從“購房落戶”到“租購?fù)瑱?quán)”對我國遷徙自由的研究

陳曉燕

摘 要： 我國的遷徙自由自二元制戶籍制度始便受到了嚴(yán)重的限制，城鄉(xiāng)壁壘在一次次戶籍改革中不斷打破。憲法對于遷徙自由的規(guī)定也從寫入到刪除，遷徙自由的保障滯后于一些資本主義國家。近幾年，我國相繼廢除了農(nóng)業(yè)戶籍，對農(nóng)村土地做出了市場流通之改革，對城市房屋租賃做出改革，逐步實現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)，為我國城市與農(nóng)村之間，城市與城市之間的自由遷徙做足準(zhǔn)備。遷徙自由再次寫入憲法已具備成熟的實際。

關(guān)鍵詞： 遷徙自由;農(nóng)業(yè)戶籍;租購?fù)瑱?quán)

中圖分類號： D9????? 文獻標(biāo)識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.074

0 引言

2015年，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了一份文件，名為《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》。2016年，國務(wù)院辦公廳頒布了一份文件，名為《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》。這兩份文件都有著一個相同的目標(biāo)，那就是推動我國住房市場的改革，使其從傳統(tǒng)的以售為主逐步往租售并舉的方向靠攏。隨后，在2017年，廣州、北京、上海、深圳先后相繼出臺了相應(yīng)政策，響應(yīng)房地產(chǎn)市場“租購并舉”，力達“租購?fù)瑱?quán)”之目標(biāo)。7月20日，包括住建部在內(nèi)的九個部委頒發(fā)文書，明確提出要讓人口流入大于流出的大型和中型城市進一步建設(shè)住房租賃市場，推動與此有關(guān)聯(lián)的國有企業(yè)的順利轉(zhuǎn)型，使其能夠變?yōu)樽》孔赓U企業(yè)。與此同時，把廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、沈陽、合肥、鄭州、佛山、重慶選做試點城市，在這些地方開始施行住房租賃政策。2016年2月7日，國務(wù)院辦公廳頒布了一份名為《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》的文件。同年10月11日，又頒布了一份名為《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》的文件。它們同時規(guī)定：大型、中型城市都不能通過購置房產(chǎn)、投資納稅等舉措來設(shè)定落戶限度。

1 自由遷徙與安土重遷

中華民族自古便有安土重遷的思想，是故，有了國人愛買房的消費觀念。除了購置國內(nèi)房產(chǎn)外，也有不少國人進行海外港產(chǎn)投資。據(jù)此，一些國家甚至就中國人移民其國內(nèi)作出限制。中國人從骨子里就那么愛買房嗎？在外國國民追求生活質(zhì)量的時候，我們的國民卻對成為“房奴”趨之若鶩？更有甚者，則傾盡一家三代人之財力來供養(yǎng)一套住房。是奴性作怪，還是國人深諳生財之道？

論及此，不得不從我國古代開始的戶籍制度以及近代的買房可以落戶制度說起。我國當(dāng)代的二元戶籍制度追本逐源是從強秦的商鞅戶籍制度改革傳承而來，又將戶籍區(qū)分為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)種類。至此，有關(guān)自由遷徙的壁壘則在二者之間高高筑起，公民的遷徙自由權(quán)利則從自然擁有成為了例外，使之與戶籍制度緊緊捆綁。這種情況一直持續(xù)到1998年7月22日，國務(wù)院支持并頒發(fā)了一份名為《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》的文件，秉著“嚴(yán)控大城市規(guī)模、合理發(fā)展中小城市”這一準(zhǔn)則，重點處理下面幾個比較顯著的問題： 對于那些在城市里進行相關(guān)領(lǐng)域投資、發(fā)展自己事業(yè)以及置辦房產(chǎn)的公民還有和他們住在一起的直系親人，政府賦予他們在當(dāng)?shù)芈鋺舻臋?quán)利。這才意味著40年來鐵板一塊的傳統(tǒng)戶籍政策開始有了實質(zhì)性的松動。

