■ 馮東敬

（上海廣境規(guī)劃設(shè)計有限公司，上海 200000）

0 引言

目前關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有諸多學(xué)者進行了研究，涉及的研究方向比較廣泛，包括實施模式、效益分析、農(nóng)民利益保障、政策研究、相關(guān)政策機制、對新農(nóng)村建設(shè)的作用等，但對指標體系構(gòu)建的文章相對較少。同時，在評價指標體系的選取方面，所考慮的因素也不盡相同。其中邢穎等（2016）對拆舊區(qū)和建新區(qū)分別進行評價，設(shè)置了拆舊可行性、耕地增加潛力、建新區(qū)建設(shè)用地增加潛力、經(jīng)濟狀況等因子[1]；李國權(quán)（2012）在天津市試點項目中，從經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益三個方面進行評價，設(shè)置了項目單位面積投資、農(nóng)民年純收入增加率、靜態(tài)投資收益率、新增耕地率、居民支持率等因子[2]；袁浩正（2011）從實施過程、經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益四個方面進行評價[3]。

通過對上海市近十年來的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目研究，本文擬建立一個綜合的指標體系，涵蓋項目完成情況、實施成效、規(guī)范管理、權(quán)益保障及經(jīng)驗推廣等方面，并以松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)為例進行驗證，旨在能使決策者準確掌握增減掛鉤項目實施所取得的成效及存在的問題，并總結(jié)經(jīng)驗，為今后更加科學(xué)合理地開展增減掛鉤項目提供理論指導(dǎo)和決策支持。同時，也希望能為其他地區(qū)的增減掛鉤項目評估提供一些參考。

1 評估的必要性分析

所謂的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地及其周邊非建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）按照建新拆舊建設(shè)用地等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱“項目區(qū)”），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、其它各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標（參見圖1）。

圖1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤情況示意圖

目前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在全國除西藏、新疆以外29個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）開展了十多年。上海市于2009年10月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)上海市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點有關(guān)規(guī)定的通知》（滬規(guī)土資綜〔2009〕1084號），要求松江和青浦兩試點區(qū)首先開展增減掛鉤專項及實施規(guī)劃的編制工作，其他區(qū)縣根據(jù)條件的成熟度適時開展。至2017年底，已正式批復(fù)了39個增減掛鉤項目，其中部分項目已通過自然資源部的驗收。

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，對全市開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進城鄉(xiāng)要素平衡交換和公共資源均衡，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進美麗宜居鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)揮了重要作用。但同時也存在一些問題，如項目總量較少、推進速度較慢、所需資金額較大、區(qū)鎮(zhèn)開展工作壓力大以至于更傾向于減量化政策等。為及時總結(jié)經(jīng)驗，提高監(jiān)管水平，進一步規(guī)范全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，必須適時對其進行一個綜合、全面、公正的評估。

2 評價指標的選取及等級評分標準的制訂

2.1 評價指標選取的原則

2.1.1 體現(xiàn)政策要求

一是要全面梳理國務(wù)院、自然資源部、上海市乃至各區(qū)下發(fā)的重要政策文件，對其中提出的主要監(jiān)管內(nèi)容和技術(shù)標準設(shè)置相應(yīng)的評估指標。

二是要以土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃等上位規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃為依據(jù)，對應(yīng)當履行完成的目標任務(wù)情況設(shè)置評估指標。

2.1.2 考慮發(fā)展需求

以推廣工作成效，凝煉好的經(jīng)驗和做法為出發(fā)點，以分析總結(jié)、實施效果評估為主，輔以過程管理評估。通過開展綜合成效評估工作，樹立一批典型項目，打造“精品”，擴大增減掛鉤影響，凸顯其對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐、服務(wù)和保障能力。

