用好土地政策 打好易地扶貧搬遷攻堅(jiān)戰(zhàn)

夏成

一、易地扶貧搬遷工作推進(jìn)情況

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以來(lái)，我委始終把易地扶貧搬遷擺在突出重要位置，清醒認(rèn)識(shí)打贏易地扶貧搬遷攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨的困難和挑戰(zhàn)，不放松、不停頓、不解息，全力確保交出一份高質(zhì)量的答卷。三年來(lái)，在各地區(qū)、各部門(mén)的共同努力下，易地扶貧搬遷有序推進(jìn)，工程建設(shè)已取得決定性進(jìn)展。主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：

一是政策體系不斷完善。著力做好頂層設(shè)計(jì)，不斷強(qiáng)化制度供給，從“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案和規(guī)劃的印發(fā)實(shí)施，到面積控制標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政、金融、土地等多項(xiàng)配套政策的陸續(xù)出臺(tái)，再到工作成效考核評(píng)估、資金管理辦法和工程安全質(zhì)量管理通知的印發(fā)，可以說(shuō)，易地扶貧搬遷政策制度體系已經(jīng)基本形成，并逐步完成。

二是工程建設(shè)加快推進(jìn)。2016、2017年已順利完成589萬(wàn)人的搬遷建設(shè)任務(wù)，今年還將完成280萬(wàn)人的搬遷建設(shè)任務(wù)。到今年年底，將完成870萬(wàn)人的搬遷建設(shè)任務(wù)，“十三五”建設(shè)任務(wù)“大頭落地”有望實(shí)現(xiàn)。

三是資金保障充足有力。易地扶貧搬遷總投資規(guī)模達(dá)6000億元，其中，發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)投資800億元。截至目前，各類(lèi)資金已到位5000億元，有力地保障了工程建設(shè)有序推進(jìn)。

四是督促檢查作用明顯。從去年開(kāi)始，我們建立了每?jī)蓚€(gè)月一次的常態(tài)化專(zhuān)項(xiàng)稽察機(jī)制，共派出8批200余人，對(duì)有搬遷任務(wù)的省份實(shí)現(xiàn)了兩輪全覆蓋。此外，我們還啟動(dòng)了“拉網(wǎng)式”大巡查，先后派出8批共100余人次赴河北等15個(gè)省份進(jìn)行監(jiān)管巡查和“點(diǎn)穴式”核查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題第一時(shí)間印發(fā)整改通知，督促地方嚴(yán)肅整改。兩年來(lái)，我們共下達(dá)整改通知50余份，約談10多個(gè)省市相關(guān)負(fù)責(zé)人，效果明顯。

五是脫貧成效逐步顯現(xiàn)。通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)、資產(chǎn)收益等方式，已累計(jì)幫扶600多萬(wàn)建檔立卡搬遷人口，幫扶人口比例達(dá)70%以上。

二、對(duì)易地扶貧搬遷土地政策的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

“十三五”以來(lái)，自然資源部認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見(jiàn)實(shí)效，以“箱倒柜”“傾力支持”的情懷，不斷釋放土地政策紅利，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)保駕護(hù)航，為易地扶貧搬遷工程乃至整個(gè)脫貧攻堅(jiān)工作的順利推進(jìn)，提供了強(qiáng)有力的保障。從易地扶貧撤遷工作看，土地政策需求主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是安置區(qū)及住房建設(shè)用地政策;二是拆舊復(fù)墾后增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易政策;三是遷出區(qū)搬遷群眾個(gè)人承包地處置和遷入?yún)^(qū)農(nóng)業(yè)安置人口耕地調(diào)整政策。