以上海市為例，其戶籍制度在近二十幾年大致便經(jīng)過三次變故——藍印戶口制度、居住證制度與積分落戶制度。1994-2001開始采取了比較靈活的戶籍改革政策。自1994年以來，對于那些本屬外地、經(jīng)常居住在上海的民眾開展藍印戶口這一舉措。藍印戶口介于正式戶口和暫時戶口之間，戶口上有公安機關(guān)加蓋的藍色印章，因此成為藍印戶口。藍印戶口一般由政府爭得，對于外地聘用的人才、能夠購買商品房的人、投資者提供的一種戶籍辦理政策，經(jīng)過一段時間后可以轉(zhuǎn)為正式戶口。持藍印戶口的人在很多方面都與持正式戶口的常住居民享受到相同的待遇，如就業(yè)、醫(yī)療、教育、申辦營業(yè)執(zhí)照等。據(jù)統(tǒng)計，從1994年到2001年，上海辦理藍印戶口的共有4.2萬人，購房類占88%。

1992年，上海市頒布了一份名為《上海市引進人才實行工作寄住證的暫行辦法》的文件，對學(xué)士學(xué)位及以上的技術(shù)性人才、有豐富實踐經(jīng)驗的管理人才、有中級及以上專業(yè)職稱的人才可以為其辦理工作寄住證，擁有工作寄住證的人可以享有本市的人身意外險、社會養(yǎng)老保險及醫(yī)療福利待遇等。

2012年開始“積分制”落戶。2016年，上海市開始施行嶄新的政策，慢慢使得積分落戶得以大面積推廣與實施。這一政策的目的，就是確保在2020年，上海的常住人口數(shù)量不能夠達到2500萬。2016年4月25日，上海市頒布了一份名為《上海市人民政府關(guān)于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》的文件，使得戶籍積分得到更深層次的施行。

這三次改革，無一不給買房落戶以優(yōu)待。隨之而來的是與戶籍掛鉤的戶籍權(quán)益，亦可以說是遷徙自由權(quán)衍生權(quán)益，諸如生活、住房保障，醫(yī)療、養(yǎng)老和勞動保護，教育和就業(yè)權(quán)益，服兵役權(quán)，婚姻家庭權(quán)益，等等。因此，國人購房不是買的房屋本身，乃是買的市民待遇或者國民待遇，是為自己的自由遷徙“買單”。

國民的安土重遷思想，實際上是我國遷徙自由權(quán)相對限制的另一方面體現(xiàn)。國人離開了原戶籍地，其住房、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育等基本生活條件不能得到保障，市民身份不能得到認(rèn)同，是故不能自由遷徙，也就只好“安土重遷”。

2 自由遷徙與遷徙自由

自由遷徙是公民實現(xiàn)“用腳投票”投票的行為，遷徙自由是人生而就有的自然權(quán)利。從狹義的角度來看，遷徙自由即在民眾所屬的國家之中擁有自由遷徙的權(quán)利;從廣義的角度來看，遷徙自由即不論是在國內(nèi)還是在國外，民眾都能夠擁有自由遷徙這一權(quán)利。由于國家主權(quán)的存在，遷徙自由權(quán)又分為絕對的遷徙自由權(quán)與相對的遷徙自由權(quán)。除歐盟外，主權(quán)國家的領(lǐng)土內(nèi)，本國國民可以自由的遷徙往來，旅行、定居，具有絕對遷徙自由權(quán);主權(quán)國家之間，他國公民獲得主權(quán)國家相應(yīng)的許可后方可遷徙往來，旅行、定居，具有相對的遷徙自由權(quán)。

雖然在我們國家，當(dāng)下實施的戶籍制度對于遷徙自由權(quán)利的實現(xiàn)有著不良影響，我們?nèi)绻胍杂蛇w徙，面臨的阻力很多。但是不僅僅是我國，所有的國家在遷徙自由這方面，都遇到過這樣的難題。