2.1.3 確定指標遵循的原則

一是相關(guān)性原則。評估指標與預(yù)期目標有直接關(guān)聯(lián)，能夠恰當、準確反映目標的實現(xiàn)程度和評估對象的實施效果。

二是代表性原則。主要選用最具代表性、最能反映評估需求的核心指標。

三是可比性原則。設(shè)定共性的評估指標，盡可能量化，以便于評估結(jié)果可以相互比較。

四是經(jīng)濟性原則。評估指標通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得需考慮現(xiàn)實條件和可操作性。

五是系統(tǒng)性原則。評估指標注重定量與定性相結(jié)合，適當平衡項目實施行為、實施過程和實施效果指標權(quán)重的關(guān)系。

2.2 評價指標的選取

基于以上原則，本次評價主要選取了六方面因素：指標使用及歸還情況、項目完成情況、公眾參與及權(quán)益保障情況、規(guī)范管理情況、實施成效情況及附加評估項。其中指標使用及歸還情況從建設(shè)用地和耕地兩方面指標進行考量；項目完成情況主要考慮拆舊建新及農(nóng)民安置的完成情況；公眾參與及權(quán)益保障主要考慮農(nóng)民意愿征詢、上訪、社會保障、農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織收益增加情況；規(guī)范管理主要以實施規(guī)范化為目的，考慮規(guī)劃管控、項目區(qū)管理（已歸還指標與按實施計劃應(yīng)歸還指標的關(guān)系）、權(quán)屬保護及在線報備情況；實施成效主要考慮改善農(nóng)民生活環(huán)境、實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、節(jié)約集約利用土地和耕地保護情況；附加評估項主要考慮典型經(jīng)驗推廣情況。

為把各種指標的相關(guān)聯(lián)系有序化，使層次與層次之間、層次內(nèi)部各指標之間的相對重要性給予定量表示[1]，本文建立了一個三層次的評價指標體系，該體系由目標層A、因素層B和指標層C構(gòu)成，詳見表1和表2。

2.3 指標量化與等級評分標準的制訂

評價指標既有定量指標也有定性指標。其中定量指標是指可以量化的指標，包括指標使用及歸還情況，項目完成情況，實施成效情況中的實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)、節(jié)約集約利用土地、保護耕地情況及耕地質(zhì)量提升情況等。定性指標是指不能直接量化而需通過其他途徑實現(xiàn)量化的評估指標，可先進行模糊等級評價，然后再進行量化，包括公眾參與及權(quán)益保障情況，規(guī)范管理情況，實施成效情況中的改善農(nóng)民生活環(huán)境、提升生態(tài)環(huán)境和附加評估項（典型經(jīng)驗介紹）。

在定性指標處理上，本研究征詢了多位專家及相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)者，在綜合各方經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化為定量指標處理。以權(quán)屬保護情況為例，本研究主要從權(quán)屬調(diào)整方案編制及調(diào)整效果兩方面考慮，將其分為四個等級：一等為權(quán)屬調(diào)整方案公示，調(diào)整后界線清晰，各方無爭議或已通過協(xié)商解決的；二等為權(quán)屬調(diào)整方案公示，調(diào)整過程中存在爭議尚未解決的；三等為調(diào)整方案已編制，未公示即進行調(diào)整且存在爭議的；四等為調(diào)整方案未編制的。每個等級賦予一定的評價分值，各項目根據(jù)調(diào)整的實際情況劃入相應(yīng)等級即可得出評價分值。

在等級評價標準分值的制訂上，本研究采取專家打分的方法，找8～10位相關(guān)領(lǐng)域的專家及從業(yè)者，進行多輪打分，取其平均值作為等級評分標準，詳見表1和表2。

3 增減掛鉤綜合成效評價體系的構(gòu)建

本研究采用層次分析法（AHP）來確定指標權(quán)重。該方法是由美國運籌學(xué)家T.L.Satty提出的，它是一種定性與定量相結(jié)合的多目標決策規(guī)劃方法,常被運用于多目標、多準則、多要素、多層次的非結(jié)構(gòu)化的復(fù)雜決策問題，具有十分廣泛的實用性[2]。本研究的綜合成效評價體系的構(gòu)建步驟如下。

