論行政訴訟確認(rèn)無效判決在司法實(shí)踐中的適用

張一

摘 要： 2015年新的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》對(duì)第七十五條確認(rèn)無效判決作了更進(jìn)一步的細(xì)分。其中，一方面讓確認(rèn)無效判決制度形式與違法判決形式進(jìn)行有效的條文分離;另一方面把先前廣受詬病的“被訴具體行為”與“不成立、無效”的處理原則進(jìn)行改正，從而使用“重大明顯違法”現(xiàn)行行政行為無效的普世標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步細(xì)化列舉了“實(shí)施主體不具有行政主體資格”與“沒有依據(jù)”這兩類無效行政行為情形。以上的修正，相對(duì)于之前最高法院出臺(tái)的《若干解釋》中對(duì)確認(rèn)無效判決的解釋，可謂有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，確認(rèn)無效判決制度在一定程度上建立起來。然而，上述的修改也不盡完善，導(dǎo)致在司法適用中的相對(duì)混亂，因此需要進(jìn)一步完善，從司法實(shí)踐入手，并修改完善于司法實(shí)踐。

關(guān)鍵詞： 確認(rèn)無效判決制度;重大且明顯違法;司法實(shí)踐

中圖分類號(hào)： D9????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.071

1 我國(guó)確認(rèn)無效判決制度歷史沿革及現(xiàn)狀

自 2000 年最高法院出臺(tái)的《執(zhí)行解釋》第五十七條第二款開始逐步建立確認(rèn)無效之訴的模型以來，地方法院開始在司法實(shí)務(wù)上進(jìn)行自己的探索。因此在2000年最高院的《執(zhí)行解釋》基礎(chǔ)之上，2014年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條正式建立了確認(rèn)無效之訴這一新型的判決形式，從法律制定上彌補(bǔ)了我國(guó)行政訴訟類型的不完善的問題，成為確認(rèn)無效之訴誕生之時(shí)的亮點(diǎn)所在。不僅對(duì)無效認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)充，并列舉了兩種無效的具體情況，不可不謂是長(zhǎng)足的進(jìn)步。也正因?yàn)槿绱?，司法?shí)踐在新法實(shí)施至今一段時(shí)間表現(xiàn)出了巨大的熱情，出現(xiàn)了大批鮮活案例，成為新制度最好的試金石。然而，在缺乏《行政程序法》以及完善的無效行政行為制度下，司法實(shí)踐在運(yùn)用中還是受到了種種掣肘，有來自對(duì)舊習(xí)慣的“依賴”（違法就撤銷），有對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的迷惑，也有對(duì)爭(zhēng)議法規(guī)的不知所措（起訴期限的適用），因此，理論先行，實(shí)踐反饋理論，從而再次完善引導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展。

2 確認(rèn)無效判決在司法實(shí)踐中的適用

本文主要以“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上公布的最新案例為素材，從繁雜的判例文書中整合出160份裁判文書，通過訴判一致關(guān)系、無效行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)以及起訴期限不受限制等三個(gè)方面對(duì)法官在法律適用方面的邏輯與傾向進(jìn)行梳理和歸納，試圖通過實(shí)證分析的方法，在司法實(shí)踐的一線對(duì)新制度的運(yùn)用進(jìn)行觀察與總結(jié)，希望能做到“悟已往之不諫，知來者之可追”。附表（在文后附錄）為筆者搜索文書的目錄方式，搜索盡可能囊括所有關(guān)鍵字，以期做到數(shù)據(jù)的客觀性。

2.1 從訴判關(guān)系的角度觀察確認(rèn)無效判決

訴判關(guān)系中“訴判一致”即指當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求應(yīng)與法院作出的判決類型相對(duì)應(yīng)，不得漏判亦或超出當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。這是立法首次對(duì)確認(rèn)無效判決確立了嚴(yán)格的訴判一致原則。但在2015年新《行政訴訟法》實(shí)施后，司法實(shí)踐中的法院并沒有嚴(yán)格遵循這一訴判一致原則。

2.1.1 原告訴請(qǐng)撤銷，法院作出確認(rèn)無效判決

在廣發(fā)銀行溫州分行不服溫州市住建委房屋行政登記一案中，廣發(fā)請(qǐng)求撤銷。法院認(rèn)為，根據(jù)《國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第二十一條規(guī)定，被告在涉案房屋被法院查封期間作出被訴房屋登記，致使涉案房屋的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓，違反了上述法律規(guī)定。因此，被告作出被訴房屋登記違法，應(yīng)予確認(rèn)該通知無效。

2.1.2 原告訴請(qǐng)確認(rèn)違法判決，法院作出確認(rèn)無效判決

在李歡訴遷西縣國(guó)土局注銷宅基地使用證一案中，李歡請(qǐng)求法院作出法院判決確認(rèn)違法。法院認(rèn)為，遷西縣國(guó)土局欠缺行政主體資格，不具備注銷集體土地建設(shè)用地使用證的行政權(quán)能，而遷西縣國(guó)土局以自己名義用通知的方式注銷李歡的土地使用證，該行為違反了第七十五條，因此該注銷的行政行為無效。

