政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員的預(yù)案對接研究

曹雨婷 徐瑩清

摘 要： 以危機管理理論、新公共服務(wù)理論及軍民融合理論為理論基礎(chǔ)，采用文獻研究法、演繹推理法等多種研究方法，從政府應(yīng)急管理預(yù)案角度出發(fā)，在社會資源有限條件下，為發(fā)揮最大的應(yīng)急效力和資源配置，引入國民經(jīng)濟動員預(yù)案，發(fā)揮國民經(jīng)濟動員預(yù)案的“應(yīng)急”功能。擬從政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案對接形式，提高政府應(yīng)急管理能力。為此，分析了預(yù)案對接的需求、可行性，借鑒西方國家軍民融合發(fā)展經(jīng)驗，提出對接方略，統(tǒng)籌調(diào)配資源，保障人民安全。

關(guān)鍵詞： 應(yīng)急管理;國民經(jīng)濟動員;預(yù)案

中圖分類號： D9????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.073

1 引言

政府應(yīng)急管理是公共管理的核心概念，是新世紀重要的研究課題。隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，新常態(tài)下我國面臨著復(fù)雜嚴峻的公共安全形勢，提高政府應(yīng)急管理能力迫在眉睫。自然災(zāi)害與公共事件頻發(fā)，進一步增加了突發(fā)公共事件的處置難度，對我國政府應(yīng)急管理能力和任務(wù)都提出了新挑戰(zhàn)。針對新世紀的新要求，提高政府應(yīng)急管理能力，在突發(fā)事件發(fā)生時，能夠提供及時有效的應(yīng)急保障尤為重要。而國民經(jīng)濟動員的“應(yīng)戰(zhàn)能力”與政府“應(yīng)急管理”有著相似的保障國家安全目標及體系。因此，通過雙方的融合發(fā)展，發(fā)揮國民經(jīng)濟動員的應(yīng)急功能，對保障政府應(yīng)急管理應(yīng)急能力，具有很強的理論價值和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

突發(fā)事件多發(fā)的當今世界，如不借助多方力量及資源，難以在資源有限的情況下，合理配置，應(yīng)對公共危機。本文從政府應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要出發(fā)，以國民經(jīng)濟動員學等科學理論為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，研究政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)動員濟協(xié)同發(fā)展。以社會公共管理視角，推動突發(fā)事件應(yīng)急處置效率提高，推動應(yīng)急資源的高效合理配置。21世紀，國際形勢總體趨向緩和，和平與發(fā)展仍是世界主題。隨著信息技術(shù)為代表的高新技術(shù)快速發(fā)展，信息化戰(zhàn)爭逐步取代機械化戰(zhàn)爭，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，如何應(yīng)對多樣化安全威脅成為新的時代使命。新世紀新階段，無論“應(yīng)戰(zhàn)”還是“應(yīng)急”，從根本上講都是對經(jīng)濟力量的一種考量。如何解決巨大的“雙應(yīng)”需求與有限的社會資源供給之間的矛盾，成為當今世界的重要課題。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，市場成為配置社會資源的基本方式，越來越多的政府法規(guī)都提到了國民經(jīng)濟動員的應(yīng)急響應(yīng)。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第8條強調(diào)，各級政府都要成立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)本級和下級政府處置突發(fā)事件，突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)中除了政府和部門負責人，還要有中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊負責人參與?！?015年中國的戰(zhàn)略》白皮書中，闡明了軍隊擔負的八項戰(zhàn)略任務(wù)，其中明確包括：應(yīng)對各種突發(fā)事件;擔負搶險救災(zāi)、維護國家政治安全和社會穩(wěn)定、維護權(quán)益等任務(wù)。國際上，軍民融合已成為國家重點的發(fā)展戰(zhàn)略，隨著國際公共危機事件涉及領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化趨勢，Henstra分析了影響應(yīng)急響應(yīng)行動的要素，Somers提出了應(yīng)急響應(yīng)的人力資源，Raskob構(gòu)建決策支持系統(tǒng)來實施應(yīng)急響應(yīng)，William主張政府部門合作應(yīng)對危機，Rose要借助先進技術(shù)手段研究危機管理，應(yīng)對災(zāi)害事件。國應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機制在世界各國都有不同程度的發(fā)展。大體可分為三種類型：（1）聯(lián)合國的軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡稱UN—CMCoord）應(yīng)對各類特大災(zāi)害;（2）地區(qū)性的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)組織：北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）和歐盟成員國組建的應(yīng)對突發(fā)事件的機構(gòu)即民事保護部;（3）全國性軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)組織：美國1979年成立聯(lián)邦緊急管理署（FEMA）應(yīng)對各種天災(zāi)人禍及戰(zhàn)爭。總結(jié)來看，大多研究者能夠做到推陳出新，突破了國民經(jīng)濟動員側(cè)重應(yīng)對戰(zhàn)爭的束縛，更加關(guān)注常態(tài)化的應(yīng)急響應(yīng)的應(yīng)用研究。也正是因為能緊跟時代潮流，重視實用性，才取得了階段性的成果。但是目前國民經(jīng)濟動員應(yīng)急響應(yīng)理論大部分是對國民經(jīng)濟動員應(yīng)急響應(yīng)的意義、存在問題、應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案和應(yīng)急動員實施等的研究，對國民經(jīng)濟動員應(yīng)急響應(yīng)的模式，包括：國民經(jīng)濟動員應(yīng)急響應(yīng)的體制機制、人力資源、物資儲運、平臺技術(shù)等要素的研究還有局限性，特別是對建立國民經(jīng)濟動員和政府應(yīng)急管理預(yù)案對接問題，及如何具體對接尚未提出全面的解決措施，本文將從這一角度開展研究。