第一項(xiàng)建設(shè)用地政策，目前全國(guó)落實(shí)情況總體較好，執(zhí)行層面一般也沒(méi)有障礙。特別是自然資源部明確提出了對(duì)貧困縣新增建設(shè)用地足額保障、年度計(jì)劃優(yōu)先安排、農(nóng)地轉(zhuǎn)用邊用邊批、占用耕地邊占邊補(bǔ)等一系列創(chuàng)新性政策安排，為貧困地區(qū)扶貧工程建設(shè)用地需求，特別是安置區(qū)及住房建設(shè)用地提供了有力保障。第二項(xiàng)增減掛鉤政策，這是支持易地扶貧搬遷貸款償還的主渠道。目前看，各地的執(zhí)行情況還有較大差異，部分地區(qū)推進(jìn)落實(shí)情況不盡理想，甚至在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了一定程度的異化現(xiàn)象。比如說(shuō)，將交易收益直接用于搬遷群眾的建房補(bǔ)助等錯(cuò)誤現(xiàn)象。初步分析，我們認(rèn)為，政策執(zhí)行不平衡產(chǎn)生的原因是多方面的。既有對(duì)政策理解不到位、認(rèn)識(shí)不一致的問(wèn)題，也有土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)不健全或缺乏實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題;既有搬遷群眾不愿拆舊復(fù)墾的問(wèn)題，也有受自然地理?xiàng)l件所限拆舊復(fù)墾實(shí)施難度大的問(wèn)題。此外，土地增減掛鉤流轉(zhuǎn)交易的工作流程、收益分配使用等缺乏上位規(guī)則或管理辦法，也一定程度影響了政策效果，亟需加以完善。第三項(xiàng)耕地調(diào)整政策，土地供給是否充分關(guān)系到農(nóng)業(yè)安置人口后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從全國(guó)范圍看，農(nóng)業(yè)安置仍然是易地扶貧搬遷的最重要的安置方式。對(duì)于土地后備資源相對(duì)豐富的西北地區(qū)而言耕地供給問(wèn)題可能并不突出;但對(duì)于中部地區(qū)特別是土地資源嚴(yán)重匱乏的西南地區(qū)農(nóng)村而言，耕地調(diào)整實(shí)施難度較大。我們?cè)谒拇?、云南、貴州等土地資源相對(duì)匱乏省的安置區(qū)經(jīng)常可以發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民無(wú)地可耕，或者是不少搬遷群眾依然要返回原遷出區(qū)承包地耕作，這些安置貧困戶(hù)的生產(chǎn)條件并未得到實(shí)質(zhì)性改變。這一問(wèn)題如果不能解決，搬遷群眾穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。為此，我們需要從搬遷安置方式選擇和相關(guān)土地政策優(yōu)化調(diào)整兩個(gè)方面進(jìn)行梳理、審視并加以解決，也希望自然資源部門(mén)能夠加強(qiáng)指導(dǎo)和支持。

下一步，我委將與自然資源部緊密配合，加強(qiáng)合作。一是指導(dǎo)地方正確認(rèn)識(shí)和合理運(yùn)用已出臺(tái)的各項(xiàng)土地政策，準(zhǔn)確把握增減掛鉤的政策內(nèi)涵、政策目的和工作流程，加強(qiáng)安置區(qū)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和災(zāi)害隱患風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，科學(xué)選擇搬遷安置方式，按照后續(xù)產(chǎn)業(yè)前置化的思路，提前謀劃搬遷群眾的脫貧發(fā)展路徑，確保通過(guò)“搬窮窩、換窮業(yè)”實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。二是建議自然資源部進(jìn)一步加大工作指導(dǎo)和支持，指導(dǎo)省級(jí)部門(mén)在編制下達(dá)年度土地利用計(jì)劃時(shí)，盡可能將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地優(yōu)先使用易地扶貧搬遷增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，使政策支票能夠真正變現(xiàn)為“真金白銀”的政策紅利。三是加強(qiáng)制度建設(shè)工作。指導(dǎo)地方重點(diǎn)圍繞專(zhuān)賬管理、預(yù)決算制度、收益用途管制和監(jiān)管責(zé)任等方面，加快研究制定相關(guān)管理辦法，解決好增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益使用無(wú)依據(jù)、管理不規(guī)范、制度不健全等問(wèn)題，以不斷提升土地政策對(duì)易地扶貧搬遷工作的保障能力，實(shí)現(xiàn)增減掛鉤政策效益最大化。（本刊記者? 林鳳鳴整理）