2.1.3 原告訴請(qǐng)確認(rèn)無效，法院判決確認(rèn)違法

在羅浜田不服龍巖市政府、第三人龍巖市邦汽車有限公司土地行政登記一案中，羅請(qǐng)求確認(rèn)無效。法院認(rèn)為，第三人系善意受讓爭(zhēng)議土地證項(xiàng)下的土地使用權(quán)，其與龍門鎮(zhèn)湖二村、赤水村民委員會(huì)簽訂的轉(zhuǎn)讓合同合法有效。但前手土地權(quán)屬證書已被二審法院確認(rèn)違法，因此，對(duì)后續(xù)變更登記行為亦應(yīng)確認(rèn)違法。

2.2 從無效行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)來觀察確認(rèn)無效判決

2.2.1 “實(shí)施主體不具有行政主體資格”之分析

“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，主要體現(xiàn)在對(duì)實(shí)施主體的認(rèn)定，以及行政主體資格的認(rèn)定也不是足夠清晰司法實(shí)踐中，法官適用主要以以下兩種情況為由作出確認(rèn)無效判決，其理由是完全不相同的。

（1）行政行為實(shí)施主體本身不是行政主體。

在科技公司訴蘇州市相城區(qū)農(nóng)業(yè)局注銷《動(dòng)物防疫合格證》一案中，法院認(rèn)為，作出注銷行政行為的相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所不是行政編制部門，既不是行政機(jī)構(gòu)，更不具有行政主體資格。

（2）行政主體作出的行政行為屬于超越職權(quán)。

在蔡亞平訴鄭州市住管局行政管理一案中。法院認(rèn)為，本案中，鄭州市住管局屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，《鄭州市存量房網(wǎng)上交易和結(jié)算資金管理辦法》是政府規(guī)范性文件，不符合上述關(guān)于委托的兩個(gè)條件，因此確認(rèn)無效。

2.2.2 “沒有依據(jù)”之分析

（1）“法律依據(jù)”或是“事實(shí)依據(jù)”？

在杜發(fā)乾訴古丈縣國(guó)土局及長(zhǎng)潭村土地行政管理一案中，法院認(rèn)為本案中，沒有證據(jù)能夠證明國(guó)土局在簽訂土地征收協(xié)議時(shí)，涉案土地的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛已經(jīng)通過上述三條救濟(jì)途徑之一得到解決。故，其實(shí)施的該土地征收行為及簽訂的土地征收協(xié)議沒有事實(shí)依據(jù)。

（2）“沒有引用”或是“引用錯(cuò)誤”？

在韋振華訴廣西管委會(huì)與第三人蔡文金簽訂的《南寧-東盟經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)補(bǔ)償安置協(xié)議書》一案中，法院認(rèn)為，在未有充分證據(jù)證明蔡文金已經(jīng)取得何意乾所有產(chǎn)權(quán)房的所有權(quán)的情況下，即與其簽訂本案被訴《協(xié)議書》，將部分產(chǎn)權(quán)房計(jì)入蔡文金的合法住房面積一并進(jìn)行搬遷補(bǔ)償安置，屬于七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”情形。

（3）法院在實(shí)務(wù)中正確適用“沒有依據(jù)”的認(rèn)定方式。

在上述確定“沒有依據(jù)”的內(nèi)在含義為行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)是全然沒有援引法律依據(jù)之后，法院在審查中，主要針對(duì)兩種情況來適用“沒有依據(jù)”的條款，這兩種情況我們可以總結(jié)為實(shí)體與程序上的瑕疵，兩種情況也是層次上的遞進(jìn)，即實(shí)體上全然沒有援引法律依據(jù)，程序上在應(yīng)訴答辯過程中也沒有提供法律依據(jù)，或者提供的法律依據(jù)不能覆蓋其行政行為的主張。

2.3 從起訴期限來觀察確認(rèn)無效判決

一方面，從現(xiàn)行立法來看，《行政訴訟法》與《若干問題解釋》均沒有對(duì)確認(rèn)無效判決的訴訟期限進(jìn)行規(guī)定，沒有作出起訴期限是否受限制的解釋。而對(duì)于一般的起訴期限，集中在《行政訴訟法》的第 46 條、第 47 條、第 48 條。另一方面，“從理論上說，無效行政行為應(yīng)當(dāng)自始無效，不受起訴期限的限制…但新法沒有規(guī)定起訴期限不受限制，可以在司法實(shí)踐中探索和確立?！?/p>

2.3.1 確認(rèn)無效之訴不受起訴期限限制

在方重武訴歙縣民政局民政行政登記糾紛一案中，法院認(rèn)為，本案中的婚姻登記行政行為明顯違法，應(yīng)為無效。對(duì)于歙縣民政局認(rèn)為方重武起訴已超過起訴期限，因無效行政行為自始無效，不受起訴期限限制。故對(duì)其認(rèn)為方重武起訴已超過起訴期限的辯稱不予支持。