本文從政府應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要出發(fā)，堅持以國民經(jīng)濟動員學、經(jīng)濟學、軍民融合、應(yīng)急管理等科學理論為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，提出了政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。圍繞“政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案對接”這個問題，首先對論題發(fā)展的重大意義進行闡述;其次對國內(nèi)外研究情況進行了綜述分析;在分析我國現(xiàn)行經(jīng)濟動員問題及成因的基礎(chǔ)上，重點對應(yīng)急管理與經(jīng)濟動員預(yù)案對接的目標、矛盾、趨勢進行闡述，并進行可行性分析論證;探討應(yīng)急管理與經(jīng)濟動員預(yù)案對接的基本框架和理論依據(jù)，同時對如何建立與發(fā)展其預(yù)案對接進行研究。論文政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案對接這一新命題的研究，將為在經(jīng)濟動員領(lǐng)域如何貫徹落實黨的十七大提出的“走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”的精神提供依據(jù)，以社會公共管理視角，推動突發(fā)事件應(yīng)急處置效率提高，推動應(yīng)急資源的高效合理配置和科學儲備，推動國民經(jīng)濟動員和應(yīng)急管理工作的銜接整合，為新形勢下，建立全社會防范風險、避險救助的動員機制提供理論依據(jù)和借鑒意義。

2 政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟預(yù)案對接的矛盾

軍民融合這一領(lǐng)域必然因為現(xiàn)實條件存在多方矛盾，尤其是涉及到國民經(jīng)濟動員這一軍事領(lǐng)域，其保密性和特殊性，在一定程度上，與我國政府應(yīng)急管理對接，存在下述需解決的矛盾。

2.1 政府應(yīng)急管理的專一性與經(jīng)濟動員全局性的矛盾

面對突發(fā)事件，政府應(yīng)急管理預(yù)案更多體現(xiàn)在應(yīng)對危機的專一性，其行動以及演練預(yù)案都有著專一性的特點，保障措施也有著相對應(yīng)的人財物。而經(jīng)濟動員是軍事上的全局性的動員措施，如若將兩者預(yù)案對接，就要考慮到各自預(yù)案之間的特點，以及有什么是可以相互支持、相互支撐的，這樣才能達到“1+1”大于2的效果。如果這個矛盾不能認清和及時處理，就會反而降低應(yīng)急或應(yīng)戰(zhàn)的指揮效率。

