我國現(xiàn)行行政審批制度中存在的問題及改革構(gòu)想

鄧嘉寶

摘 要： 建國初期，我國在現(xiàn)代化進(jìn)程的分岔口選擇了公有制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)隨之誕生，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、國防各方面的資源都由國家統(tǒng)一調(diào)控。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟(jì)誕生，由于市場經(jīng)濟(jì)趨于市場的自由、資源的市場配置，因此，舊的行政審批制度與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)生了激烈的碰撞。在此背景下首先對(duì)我國的行政審批制度進(jìn)行了初步的了解，并基于我國行政審批制度歷史進(jìn)程，闡述了我國現(xiàn)行行政審批制度的現(xiàn)狀、分析了其中存在的問題，最后對(duì)未來的行政審批制度進(jìn)行了改革性的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞： 行政審批制度;市場經(jīng)濟(jì);體制轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)： D9????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.076

1 對(duì)于行政審批制度的初步了解

1.1 行政審批制度的概念和背景

行政審批是在產(chǎn)品流入市場的過程中國家對(duì)于產(chǎn)品安全的保障及市場秩序的維護(hù)，其主要指行政機(jī)關(guān)利用國家行政權(quán)力對(duì)于個(gè)人、法人或組織的申請(qǐng)，在經(jīng)過依法審查后，進(jìn)行批準(zhǔn)，確定特定的民事關(guān)系或民事權(quán)利。1978年第十一屆三中全會(huì)召開之后，我國逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，私營企業(yè)、民營企業(yè)逐漸活躍在市場中，但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的后遺癥，市場上行政審批過于嚴(yán)格，而在產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)卻存在許多制度空白?，F(xiàn)行的行政審批與市場管理制度由于市場形式的改變、經(jīng)濟(jì)制度的變革，相較建國初期已經(jīng)發(fā)生了很大的改進(jìn)，例如對(duì)審批制度的取消，權(quán)力的下放等，但仍不能滿足現(xiàn)行市場形式的需要，存在許多問題。市場管理異常疏松，造成了‘嚴(yán)進(jìn)疏管的局面。此外，對(duì)于現(xiàn)行的行政審批部門與部門之間權(quán)限劃分不明確，部分部門之間的權(quán)限有重合，導(dǎo)致審批效率低下。市場監(jiān)管的不到位致使市場秩序混亂。因此，國家有義務(wù)維護(hù)市場秩序，建立和完善新的市場制度迫在眉睫。

1.2 行政審批制度的種類劃分

行政審批制度有普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記五類。其中，普通許可是指對(duì)于符合法定條件的人行使某種權(quán)利的準(zhǔn)許，一般指直接關(guān)系到國家和社會(huì)安全或財(cái)產(chǎn)及人身安全的經(jīng)營活動(dòng)，如對(duì)煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營的許可;特許是指國家行政機(jī)關(guān)授予被許可人某種權(quán)限或?qū)τ谟邢拶Y源進(jìn)行調(diào)配的權(quán)力。一般用于公共資源的配置或資源的開發(fā)利用，例如出租車經(jīng)營許可等;認(rèn)可即對(duì)相關(guān)人員是否具有某項(xiàng)資格的認(rèn)證。主要用于為公眾服務(wù)，對(duì)象一般是具有特殊信譽(yù)或特殊技能的自然人、法人。例如對(duì)會(huì)計(jì)師、醫(yī)師資格的認(rèn)可，且通常采用頒發(fā)相關(guān)資格證書的形式正式批準(zhǔn);核準(zhǔn)指的是行政機(jī)關(guān)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范，對(duì)申請(qǐng)人是否具備特定標(biāo)準(zhǔn)的審核和認(rèn)可，一般用于直接關(guān)系人生命健康、財(cái)產(chǎn)安全或公共利益的事項(xiàng)，如事實(shí)設(shè)備的建設(shè)、使用，對(duì)食品、疫苗的檢驗(yàn)和檢疫等;登記即行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人、企業(yè)是否具有特定民事權(quán)利能力和行為能力的資格和身份的確定。例如婚姻登記、企業(yè)注冊(cè)登記等。未經(jīng)合法登記的相關(guān)權(quán)利和事項(xiàng)是不受法律保護(hù)的。