2.3.2 確認(rèn)無效之訴受起訴期限的限制

在高鳳友訴獻(xiàn)縣人民政府土地行政登記一案中，法院認(rèn)為，行政行為無效屬于實(shí)體法規(guī)則，按照實(shí)體從舊原則，該無效規(guī)定不具有溯及力，只有2015年5月1日后發(fā)生的行政行為才適用無效的規(guī)定，本案的行政行為是在1993年作出，因此高鳳友請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無效的起訴不符合法律規(guī)定。據(jù)此判決駁回上訴，維持原裁定。

綜上，在新法通過后，各地法院在司法實(shí)踐中對(duì)于確認(rèn)無效判決起訴期限的運(yùn)用混亂不一，超越實(shí)定法的現(xiàn)象也“此起彼伏”，這對(duì)依法治國(guó)的總體以及行政法的發(fā)展都不是不利的，對(duì)確認(rèn)無效判決起訴期限規(guī)定勢(shì)在必行。

3 我國(guó)確認(rèn)無效判決之完善

3.1 司法實(shí)踐中無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之客觀化總結(jié)

立足于無效行政為的國(guó)內(nèi)外地區(qū)的司法實(shí)踐來看，“重大且明顯”的普適性標(biāo)準(zhǔn)為大多數(shù)法院所認(rèn)同，也是當(dāng)下最為合理的判決依據(jù)，尤其是在我國(guó)尚缺行政程序法典的背景下。

3.1.1 “重大明顯違法”現(xiàn)有司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)

（1）無法識(shí)別作出書面行政決定的公法主體。

（2）事實(shí)不能。即違反了“法不強(qiáng)人所難”的一般性法律原則。

（3）內(nèi)容不明確。即行政行為所闡述的標(biāo)的不明確、觀點(diǎn)立場(chǎng)相互矛盾。

3.1.2 “重大明顯違法”可增補(bǔ)司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)

（1）法律不能，即行政機(jī)關(guān)所要求之事項(xiàng)為法律禁止的行為，如若相對(duì)人按照行政機(jī)關(guān)所要求事項(xiàng)行為，則會(huì)因?yàn)檫`法而被制裁。

（2）違反社會(huì)公德，“違反法律或社會(huì)公共利益”的為無效。

（3）缺乏當(dāng)事人能力，即行政機(jī)關(guān)所為對(duì)象是不具有當(dāng)事人能力的。

（4）意思上的瑕疵，即行政機(jī)關(guān)作出行政為之時(shí)，其所表達(dá)的行政行為欠缺意思表示。

3.2 確認(rèn)無效判決之起訴期限的完善

《行政訴訟法》當(dāng)初未能編入確認(rèn)無效的無起訴期限制度，就是想到此類訴訟與判決在行政訴訟方面是一類新制度，因此相對(duì)應(yīng)的起訴期限問題尚需日后的司法實(shí)務(wù)通過經(jīng)驗(yàn)積累。但實(shí)際上，我國(guó)行政訴訟是否需要修訂出臺(tái)無起訴期限制度呢？我國(guó)學(xué)界主要提出的觀點(diǎn)是，無效行政行為不應(yīng)該受起訴期限的限制，此類觀點(diǎn)源于大陸法系德國(guó)無效行政行為的法律與理論。綜上可知，從最后的判決結(jié)果上看，確認(rèn)無效之訴與撤銷之訴并無不同，但從整個(gè)訴訟類型化的角度以及無效之訴的獨(dú)立地位來看，無效之訴在起訴期限上應(yīng)當(dāng)區(qū)別于其他判決形式，以發(fā)揮其獨(dú)立之價(jià)值地位。例如日本學(xué)界認(rèn)為的無效之訴即“乘坐定期公共汽車”而晚點(diǎn)的撤銷訴訟。具體到我國(guó)來講，最初設(shè)立無效之訴的原因在于拓寬當(dāng)事人的救濟(jì)渠道，如果此時(shí)將其不受起訴期限的特指取消，那么確認(rèn)無效之訴的意義也將不復(fù)存在。因此，我國(guó)對(duì)于確認(rèn)無效之訴可以建議將20年的期限予以突破，即不受起訴期限限制。

4 結(jié)語(yǔ)

確認(rèn)無效之訴制度作為一項(xiàng)理論先行的制度，其已經(jīng)被越來越廣泛的應(yīng)用到司法實(shí)務(wù)前線之中。在行政訴訟類型化的過程中，無效之訴的體系化無疑是推動(dòng)整個(gè)訴訟類型化向前發(fā)展的，與此同時(shí)也增加了對(duì)違法行政行為認(rèn)定的復(fù)雜與難度。故此，新出臺(tái)的確認(rèn)無效之訴制度，法院在適用中更應(yīng)當(dāng)審慎處理，用專業(yè)能力把握法律應(yīng)用，更重要的是做好與撤銷等判決形式的銜接與區(qū)別。

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