美國的各州在最初的時候也不是完全接受州間的自由遷徙，直到其憲法明確確立了聯(lián)邦主權(quán)，各州之間才相互承認(rèn)其遷徙自由權(quán)。而其與遷徙自由相關(guān)的基本生活權(quán)益，各州待遇卻不甚相同。其間，聯(lián)邦法院的幾個憲法性判例則進一步保障了各州公民擁有遷徙自由權(quán)的同時與本州州民有著相同的待遇，實現(xiàn)了人人平等的權(quán)利。與《美國聯(lián)邦憲法》不同，《歐盟憲法條約》十分明確地規(guī)定了保護、鼓勵和促進個人在歐盟的遷徙自由。該條約第39條第1款規(guī)定：“公民的遷徙自由在共同體內(nèi)應(yīng)當(dāng)受到保護?！痹摋l第2款還規(guī)定：“這樣的遷徙自由必須廢除不同成員國公民之間在就業(yè)、薪水和其他就業(yè)條件方面，因國籍而引起的任何歧視?！睂嶋H上，早在1993年的《馬斯特里赫特條約》第17條就規(guī)定每個成員國公民同時是歐盟公民。而《歐共體條約》第18條賦予每位歐盟公民在成員國領(lǐng)土內(nèi)自由遷移和居住的權(quán)利。歐洲公民身份的授權(quán)將歐洲人遷徙自由的權(quán)利擴展到非經(jīng)濟領(lǐng)域。在《歐共體條約》第12條中明確說明，不允許成員國歧視按照國籍作為依據(jù)的歐盟公民。根據(jù)這一規(guī)定，不允許歧視工作人員以及他們的家人。

遷徙自由是一項憲法權(quán)利，也是一項重要人權(quán)。遷徙自由的需求是資本主義商品經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生，資本主義市場經(jīng)濟的繁榮亦需其做保障。我們國家在進入社會主義市場經(jīng)濟體制之后，從理論上來講可以徹底放開自由遷徙，充分保障公民的遷徙自由權(quán)。然而，因著遷徙自由權(quán)在現(xiàn)實中難以完全實現(xiàn)，我國的憲法、法律中一直沒有對其做出明確的規(guī)定。

新中國建立初期，在法律上對遷徙自由是持肯定態(tài)度的。作為新中國臨時憲法的《共同綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定，中華人民共和國公民有遷徙的自由權(quán)。在1954年所書寫的文件中，一開始對于遷徙自由并無特殊說明，然而最終依舊把“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”這句話寫進了憲法中。憲法條文雖然存在，卻并沒有得到很好的遵守。尤其是1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，在這之后，戶籍制度正式確立起來，使得農(nóng)村民眾想要遷入城市的概率降低為零。針對這一問題，在1975年對憲法進行修正的時候，把遷徙自由這一部分的相關(guān)內(nèi)容明確進行刪除，以至于1978年、1982年修憲的時候，依然沒有再添加回來。

1998年10月，我國簽訂了一份名為《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的文件。這份文件中的第12條內(nèi)容明確指出：“在一國領(lǐng)土內(nèi)合法居留之人，在該領(lǐng)土內(nèi)有遷徙往來之自由及擇居之自由?！睆姆ɡ砩隙裕坏┘尤雵H公約，即對國內(nèi)法產(chǎn)生約束力。

從我國的實際情況看，目前還不具備立即完全允許人口自由流動的條件。不止我國，日本在戰(zhàn)后1947年制定的《都會地遷入抑制法》就明確規(guī)定，“因為人口過于集中都會地，所生窘迫之住宅、雇傭、糧食問題及災(zāi)害”等原因，對于遷徙到東京、大阪等特定都市，加以一定的限制。這與我國目前面臨的情形有相似之處。因此，當(dāng)前日本憲法中第22條明確指出：“在不對公共福利造成損害的前提下，所有人均擁有居住、遷移和決定從事何種事業(yè)的權(quán)利”。對自由遷徙以及尤其引發(fā)的擇業(yè)自由的問題，應(yīng)考慮各方利益的平衡與協(xié)調(diào)，現(xiàn)實的可能性。從這個角度來看，戶籍要求符合差別對待的制度目的，屬于合理的差別對待，是不違反擇業(yè)自由和就業(yè)平等的。

3 取消非農(nóng)戶口與“租購?fù)瑱?quán)”

