追求短期耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡，忽略中低產(chǎn)田改造的質(zhì)量提升，導(dǎo)致耕地質(zhì)量不斷降低[29]。這不利于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更難以有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

2.2 空間邏輯不強(qiáng)，復(fù)合功能弱化

農(nóng)村土地整治的空間邏輯包括兩個(gè)層次：一是城鎮(zhèn)村體系的空間層次，即需要用區(qū)域系統(tǒng)觀統(tǒng)籌安排土地整治項(xiàng)目；二是整治項(xiàng)目的地塊層次，整治項(xiàng)目涉及不同的區(qū)域、不同的整治類型，相互之間在空間上是否存在重疊？時(shí)序上是否存在沖突？這兩個(gè)層次的空間邏輯關(guān)系是實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地整治在空間層次對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系考慮不足，往往局限于單個(gè)項(xiàng)目的分散整治，忽略整治項(xiàng)目之間的空間關(guān)聯(lián)性與功能互補(bǔ)性；在地塊層次存在整治項(xiàng)目空間重疊與時(shí)序安排不合理的現(xiàn)象，帶來了事倍功半的整治效果。此外，土地的復(fù)合功能在整治中往往以單一化的主導(dǎo)功能來衡量，如農(nóng)用地整治中聚焦于補(bǔ)充耕地面積，對(duì)土地生態(tài)功能的考核目標(biāo)不夠突出且缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)[13]；農(nóng)村建設(shè)用地整治中強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約利用水平，忽略農(nóng)戶整治搬遷的滿意度和幸福感，對(duì)土地保障功能關(guān)注不夠，這大大降低了農(nóng)村土地整治的綜合效益，不利于鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 規(guī)劃論證不力，人地關(guān)系泛化

農(nóng)村土地整治規(guī)劃編制的科學(xué)性從源頭上決定了實(shí)施效果的好壞，需要堅(jiān)實(shí)的理論研究、基礎(chǔ)合理的頂層設(shè)計(jì)和務(wù)實(shí)的公眾參與。然而，當(dāng)前農(nóng)村土地整治規(guī)劃存在頂層設(shè)計(jì)不落地、專家論證不充分、公眾參與流于形式的問題，在一定程度上降低了規(guī)劃的科學(xué)性與可執(zhí)行性[30-31]。如很多地區(qū)在農(nóng)村居民點(diǎn)整治項(xiàng)目安排中，缺乏對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)與非農(nóng)化可能性的詳細(xì)調(diào)查分析，沒有充分考慮農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展情景，往往規(guī)劃大規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)整治范圍，但實(shí)際僅實(shí)施了小規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)整治項(xiàng)目，大大降低了規(guī)劃的指導(dǎo)性[32]。這種規(guī)劃缺乏科學(xué)的論證分析，脫離了鄉(xiāng)村地域具體的人地關(guān)系，將其泛化為一種“以地論地”的潛力挖掘，很可能導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系失衡和整治目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，也不符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主導(dǎo)的人地關(guān)系協(xié)調(diào)觀。

3 鄉(xiāng)村振興驅(qū)動(dòng)農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型

土地整治在要素方面反映了農(nóng)村人口、土地與產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在關(guān)系，在功能方面體現(xiàn)了農(nóng)戶對(duì)于生產(chǎn)、生活和生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需求，在結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)了要素?cái)?shù)量、質(zhì)量和空間的多維特征。這與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針直接關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)興旺是盤活人地關(guān)系的關(guān)鍵，是農(nóng)村生活富裕、生態(tài)宜居的基礎(chǔ)，這需要以農(nóng)村土地整治為抓手，通過空間治理實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的社會(huì)治理。以二十字方針為框架可以構(gòu)建雙層嵌套的農(nóng)村土地整治三角形體系（圖1），外層三角形由要素、結(jié)構(gòu)與功能構(gòu)成，要素兼具結(jié)構(gòu)與功能特征，而結(jié)構(gòu)與功能分別反映要素的協(xié)調(diào)度和合理度，結(jié)構(gòu)決定功能，功能影響結(jié)構(gòu)，三者形成互動(dòng)反饋關(guān)系。內(nèi)層三角形是對(duì)要素、結(jié)構(gòu)與功能的再分解，其中，人口、土地與產(chǎn)業(yè)構(gòu)成基本生產(chǎn)要素的子三角，而這些要素具有數(shù)量、質(zhì)量和空間結(jié)構(gòu)特征，體現(xiàn)了基本的生產(chǎn)、生活與生態(tài)功能。通過農(nóng)村土地整治可有效集聚人口、土地和產(chǎn)業(yè)要素，優(yōu)化不同基本要素的數(shù)量、質(zhì)量和空間結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)功能，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了助推力。