1.3 行政審批制度一般流程

行政審批制度的流程包括申請(qǐng)、受理、審查、決定和送達(dá)五個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，首先由申請(qǐng)人向窗口提交材料，窗口部門相關(guān)人員在對(duì)材料進(jìn)行審核后，決定是否受理。對(duì)符合條件的申請(qǐng)予以受理，不符合條件的出具不予受理的告知書，材料不全的告知申請(qǐng)人補(bǔ)正材料后重新予以提交申請(qǐng)。

窗口人員及相關(guān)股室對(duì)予以受理的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，若許可事項(xiàng)關(guān)系到他人重大利益，應(yīng)告知利害關(guān)系人，需要聽證或公示的應(yīng)及時(shí)進(jìn)行聽證、公示。之后，由局領(lǐng)導(dǎo)或首席代表審查決定是否批準(zhǔn)，若準(zhǔn)予許可，應(yīng)授予許可證書或及時(shí)告知;若不準(zhǔn)予許可，應(yīng)通知本人并告知理由。最后是送達(dá)環(huán)節(jié)，部門應(yīng)在十個(gè)工作日之內(nèi)，通過窗口傳達(dá)申請(qǐng)人。

2 行政審批制度的歷史發(fā)展變化

我國行政審批制度與我國20世紀(jì)中期以來的各種歷史事件及經(jīng)濟(jì)、政治制度的改革息息相關(guān)。從歷史角度大致可以將其分為如下四個(gè)階段：

（1）行政審批制度的嬰兒期——1953年到1977年（即一五計(jì)劃到改革開放前）。一五計(jì)劃期間，我國農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、工商業(yè)都逐漸完成了社會(huì)主義改造。為了集中力量發(fā)展重工業(yè)，國內(nèi)在生產(chǎn)資料的調(diào)配以及產(chǎn)品的消費(fèi)方面均依賴政府的指令性計(jì)劃。因此，在此時(shí)期，雖然行政審批制度剛剛萌芽，但由于社會(huì)管制是依靠政府行政命令實(shí)現(xiàn)的，故其發(fā)展的規(guī)模微乎其微，發(fā)展前景也并不明朗。

（2）行政審批的發(fā)展期——1978年到1992年。1978年十一屆三中全會(huì)的召開推動(dòng)了改革開放和經(jīng)濟(jì)體制的變革，這一階段是由政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程。因此這一階段的目標(biāo)是政府逐漸將行政審批的權(quán)力下放給地方。1982年國務(wù)院在機(jī)構(gòu)和人員方面進(jìn)行了大幅度調(diào)整;1987年中共十三大提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，在這期間審批環(huán)節(jié)大量減少，審批期限也大幅縮短，但仍存在各級(jí)部門的工作人員缺乏對(duì)行政審批制度的認(rèn)識(shí)，部門之間權(quán)限劃分不明確等諸多問題。

（3）行政審批制度的成熟期——1992年到2000年。1992年第十四次全國代表大會(huì)確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)制度的變革也同時(shí)推動(dòng)了政治體制的改革，以便加強(qiáng)對(duì)市場的管理。因此，這一時(shí)期的審批制度主要集中在經(jīng)濟(jì)方面。1993年，國務(wù)院秘書長羅干在會(huì)議中提出政府要減少對(duì)于企業(yè)的直接管理，把屬于企業(yè)的權(quán)利交給企業(yè)自己管理。早在1997年，深圳市就率先對(duì)于審批制度進(jìn)行了整理和創(chuàng)新。在全國范圍內(nèi)，雖然政府逐漸將權(quán)力下放給企業(yè)，但由于市場經(jīng)濟(jì)的影響，下放的權(quán)力僅僅主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在其它方面并未有很大建樹。

（4）行政審批制度的完善及創(chuàng)新時(shí)期——2000年至今。在這一新時(shí)期，行政審批在權(quán)力下放方面具有多元化的特點(diǎn)，由過去的僅限經(jīng)濟(jì)層面發(fā)展成為社會(huì)生活的方方面面。不僅加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，同時(shí)也為豐富人們的物質(zhì)文化生活提供了政治上的保障。2004年7月1日《行政許可法》的頒布實(shí)施，推進(jìn)了我國行政審批制度的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。在新時(shí)代的潮流中，行政審批制度仍在適應(yīng)社會(huì)變革而不斷發(fā)展和完善。