3.1 構(gòu)建判斷矩陣

在確定各層次各因素之前的權(quán)重時，如果只是定性描述，常常無法確定準確性，也不容易被別人接受，故Satty等人提出了一致矩陣法，即所有因素兩兩相互比較。對比時采用相對尺度（1～9標度，詳見表3），兩兩比較哪個更重要及重要程度，從而形成判斷矩陣，判斷矩陣具有互反性。

3.2 單層次權(quán)重的計算

所謂的層次單排序，是指對于上一層某因素而言，本層次各因素的重要性的排序。

本研究利用方根法求解特征向量。

式（1）中，對方根向量進行正規(guī)化處理，即得權(quán)重向量：

根據(jù)公式（1）、公式（2），計算出綜合成效A的權(quán)重向量W及各因素層B的單層次權(quán)重向量W1至W5，并根據(jù)以下公式計算出判斷矩陣的最大特征根：

表1 評價指標的選取及等級評價分值制訂（B1～B3）

目標層A 因素層B 指標層C 等級評價分值的制訂標準已歸還的耕地占建新已使用耕地指標的比例C1指標使用及歸還情況B1已歸還的建設(shè)用地占建新已使用建設(shè)用地指標的比例C2已使用的耕地指標占批復(fù)下達耕地指標的比例C3已使用的建設(shè)用地指標占批復(fù)下達建設(shè)用地指標的比例C4根據(jù)實施臺賬及批復(fù)下達指標進行測算。等級評價分值=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。拆舊地塊完成情況C5已復(fù)墾建設(shè)用地占總復(fù)墾建設(shè)用地的比例。等級評分=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。上海市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目綜合成效A項目完成情況B2安置房建設(shè)完成情況C6分為5個等級：已建設(shè)完成且驗收完畢的、已建設(shè)完成尚未驗收的、尚在建設(shè)中的、征地和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)已完成但尚未開工的、尚在辦理手續(xù)的。等級評分標準：一等100分，二等90分，后續(xù)每下降1個等級，相應(yīng)評分減少20分。出讓地塊完成情況C7分為3個等級：已完成地塊出讓的、已完成征地和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)尚未出讓的、尚在辦理征地和農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的。每個等級評分分別為100分、60分和30分。農(nóng)戶安置完成情況C8已安置農(nóng)戶占需要安置農(nóng)戶的比例。等級評價分值=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。征求農(nóng)民意愿情況C9分為3個等級：一等為農(nóng)民全部同意搬遷，二等為搬遷意愿介于85%～99%之間，三等為搬遷意愿＜85%。等級評分標準：一等為100分，二等為60～99分，三等為0～59分。二三等中農(nóng)民搬遷意愿度每上升1%，等級評分相應(yīng)增加3分。項目區(qū)農(nóng)民上訪情況C10分為3個等級。一等為無農(nóng)戶上訪/有農(nóng)戶上訪且圓滿解決的，等級評分100分；二等為有農(nóng)戶上訪正在調(diào)解的，等級評分60分；三等為有農(nóng)戶上訪未解決的，等級評分為0。公眾參與及權(quán)益保障情況B3包括4個部分：通過安置房/貨幣安置獲得財產(chǎn)收益、通過新房出租獲得租金收益、通過村/鎮(zhèn)集體資產(chǎn)公司每年分紅獲得收益、通過家庭農(nóng)場/再就業(yè)等方式獲得收益。各部分的等級評分滿分分別為30、30、30和10分。等級評價分值=各部分等級評分之和。建新地塊涉及的農(nóng)民社會保障情況C12農(nóng)民收益增加情況C11解決保障的農(nóng)戶數(shù)占所有農(nóng)戶數(shù)的比例。等級評分=所占比例×100，最高為100分，最低為0分。村集體經(jīng)濟組織收益增加情況C13包括4個部分：通過新增耕地承包獲得收益、通過安置基地內(nèi)預(yù)留商業(yè)辦公用房等長久造血機制獲得收益、通過村集體工業(yè)廠房拆遷補償獲得收益、通過集體資產(chǎn)再投資及其他方式獲得收益。各部分的等級評分滿分分別為30、30、30和10分。等級評價分值=各部分等級評分之和。