當(dāng)下，我國遷徙自由最突出的矛盾表現(xiàn)為農(nóng)村與城市人口不能實現(xiàn)遷徙自由;大中小城市之間不能實現(xiàn)遷徙自由。我們國家在最開始的發(fā)展階段選擇的策略是以農(nóng)哺工，利用農(nóng)村的資源來支援城市，使得大批農(nóng)民遭受損失。然而當(dāng)我們的城市高速發(fā)展的時候，卻又對農(nóng)村關(guān)上了大門，先富沒能實現(xiàn)帶動后富的承諾。而今城鎮(zhèn)化道路上依然難題比比：農(nóng)民不愿意失去土地;城市認(rèn)為開放不應(yīng)該是單方面的，遷徙自由應(yīng)該是雙向自由，農(nóng)村土地也應(yīng)該允許城市人口投資。一線城市聚居現(xiàn)象使得一些城市過于擁擠，更多的人涌入，都想要享受良好的教育、醫(yī)療、就業(yè)等生活環(huán)境，而現(xiàn)實的環(huán)境卻使人民遷徙自由受限。

我們國家正式宣布從法律的角度來對遷徙自由做出限制性舉措（重點針對農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)這一現(xiàn)狀），是從1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》開始的。這一文件確定了嚴(yán)格的戶籍制度，從根本上使得農(nóng)村人口自由遷向城鎮(zhèn)的概率降低為零，因為戶籍同一些與生活息息相關(guān)的權(quán)利綁定在一起。直到改革開放后的一些年，農(nóng)村勞動力有所富余，中國中央、國務(wù)院明確提出了“允許農(nóng)民進城開店、設(shè)坊、興辦服務(wù)業(yè)、提供各種勞務(wù)”的經(jīng)濟政策，才逐步打破城市與農(nóng)村之間遷移的壁壘。

遷徙自由能夠從很大程度上折射出一個國家的人權(quán)和基本權(quán)利的真實情況，同時能夠反映一個國家對于權(quán)利的看法。判斷一個國家的政府權(quán)力最重要還是公民權(quán)力最重要，一個關(guān)鍵的指標(biāo)即為能否實現(xiàn)公民的遷徙自由。

政府不能為了避免其執(zhí)政危機便去不顧公民追求其幸福的權(quán)利。城市建設(shè)的光明業(yè)績不能掩蓋得住其“陰暗面”，何況所謂“陰暗面”也并不見得是陰暗的。各國在城市化進程中也都存在所謂“貧民窟”，那里大部分聚居了來大城市打拼的外地人。對于我們可能會將“貧民窟”看作不安定因素，對于他們，則是夢開始的地方。實際上，所謂“貧民窟”，或在我國稱為棚戶區(qū)，與犯罪率并沒有直接的關(guān)系，相反，居住在這里的人更加的兢兢業(yè)業(yè)，做的工作也都是不可替代的，為城市的建設(shè)作出了不可磨滅的功勞。

在我國市場經(jīng)濟地位被WTO完全認(rèn)同的社會轉(zhuǎn)型的重要時期，國家建設(shè)離不開引進人才，我國的政府也出臺了有利于實現(xiàn)遷徙自由的諸多政策。首先，在戶籍上，變二元為一元，即取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分。截至到2016年，30個省份正式宣布不再采用農(nóng)業(yè)戶口，一律改成居民戶口。為農(nóng)村人口和城市人口相互流通做出準(zhǔn)備。

在農(nóng)村土地上，同樣作出了重大改革。我們國家的目標(biāo)是，截至到2018年年底，不包括少數(shù)民族還有邊疆地區(qū)，其余地方大致程度上實現(xiàn)土地確權(quán)登記。在2017年12月31日之前，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點開始步入施行時期，在這些試點地區(qū)，可以利用農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)來作為憑借，進行相應(yīng)的貸款;允許以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押。擁有處分權(quán)的地區(qū)，能夠進行融資活動，保證農(nóng)村的集體土地和國有的處于一個檔次，擁有同樣的價值。對于那些從村子里遷移到城鎮(zhèn)中的民眾，給予優(yōu)惠政策，降低他們的落戶難度，對于土地承包權(quán)等相關(guān)權(quán)利，尋找合適的方法，使得民眾在退出的同時，能夠得到相應(yīng)的補償。當(dāng)前，部分地區(qū)正在積極施行土地承包經(jīng)營權(quán)的改良策略，當(dāng)民眾選擇退出的時候，由政府來對其進行經(jīng)濟補貼。國務(wù)院發(fā)布的《土壤污染防治行動計劃》，總共包括十條詳細(xì)的內(nèi)容，拿農(nóng)業(yè)用地還有建設(shè)用地當(dāng)成關(guān)鍵對象，對土壤保護工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