2.2 應(yīng)急需求的公開性與經(jīng)濟動員保密性的矛盾

突發(fā)事件的應(yīng)急需求與政府應(yīng)急管理，一定程度上是需要全社會的配合，才能得到及時有效的解決，但相對而言，國民經(jīng)濟動員部門需求以及資源是需要進行保密處理的，國民經(jīng)濟動員項目的開發(fā)與建設(shè)更多的是自主研究和相對封閉式的管理，這種封閉式狀況在某些程度上也會影響國民經(jīng)濟動員應(yīng)急功能的發(fā)揮，二分解決應(yīng)急需求的公開性和經(jīng)濟動員的保密性也成了預(yù)案對接的重中之重。

3 預(yù)案對接的可行性

為了增加研究的科學性，本章將從政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案對接的可行性進行研究，通過分析軍民融合在國內(nèi)的發(fā)展趨勢，以及政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員的共性進行深入分析，探究預(yù)案對接的可行性，為預(yù)案對接方略提供可行性分析。針對新時代的新要求，軍民融合是新的發(fā)展趨勢，也是國家重點發(fā)展戰(zhàn)略。順應(yīng)軍民融合趨勢，是本文研究的重要基礎(chǔ)。政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員存在共性，具體包括以下幾點：

（1）領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的同一性。政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員兩者的主體都是國家政府，都有國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)調(diào)配。其中，政府應(yīng)急管理所負責的主要任務(wù)是對區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作，而國民經(jīng)濟動員則是領(lǐng)導(dǎo)全國的國防動員工作。除了國防動員法由中央軍委參與外，兩者的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)有著很大的統(tǒng)一性，都由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保障國家安全。

（2）協(xié)調(diào)機構(gòu)的互補性。政府應(yīng)急管理在機構(gòu)上需得到國民經(jīng)濟動員成員的支持與協(xié)作，兩者在機構(gòu)協(xié)調(diào)上具有協(xié)調(diào)互補性。

（3）物資保障的共享性。應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急都需要消耗大量的物資，物資保障又具有實時共享性。應(yīng)對突發(fā)事件的力量使用上，主要是由國家統(tǒng)籌調(diào)配社會上的人力資源、物力資源和財力資源等，用來為應(yīng)急服務(wù)。而國防動員在力量使用上主要是指對國家的各類資源進行重組或重新配置，對國家的人力、物力和財力資源轉(zhuǎn)向直接或間接為戰(zhàn)爭服務(wù)。兩者在力量使用上具有明顯的相似性，都是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)配使用國家的人力、物力和財力資源，可以相互通用、互為補充，這為國防動員參與應(yīng)對突發(fā)事件提供了豐富資源。

（4）力量依托的兼容性。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照《國防動員法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作，可以看出，政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員具有力量依托的兼容性，其依托力量在一定程度上相互依托與支撐。

4 政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案對接解決路經(jīng)

針對我國政府應(yīng)急管理現(xiàn)狀，和國內(nèi)實際情況，借鑒西方國家發(fā)展經(jīng)驗，有針對性地提出具有可操作性的措施，才能真正提高我國政府的應(yīng)急管理能力，更好地維護社會發(fā)展、增進社會公共利益。

4.1 預(yù)案對接總體方略

預(yù)案是一切行動的總綱，要想實現(xiàn)政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員的預(yù)案對接，首先要把握好預(yù)案對接的總體方略，本節(jié)將根據(jù)上文的對接需求及矛盾等從以下四點詳細闡述。

4.1.1 適應(yīng)國家需要發(fā)揮國民經(jīng)濟動員的應(yīng)急功能

國民經(jīng)濟動員涉及交通、工業(yè)、通訊、科技等各個行業(yè)，其可調(diào)配的資源可以及時運用到政府應(yīng)急管理之中，只有不斷適應(yīng)國家應(yīng)對戰(zhàn)爭和突發(fā)事件的需要，立足于國家的實際需求，才能合理對接，實現(xiàn)國民經(jīng)濟動員建設(shè)與政府應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1.2 制定相應(yīng)的應(yīng)急法規(guī)體系