3.3 判斷矩陣的一致性檢驗

一致性檢驗是判斷思維的邏輯是否一致。首先需要計算兩判斷矩陣的一致性指標，再根據(jù)隨機一致性指標，計算出一致性比率。當一致性比率≤0.1時，判斷矩陣具有較好的一致性，否則就要重新調(diào)整判斷矩陣。隨機一致性指標取值見表4。

3.4 組合權(quán)重的計算

組合權(quán)重即為層次總排序，即計算某一層次所有因素對于最高層（總目標）相對重要性的權(quán)值，這一過程是從最高層到最低層依次進行的。

本研究中因素層B包含B1、B2…B6共6個元素，該層次總排序權(quán)值分別為b1、b2…b6，下一層次指標層C包含C1、C2、C3…C24共24個元素, 該層次的排序權(quán)值分別為c1、c2…c24，則C層的組合權(quán)重為：

表2 評價指標的選取及等級評價分值制訂（B4～B6）

3.5 綜合評價分值的計算及效益等級劃分

本研究的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤綜合評價分值即為每個評價指標的分值之和，其中評價指標的分值為組合權(quán)重與等級評分的乘積。即：

增減掛鉤綜合評價分值=∑每個評價指標的組合權(quán)重×對應(yīng)的等級評分

為更加直觀、真實、綜合地反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的效益評價結(jié)果，本研究參考了土地整治、環(huán)境保護、增減掛鉤等方面的研究成果[4-8]，對增減掛鉤的效益評價進行了等級的劃分，詳見表5。

表3 1～9標度及含義

表4 隨機一致性指標RI取值

表5 增減掛鉤效益評價等級劃分表

4 實證分析——以小昆山鎮(zhèn)為例

4.1 小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤情況

小昆山鎮(zhèn)位于上海市松江區(qū)西部，北覽佘山國家旅游度假區(qū)，東臨松江大學(xué)城和松江新城，南至滬杭鐵路、斜塘港河，西北有黃浦江上游之泖河與青浦區(qū)相接。鎮(zhèn)域面積48.7平方公里，總?cè)丝跒?.4萬人（常住人口），下轄有8個村民委員會和9個居民委員會。小昆山鎮(zhèn)的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政收入、農(nóng)民人均分配收入等綜合經(jīng)濟實力居全區(qū)中等水平[7]。

2011年1月，《上海市松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃》（以下簡稱“小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目”）經(jīng)滬規(guī)土資綜〔2011〕729號文批復(fù)。項目區(qū)拆舊地塊153.69公頃，全部位于集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，涉及農(nóng)戶2269戶，已基本搬遷整理復(fù)墾完畢。安置地塊位于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，為小高層安置，安置房已建設(shè)完成，小區(qū)內(nèi)配套設(shè)施齊全，綠化率達到了35%左右，停車位供應(yīng)充足，小區(qū)周邊學(xué)校、醫(yī)院、菜場、公交站點等均處于1公里范圍內(nèi)。出讓地塊位于集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，以住宅用地為主，目前已完成了65%地塊的出讓。