總結(jié)起來就是，一方面對當(dāng)前的土地征收制度進行改善，降低土地征收的面積，編寫出完整的征收目錄，嚴(yán)格明確公共利益用地指標(biāo)，提高對被征地農(nóng)民的補助，保證他們的權(quán)利不受損害;另一方面是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，使得這些用地能夠進行出租和轉(zhuǎn)讓操作，同時還可以允許民眾對其投入股份;最后一方面是改良農(nóng)村宅基地制度，讓民眾在讓出宅基地的同時，得到政府的補貼，并且要降低審批難度。為農(nóng)村土地進入市場做好準(zhǔn)備，農(nóng)村資源與城市資源互通、交換成為可能。

在戶籍方面，購房不是落戶唯一途徑，力求實現(xiàn)“租購?fù)瑱?quán)”大大地減少了人口向城市自由遷徙時所需代價，也就更加有利于遷徙自由的實現(xiàn)。

具體體現(xiàn)為，從2015年開始，中華人民共和國住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了一份名為《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》的文件。2016年，國務(wù)院頒布了一份名為《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》的文件。它們均有著一個相同的目標(biāo)，那就是推動我國住房市場的改革，使其從傳統(tǒng)的以售為主逐步往租售并舉的方向靠攏。以無錫市為首例，2017年下半年，北上廣深等一線城市相繼出臺相關(guān)政策，進行房屋租賃市場改革，廣州更是打出“租購?fù)瑱?quán)”的口號。以北京市為例，對其政策進行解讀可得到如下結(jié)論：在這里獲得集體戶口，租公租房，能夠進行落戶。滿足相關(guān)條件的擁有北京戶口的民眾，在租房的情況下，他們的子女能夠在所住區(qū)域進行學(xué)習(xí)。戶籍并不是北京的家庭，能夠按照相關(guān)的政策規(guī)定，在當(dāng)?shù)剞k好手續(xù)，來讓自己的子女能夠接受教育。如果是通過正規(guī)渠道租房，政府會給予很多保障措施。在合同未結(jié)束之前，不允許以任何不正當(dāng)?shù)睦碛稍黾臃孔狻Ｗ饨饝?yīng)該以月為單位進行。在合同結(jié)束之后的3天之中，就要把押金歸還給承租人。出租時期不可以用暴力手段來逼迫承租人離開租屋，沒有承租人的允許，絕對不可以隨便在租房內(nèi)活動。在合同未結(jié)束之前，房主想要出售房屋，則承租人擁有優(yōu)先購置的權(quán)利。租賃過程中，房屋出現(xiàn)繼承等情況，不會對合同造成任何影響，合同依然生效。嚴(yán)厲禁止承租人的出租行為，一旦發(fā)現(xiàn)有出租或者跟其他人合租的現(xiàn)象，處以重罰。

可以看到，新的房屋租賃政策不僅圍繞落戶問題展開，而且規(guī)定了廣大市民最為關(guān)注也最為看重的受教育權(quán)等相關(guān)權(quán)利，使得遷徙自由公民基本生活等在其他方面得以保障。盡管，要實現(xiàn)“租購?fù)瑱?quán)”還需要滿足各種條件，但新的房屋租賃政策無疑離權(quán)利的實現(xiàn)更近了一步。

最后，想要真正意義上達到公民的遷徙自由，需要憲法和法律的保駕護航。我國憲法中沒有明確的條文規(guī)定無疑是一大憾事。至于，我國現(xiàn)在的城市發(fā)展中不可能完全的實現(xiàn)遷徙自由并不應(yīng)該是憲法予以規(guī)避的理由。遷徙自由應(yīng)為公民的基本人權(quán)，理應(yīng)由憲法作出明確保護。能不能完全實現(xiàn)，還需考慮現(xiàn)實環(huán)境的特殊之處。

參考文獻

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