圖1 基于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地整治框架Fig.1 Framework of rural land consolidation based on rural vitalization

鄉(xiāng)村振興背景下，城鄉(xiāng)人口、土地與產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)方向、作用強(qiáng)度和內(nèi)在關(guān)系必將發(fā)生新的變化，農(nóng)村土地整治需要適應(yīng)這種變化需求，通過空間統(tǒng)籌治理實(shí)現(xiàn)內(nèi)層三要素——人、地、業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，以外層鄉(xiāng)村振興目標(biāo)為導(dǎo)向促進(jìn)農(nóng)村土地整治可持續(xù)發(fā)展，通過以人為本的土地整治促進(jìn)要素集聚、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能升級(jí)。具體來說，面向鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略需求，需實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)型。

3.1 由土地分散整治向空間統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型

長期以來，農(nóng)村土地整治主要秉承“開源”和“挖潛”的理念，如通過未利用地開發(fā)增加耕地面積、通過城鄉(xiāng)增減掛鉤盤活農(nóng)村建設(shè)用地等，對(duì)國土空間的生態(tài)功能以及“三生空間”的復(fù)合功能等因素考慮不足，這種問題的產(chǎn)生與農(nóng)村土地分散式治理直接相關(guān)。這種分散式治理主要有兩種表現(xiàn)形式：一是整治對(duì)象（地塊）的空間分散性，這與地域分異的自然性和分田到戶的制度性直接相關(guān)；二是整治主體的分散性，農(nóng)村土地整治存在政府主導(dǎo)下的多元主體，如市場引導(dǎo)型和農(nóng)戶自發(fā)型等模式，在一定程度上，不同主體的參與有利于促進(jìn)土地整治創(chuàng)新，但這種分散性治理往往缺乏頂層設(shè)計(jì)，從而很容易出現(xiàn)治理不足或治理過度的現(xiàn)象，帶來土地整治的負(fù)外部性。

農(nóng)村土地整治需要重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)興旺優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地布局，圍繞生態(tài)宜居改善農(nóng)村人居環(huán)境。使農(nóng)村土地整治成為空間治理的重要手段，由分散整治向統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)型[33]。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)仍然是農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量與空間三位一體的保護(hù)和提升，依然是農(nóng)村土地整治的核心[34]。隨著農(nóng)村土地制度改革的深化和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的推進(jìn)，大部分農(nóng)村以戶為單位的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式將逐漸被現(xiàn)代化規(guī)模農(nóng)業(yè)取代，生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型必然帶來農(nóng)村土地整治的集中。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)農(nóng)村土地整治體系優(yōu)化與部門協(xié)作提出了新的要求，農(nóng)村土地整治任務(wù)與內(nèi)容分化到不同部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主導(dǎo)農(nóng)用地與基本農(nóng)田整治，自然資源部主導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地整治，生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理，各部門分工明確，相互協(xié)作，將推進(jìn)農(nóng)村土地整治頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)化和系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間統(tǒng)籌治理。

3.2 由問題導(dǎo)向向目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型

問題導(dǎo)向式發(fā)展是當(dāng)前農(nóng)村土地整治的主要思路，在城鎮(zhèn)化主導(dǎo)發(fā)展的背景下，常見的問題是耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)用地發(fā)展之間的矛盾，農(nóng)村土地整治通過農(nóng)地整理、廢棄地復(fù)墾以及未利用地開發(fā)來補(bǔ)充耕地，為城鎮(zhèn)發(fā)展保增量，維持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡；通過農(nóng)村建設(shè)用地整治為城鎮(zhèn)發(fā)展保流量，維持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不突破，表面上很好地解決了耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾，但實(shí)際帶來的是城鄉(xiāng)資源的單向流動(dòng)和城鄉(xiāng)發(fā)展的不充分、不均衡。問題導(dǎo)向式土地整治的典型特征是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，忽視了土地整治的要素關(guān)聯(lián)性、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)性和時(shí)空動(dòng)態(tài)性，不可避免帶來土地整治的盲目性和短期性。