4.2 增減掛鉤項目綜合成效評價

4.2.1 指標評價分值的獲取

小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目評價指標的數(shù)據(jù)主要來源于市規(guī)土局、松江區(qū)及小昆山鎮(zhèn)走訪調(diào)研、項目區(qū)下發(fā)調(diào)研表格整理等途徑，時間節(jié)點截至2017年底，經(jīng)綜合計算，得出各指標的等級評價分值：其中C1至C2、C9至C17、C19、C21和C24的等級評價分值均為100分，C3、C4的等級評價分值均為75分，C5至C8的等級評價分值分別為84、97、65和90分， C18、C20、C22和C23的等級評價分值分別為95、92、89和70分。

4.2.2 評價矩陣的構(gòu)建

在建立增減掛鉤效益評價指標體系前，本研究邀請了多個專家及相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)者，根據(jù)1～9標度來確定小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目各評價指標的相對重要性，經(jīng)比較分析，建立了兩兩成對比較的判斷矩陣。

4.2.3 指標權(quán)重的確定

根據(jù)3.2至3.3的相關(guān)公式，得出小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目綜合成效及各評價因素的單層次權(quán)重向量，經(jīng)檢驗，其一致性比率分別為0.02、0、0、0.06、0.008和0.01，均小于0.1，故具有較好的一致性。

根據(jù)3.4的相關(guān)公式，得出小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目的組合權(quán)重。

4.2.4 綜合評價分值的計算

按照3.5綜合評價分值的計算及效益等級劃分，最終計算出，小昆山鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目綜合成效的分值為93.2分（表6），評價等級為優(yōu)。

4.3 小結(jié)

本研究分析提煉出了一套城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤綜合成效評價指標體系，并利用該體系對松江區(qū)小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤項目進行評價，結(jié)果證實，該指標體系總體上能夠反映出小昆山鎮(zhèn)增減掛鉤的實施情況，具有較高的實用性和可操作性。

5 上海市增減掛鉤成效分析及建議

通過對上海市9個郊區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤綜合成效評估，可以發(fā)現(xiàn)，上海市增減掛鉤總體實施情況較好，尤其在指標使用及歸還、公眾參與及權(quán)益保障情況、規(guī)范管理、實施成效及典型經(jīng)驗推廣等方面做得比較好。如100%征求農(nóng)民意愿，農(nóng)民不同意的堅決不強拆；全面解決建新地塊內(nèi)農(nóng)戶的社會保障問題，保證村集體和農(nóng)民的收益增加；提升了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；節(jié)余耕地率近30%，極大地實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用；按上位規(guī)劃要求進行嚴格把控等。這些成效的取得，一方面得益于政策方針制訂比較完善，另外一方面，也得益于各級政府部門的大力推進和老百姓的強烈搬遷愿望，從而使得上海市形成了具有地方特色的增減掛鉤模式，其經(jīng)驗可在其他大城市進行推廣。

表6 小昆山鎮(zhèn)綜合評價計算結(jié)果

在取得良好成效的同時，通過評估也發(fā)現(xiàn)，上海市的增減掛鉤在規(guī)劃期限、資金回籠及節(jié)余指標使用上存在問題。如項目一般需要4～5年的時間，比原規(guī)劃的3年期限要長；資金需求量大，資金回籠慢；項目節(jié)余指標使用無通道，為避免浪費指標，需尋找并增加可掛鉤的建新地塊，從而影響了增減掛鉤項目區(qū)整體驗收的進度。究其原因，上海市增減掛鉤中絕大部分農(nóng)戶要求動遷安置房集中安置，安置房的建設(shè)周期需要2～3年，建設(shè)所需的資金量大。同時，上海市目前出讓條件約束緊，土地出讓需要排隊，一定程度上影響了增減掛鉤項目的資金回籠速度。

建議上海市后續(xù)增減掛鉤項目能多利用存量房進行安置，并適當縮減項目區(qū)規(guī)模。同時，建議對增減掛鉤項目綜合成效評價進行定期跟蹤，并根據(jù)國家發(fā)展策略等對指標評價體系進行適時調(diào)整，以便能夠為今后更加科學(xué)合理地開展增減掛鉤項目提供理論指導(dǎo)和決策支持。