制定相應(yīng)的應(yīng)急法規(guī)體系，是在政策上對政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案對接提供保障，只有制定了相關(guān)應(yīng)急法規(guī)，才能在政治制度上，引領(lǐng)政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案的對接走在正確的道路上，從而為構(gòu)建國民經(jīng)濟動員平時應(yīng)急、戰(zhàn)時應(yīng)戰(zhàn)的國民經(jīng)濟動員體系創(chuàng)造條件。

4.2 預(yù)案對接具體策略

4.2.1 預(yù)案編制與執(zhí)行的對接——統(tǒng)籌分工

實現(xiàn)預(yù)案編制的對接，首先要做好統(tǒng)籌分工。我們要明確，政府應(yīng)急管理預(yù)案的核心功能是應(yīng)急，國民經(jīng)濟動員預(yù)案的核心功能是應(yīng)戰(zhàn)。所以在預(yù)案編制上，政府應(yīng)急管預(yù)案要突出應(yīng)急功能，側(cè)重于應(yīng)急體系的構(gòu)建和應(yīng)急協(xié)調(diào)的處理，能夠第一時間給出應(yīng)急響應(yīng)。同時，尤于國民經(jīng)濟動員的應(yīng)戰(zhàn)功能，也具備很強的應(yīng)急能力和物資保障，尤其有關(guān)一些重大事件，如地震、自然災(zāi)害、突發(fā)暴亂等問題。政府應(yīng)急管理物資有限，此時在則應(yīng)在政府應(yīng)急管預(yù)案中明確指出在此類級別的突發(fā)事件中啟動相應(yīng)的國民經(jīng)濟動員力量，來保證政府應(yīng)急管理任務(wù)。把一定的保障任務(wù)留給國民經(jīng)濟動員預(yù)案來完成，自身預(yù)案的編制則側(cè)重于突發(fā)事件的指揮和協(xié)調(diào)，這樣不僅提高了政府應(yīng)急管理的效率還提高了應(yīng)急保障隊伍的力量。

雖然國民經(jīng)濟動員具有軍事特殊性，軍隊物資保障等信息涉及到保密原則，鑒于由于政府應(yīng)急管理和國民經(jīng)濟動員都是以國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府為領(lǐng)導(dǎo)和管理主體，涉及到國家安全的重要軍事信息仍然堅持保密原則，部分可以服務(wù)于應(yīng)急響應(yīng)的物資和力量信息可在預(yù)案編制中共享。

4.2.2 預(yù)案宣傳與演練的對接——同時啟動

預(yù)案宣傳和演練同時啟動，這樣也可以解決在非戰(zhàn)時時期，國民經(jīng)濟動員應(yīng)戰(zhàn)物資人員閑置問題，同時也可以在應(yīng)急過程中提高國民經(jīng)濟動員能力。

4.2.3 預(yù)案專項管理的對接——協(xié)作管理

政府應(yīng)急管理預(yù)案包括了總體預(yù)案、專項預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案，而國民經(jīng)濟動員以綜合預(yù)案、專業(yè)預(yù)案和企事業(yè)單位預(yù)案為管理層次。兩大預(yù)案體系，都體現(xiàn)了由上到下、由總到分的管理體系，涉及內(nèi)容廣泛，要想實現(xiàn)全方面對接，需要首先搞好頂層設(shè)計，合理分工發(fā)揮各自優(yōu)勢，規(guī)范程序提高管理效率，協(xié)作管理。

5 結(jié)論

本文從政府應(yīng)急管理的現(xiàn)實需要出發(fā)，提出了政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，提出政府應(yīng)急管理與國民經(jīng)濟動員預(yù)案對接，提高各自效率，分析了預(yù)案對接的可行性以及需要解決的矛盾，提出幾條對接措施：①兩者預(yù)案的編制與執(zhí)行要統(tǒng)籌分工;②預(yù)案的宣傳與演練要同時啟動;③對于各自的專項預(yù)案要協(xié)作管理。綜上，只有發(fā)揮各自優(yōu)勢，科學預(yù)案對接，方能提高各自效率，促進國家穩(wěn)定與社會的長治久安。

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