城市是不可能脫離鄉(xiāng)村而獨(dú)立存在，城鄉(xiāng)關(guān)系不是單向的要素從鄉(xiāng)向城流動(dòng)的關(guān)系，應(yīng)是一種雙向的互利互惠關(guān)系[35]。就農(nóng)村土地整治而言，其目標(biāo)不應(yīng)僅局限于以鄉(xiāng)養(yǎng)城的土地供給，更應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標(biāo)，尤其應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村人口、土地和產(chǎn)業(yè)的振興目標(biāo)。興人的核心目標(biāo)是通過土地整治改善農(nóng)村人居環(huán)境，完善村莊道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，配套教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，吸引村莊人口回流；興地的核心目標(biāo)通過土地整治盤活各類用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地空間集約化和功能多元化；興業(yè)的核心目標(biāo)是通過土地整治優(yōu)化各類產(chǎn)業(yè)用地布局，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游與田園風(fēng)光交相輝映的美麗鄉(xiāng)村[8]。因此，目標(biāo)導(dǎo)向式農(nóng)村土地整治具有更好的系統(tǒng)性和前瞻性，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)提供有力支撐。

3.3 由以地為本向以人為本轉(zhuǎn)型

農(nóng)村土地整治的核心對(duì)象是土地，從這一點(diǎn)而言，以地為本的農(nóng)村土地整治思路是基本可行的，指引著當(dāng)前大多農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施的方向。然而，鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是自然與人文交互的復(fù)合系統(tǒng)，具有用地關(guān)聯(lián)性和時(shí)空動(dòng)態(tài)性特征，以地為本的農(nóng)村土地整治帶來的問題如同“一葉蔽目”，忽略了農(nóng)村土地的共生關(guān)系，如整治地塊與相鄰地塊或更大范圍內(nèi)人地之間的生產(chǎn)、生活或生態(tài)關(guān)系，大大降低了土地整治項(xiàng)目的預(yù)期效益。土地整治的本質(zhì)是對(duì)人地關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整，土地整治的功能包括但不局限于增加耕地或新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，其目標(biāo)包括但不局限于保障糧食生產(chǎn)和土地財(cái)政收益。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地整治的綜合效益最大化，需要從土地整治的對(duì)象轉(zhuǎn)移到土地整治服務(wù)的主體。

堅(jiān)持以人為本的農(nóng)村土地整治，就是要堅(jiān)持以農(nóng)民利益為中心，從農(nóng)戶的需求和發(fā)展出發(fā)，通過農(nóng)村土地整治的實(shí)效來滿足農(nóng)戶對(duì)幸福生活的追求[12]。新形勢下農(nóng)村土地制度越來越靈活，“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度釋放了土地內(nèi)在的價(jià)值[36-37]，如部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)村土地確權(quán)中的“確權(quán)確股不確地”，是一個(gè)有意義的嘗試，突破了農(nóng)村以家庭為單位的農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)界限，這種模式很好地考慮了以人為本的用地關(guān)系，不固守人地一一匹配的傳統(tǒng)思路，有利于推進(jìn)農(nóng)村土地集中連片整治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。堅(jiān)持以人為本的農(nóng)村土地整治，還需在制度層面提供公眾參與的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，在社會(huì)層面需突出體現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效，全面提升土地整治的公眾滿意度。

4 面向鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地整治創(chuàng)新思考

4.1 倡導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型土地整治

傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治秉承以單個(gè)項(xiàng)目為載體的整治思路，局限于整治地塊范圍，缺乏全域規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，割裂了城鄉(xiāng)人口、土地和產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。新時(shí)期農(nóng)村土地整治需要具有全局視角，需要聚焦農(nóng)村土地整治在村鎮(zhèn)、地塊和農(nóng)戶不同層次的尺度效應(yīng)，根據(jù)城鄉(xiāng)的區(qū)域差異和人地關(guān)系，統(tǒng)籌各區(qū)域土地整治，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口、土地與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，亟需倡導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型土地整治[38]。