3 我國現(xiàn)行行政審批制度中仍存在的問題

3.1 審批中心授權(quán)不到位，部門權(quán)限劃分不明確

從表面上看，現(xiàn)行的行政審批制度已漸趨完善，審批對(duì)象深入到餐飲、衛(wèi)生、環(huán)境、交通、地產(chǎn)等方方面面，但其實(shí)在實(shí)踐和落實(shí)過程中仍存諸多問題。如對(duì)于行政審批服務(wù)中心的定位十分模糊。顧名思義，審批服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)是對(duì)企業(yè)等審批對(duì)象進(jìn)行審核，從而使合格的部分能夠快速進(jìn)入市場，起到提高行政效率的作用。但事實(shí)卻不然，從現(xiàn)狀看，審批服務(wù)中心既不是審批主體，也不是監(jiān)督主體。由于對(duì)其定義模糊，致使行政審批中心變成了“消息傳遞中心”，也就是說很多審批在這里根本無法直接辦理，而要由“中心”轉(zhuǎn)至其他部門進(jìn)行辦理，增加辦事環(huán)節(jié)，不利于群眾辦事。同時(shí)，各部門之間也沒有實(shí)現(xiàn)完美的配合。由于一項(xiàng)審批可能關(guān)系到多方面的審核環(huán)節(jié)，而諸環(huán)節(jié)卻分散在紛繁復(fù)雜的部門中，群眾需要流轉(zhuǎn)多個(gè)單位，甚至在同一單位中流轉(zhuǎn)多個(gè)科室才能通過審核。若部門沒有履行提供下一個(gè)審核部門的義務(wù)，更會(huì)造成辦事效率低下，延誤企業(yè)和個(gè)人的時(shí)間。

3.2 傳統(tǒng)觀念盛行，工作思想保守

政府的宗旨是為人民服務(wù)，這一理念早已被人們所熟知，但距離真正深入政府和公職人員內(nèi)心還有很大距離。政府公職人員‘官本位的思想十分嚴(yán)重，部分公職人員思想懈怠，辦事積極性不夠，無故拖延受理期限。更甚者有“看人情辦事”的現(xiàn)象，不合格的企業(yè)為了入市，不惜花錢買“批準(zhǔn)”。此類現(xiàn)象可謂是屢見不鮮?？梢?，行政審批制度距離真正的科學(xué)化、法制化還有很長的路要走。

3.3 嚴(yán)進(jìn)疏管，缺乏后續(xù)管理

政府在行政審批過程中重心過于傾向?qū)徟h(huán)節(jié)，就必然會(huì)導(dǎo)致事后監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。行政審批在某種程度上甚至成為了獲利的手段，收取審批費(fèi)用后便不管不問，企業(yè)如同脫韁野馬，在市場的草原中肆意妄為。“重審批，輕監(jiān)管”會(huì)造成以下兩方面的不利：一方面，對(duì)于市場而言，由于對(duì)企業(yè)的監(jiān)管力度不夠，企業(yè)為謀利可能會(huì)采取違法方式，比如產(chǎn)品質(zhì)量不合格、偷稅漏稅、不合法用工、不正當(dāng)競爭等，不僅會(huì)對(duì)國家財(cái)政收入產(chǎn)生影響，還會(huì)敗壞市場風(fēng)氣，甚至危害到公共安全;另一方面，對(duì)于企業(yè)本身而言，生活中生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的現(xiàn)象屢見不鮮。市場經(jīng)濟(jì)固然自由，但仍離不開政府的支持和調(diào)控，資源在流動(dòng)和調(diào)配過程中也要受到政府的監(jiān)控。企業(yè)的財(cái)產(chǎn)和生命不但靠自身，也要靠政府的監(jiān)管。政府監(jiān)管的缺失，將會(huì)影響市場創(chuàng)新的活力。

4 完善我國行政審批制度的建議

4.1 大力提高審批質(zhì)量和審批效率

完善行政審批制度運(yùn)行機(jī)制，首先要建立一套科學(xué)、完善、高效的審批程序，明確整個(gè)審批的工作流程，尤其是要明確劃分各部門的權(quán)限，盡可能減少辦事環(huán)節(jié)。要建立科學(xué)的審批機(jī)制，要注重以下幾點(diǎn)：第一是要明確申請(qǐng)程序，部門要將審批流程和需要條件公開，認(rèn)回答審批人提出的問題，并及時(shí)告知注意事項(xiàng)和審批結(jié)果，同時(shí)保護(hù)審批人的隱私權(quán)，工作人員要時(shí)刻牢記為人民服務(wù)，將“官本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧?第二是簡政放權(quán)，下放一些含金量較高的審批事項(xiàng)，尤其是關(guān)乎社會(huì)民生和公共安全的事項(xiàng)，提高審批質(zhì)量;第三是擴(kuò)大審批范圍，要把群眾關(guān)心的、涉及公共安全和利益的事項(xiàng)納入審批范圍，如食品安全、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全等;第四要簡化審批流程，部門與部門之間加強(qiáng)分工和合作，避免一些不必要的環(huán)節(jié)，不做“無用功”通過信息共享提高審批效率。

4.2 加強(qiáng)行政審批制度的法制化建設(shè)

隨著中國法制化進(jìn)程不斷完善，法制化管理是最有效的管理方式。在行政審批方面，現(xiàn)有審批方式的依據(jù)并非完全來自法律法規(guī)，而是國家的相關(guān)政策，因此問題才會(huì)層出不窮，管理人員對(duì)自己的責(zé)任和權(quán)限沒有準(zhǔn)確的定位，導(dǎo)致服務(wù)不到位。韓國是迄今為止世界上唯一擁有《行政調(diào)查基本法》的國家，該法有效提高了行政審批制度的可行性，這一做法對(duì)于中國有很好的借鑒意義。我國雖然在2001年7月1日頒布了《行政許可法》，一定程度上保障了審批的改革與具體實(shí)施，但從宏觀角度看，相關(guān)的規(guī)章制度并未集中在這一部法律中，而是分散在眾多法律、規(guī)章制度中。因此 首先要盡快出臺(tái)一部行政審批法律，初步構(gòu)建行政審批法律體系;其次行政審批法律的內(nèi)容要做到對(duì)癥下藥、盡量全面。首先要規(guī)范立法程序，保證行政的利民、高效，其次要明確各部門的權(quán)限，防止權(quán)力濫用、越級(jí)審批、審批環(huán)節(jié)冗雜的現(xiàn)象，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)于審批各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子里，盡可能杜絕權(quán)力行使過程中的腐敗行為，最終將行政審批制度打造成一個(gè)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的符合市場和人民利益的體制。

4.3 推行電子政務(wù)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的積極作用

隨著科技發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)審批平臺(tái)以其高度的便利性受到了行政部門和人民大眾的普遍認(rèn)可。網(wǎng)絡(luò)能夠在很大程度上跨越時(shí)空的界限，實(shí)現(xiàn)信息共享。在網(wǎng)絡(luò)的支持下，行政審批實(shí)現(xiàn)了全程網(wǎng)上服務(wù)，而且隨著技術(shù)發(fā)展，很大一部分審批業(yè)務(wù)都能夠直接在網(wǎng)上直接辦理，使群眾足不出戶便能辦理手續(xù)，大大提高了其便利性和行政效率。在另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)信息共享，手續(xù)辦理過程全程公開，有利于人民群眾加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，有效防止權(quán)力的濫用。

4.4 加強(qiáng)行政審批制度事后監(jiān)管的力度

現(xiàn)行的審批模式中，很大一部分審批部門將審批側(cè)重點(diǎn)過度傾向于審批環(huán)節(jié)，對(duì)于許可證或是其他有關(guān)批文的掌控十分嚴(yán)格，然而對(duì)于審批之后的監(jiān)管環(huán)節(jié)卻存在很大疏漏，某些時(shí)候，審批甚至成為了部門盈利的途徑，部門只負(fù)責(zé)收錢，一批了事。而企業(yè)如同鯉魚躍龍門，搖身一變便擁有了“合法經(jīng)營”的頭銜，在缺少約束力的市場上，違規(guī)違法行為時(shí)有發(fā)生。因此，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改變工作方式，轉(zhuǎn)移工作側(cè)重點(diǎn)有著至關(guān)重要的意義。要實(shí)現(xiàn)行政審批和監(jiān)管的分離，首先應(yīng)該分離審批和監(jiān)管的權(quán)力，審批人員和監(jiān)管人員不能身兼兩職，將審監(jiān)權(quán)力分離以減少徇私舞弊的行為。作為政府，還應(yīng)該加大監(jiān)管和懲罰力度，嚴(yán)厲打擊違法行為，通過提高政府的威懾力達(dá)到為人民服務(wù)的目的。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息時(shí)代的到來，政府可以充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享，讓違法行為受到嚴(yán)懲、違法企業(yè)無立足之地。

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