該模式的基本思路是將“自上而下”的頂層設(shè)計(jì)和“自下而上”的整治需求相結(jié)合?！白陨隙隆钡捻攲釉O(shè)計(jì)是指基于對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的全局認(rèn)知，把握農(nóng)村土地整治方向，對(duì)整治項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)布局，做到科學(xué)選址（定點(diǎn)）、合理布局（定量）；“自下而上”的整治需求是指以農(nóng)戶生產(chǎn)、生活與生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需求為指引，有序安排各類土地整治項(xiàng)目建設(shè)。如圖2所示，在村鎮(zhèn)層次，采用“鳥瞰式”視角，根據(jù)不同村鎮(zhèn)的聚落規(guī)模、人居密度和經(jīng)濟(jì)條件等發(fā)展現(xiàn)狀，評(píng)價(jià)村鎮(zhèn)的區(qū)位特色與功能定位，統(tǒng)籌布局不同類型農(nóng)村土地整治項(xiàng)目；在農(nóng)戶層次，采用“蟲觀式”視角，基于大量農(nóng)村入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，分析評(píng)價(jià)不同類型農(nóng)戶對(duì)土地空間與功能的需求，將這種需求與村鎮(zhèn)層次的發(fā)展定位相結(jié)合，統(tǒng)籌到地塊層次，突出不同層次的空間與功能的關(guān)聯(lián)作用，提高農(nóng)村土地整治的科學(xué)性與可操作性。

圖2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型農(nóng)村土地整治層次Fig.2 Levels of rural-urban integration of rural land consolidation

4.2 探索多功能導(dǎo)向型生產(chǎn)空間整治

農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)村土地整治的核心目標(biāo)之一是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，通過土地整治提升農(nóng)地生產(chǎn)力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局。然而，農(nóng)地兼具生產(chǎn)、生態(tài)和景觀的復(fù)合功能，多功能導(dǎo)向型生產(chǎn)空間整治是指以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的生產(chǎn)、生態(tài)和景觀等多重功能為導(dǎo)向的整治模式，整治過程中注重農(nóng)田景觀的塑造以及生態(tài)化整治技術(shù)的應(yīng)用。在把握其主導(dǎo)生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)地自然資源稟賦和區(qū)位條件，科學(xué)定位農(nóng)地功能和價(jià)值導(dǎo)向，評(píng)價(jià)農(nóng)地功能定位與資源支撐力之間的匹配程度，找準(zhǔn)耕地復(fù)合價(jià)值實(shí)現(xiàn)的限制因子，通過農(nóng)村土地整治實(shí)施農(nóng)地復(fù)合價(jià)值提升工程。

堅(jiān)持主導(dǎo)功能為本，提升農(nóng)地生產(chǎn)功能，集中推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。不斷顯化生態(tài)功能，農(nóng)地生態(tài)功能是生產(chǎn)功能的前提和基礎(chǔ)，沒有健康的生態(tài)功能，生產(chǎn)功能就不可能得以維持，土地整治需從守耕地紅線向建生態(tài)良田轉(zhuǎn)變。以土地整治為抓手，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，發(fā)揮農(nóng)地生態(tài)涵養(yǎng)和休閑體驗(yàn)等生態(tài)功能。提升土地保障功能，挖掘土地整治在農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障功能。打造生態(tài)景觀，與退耕還林和退耕還湖等項(xiàng)目結(jié)合，通過土地整治形成林道、林網(wǎng)和生態(tài)緩沖系統(tǒng)，與毗鄰城市發(fā)展區(qū)有效分離，發(fā)揮農(nóng)地空間識(shí)別和景觀空間隔離的功能[13]。

4.3 推廣人居環(huán)境改善型公共空間治理

改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治已不是單一的用地整治問題，而是以農(nóng)村人地關(guān)系協(xié)調(diào)和人居滿意度提升為目標(biāo)的綜合整治。在解決農(nóng)村建設(shè)用地“散、亂、空”等問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)財(cái)政資金和社會(huì)資金投入農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動(dòng)，全面改善村莊面貌和農(nóng)民生活環(huán)境。

隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的深入，很多村莊面貌已煥然一新，然而，村民生活方式的轉(zhuǎn)變與文化理念的提升卻不是一蹴而就的。村莊存在大量的公共空間，外在的新居環(huán)境并不能立刻改觀農(nóng)民對(duì)公共空間潛在的占有欲，這易造成每一個(gè)人都傾向于過度使用公共空間，從而造成資源枯竭或環(huán)境惡化的“公地悲劇”，隨著時(shí)間的推移將會(huì)出現(xiàn)一系列農(nóng)村社會(huì)治理難題。社會(huì)治理創(chuàng)新是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，農(nóng)村社會(huì)治理需要關(guān)注公共空間的治理，公共空間的合理利用彰顯了鄉(xiāng)村文明之風(fēng)，體現(xiàn)了農(nóng)民綜合素質(zhì)的提高。推廣人居環(huán)境改善型公共空間治理是實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境持續(xù)改善的重要路徑，將有效促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理方式的形成，塑造鄉(xiāng)風(fēng)文明。

4.4 聚焦綠色發(fā)展型生態(tài)空間治理

綠色發(fā)展是當(dāng)今世界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，并且日益成為全球發(fā)展的共識(shí)[39-40]。綠色發(fā)展是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的雙重約束條件下，具有低碳、節(jié)約、循環(huán)、均衡、可持續(xù)特征的新型發(fā)展模式。綠色發(fā)展型生態(tài)空間治理是以景觀生態(tài)質(zhì)量提升和生態(tài)空間管控為導(dǎo)向，通過土地整治對(duì)那些在自然突變和人類活動(dòng)影響下受到破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)與重建[41-42]。

在生態(tài)空間治理上，重點(diǎn)破解城鄉(xiāng)綠色空間萎縮、環(huán)境污染以及生態(tài)景觀破碎化等問題，以綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，提升生態(tài)景觀連通性和可達(dá)性。根據(jù)不同農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和地域特色，積極探索土地景觀整治的新模式和新思路，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境品質(zhì)與文化景觀特質(zhì)。充分考慮土地資源的適宜性和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，加強(qiáng)林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)，加大生物多樣性保護(hù)力度，避免盲目開墾、毀林造地等破壞土地生態(tài)系統(tǒng)的行為。按照全面推進(jìn)綠色發(fā)展、加快建設(shè)“兩型”社會(huì)發(fā)展的要求，深入實(shí)施“生態(tài)河湖”治理與修復(fù)行動(dòng)，構(gòu)建穩(wěn)固的生態(tài)安全屏障，通過農(nóng)村土地整治全面提升農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

5 結(jié)論與討論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，傳統(tǒng)農(nóng)村土地整治在理論、方法與組織形式上存在的問題日益凸顯，帶來了整治目標(biāo)的短期性和整治模式的單一化，亟需圍繞以人為本的農(nóng)村土地整治，重塑農(nóng)村土地整治的目標(biāo)與空間治理體系。農(nóng)村土地整治的本質(zhì)在于優(yōu)化鄉(xiāng)村地域人地關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“興人、興地、興業(yè)”的核心目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興為農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新提供了驅(qū)動(dòng)力，農(nóng)村土地整治為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了著力點(diǎn)，兩者具有很好的目標(biāo)一致性和內(nèi)容銜接性。農(nóng)村土地整治需兼具規(guī)劃視角的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性和設(shè)計(jì)視角的空間聯(lián)動(dòng)性，在重視土地生產(chǎn)功能提升的基礎(chǔ)上，挖掘土地整治蘊(yùn)含的社會(huì)功能與生態(tài)服務(wù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地域要素聚集、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能提升。

當(dāng)前，農(nóng)村土地整治正處于政府機(jī)構(gòu)改革與社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的交叉口，這為推進(jìn)農(nóng)村土地整治內(nèi)涵式改革提供了契機(jī)。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的驅(qū)動(dòng)力并不必然會(huì)形成農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型升級(jí)的理想效果，既有的農(nóng)村土地整治內(nèi)容和模式已形成一定的慣性，打破這種慣性更需要農(nóng)村土地整治過程中相關(guān)利益主體的深入思考和積極參與。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略該以何種方式、路徑和政策真正落地尚處于探討之中，這在一定程度上加大了鄉(xiāng)村振興與土地整治關(guān)系的模糊性，還需要通過大量不同地域鄉(xiāng)村土地整治的深化實(shí)施進(jìn)一步明晰。對(duì)于農(nóng)村土地整治實(shí)施主體而言，全面認(rèn)知與理解農(nóng)村土地整治的要素關(guān)聯(lián)性、功能復(fù)合性及發(fā)展前瞻性，將形成農(nóng)村土地整治內(nèi)涵式改革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，是當(dāng)前農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的關(guān)鍵。