中國政府績效管理演變邏輯

于童

[提要] 政府績效管理是促進(jìn)國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。立足于我國政府績效管理的演變歷程，縱觀在改革開放40年中的發(fā)展，以目標(biāo)責(zé)任制、服務(wù)承諾制、績效評估和綜合管理將其大致劃分為四個階段，總結(jié)梳理其階段特征和相應(yīng)制度實施情況，探索政府績效管理在我國發(fā)展變化的邏輯動因，獲得啟示，并提出針對性建議，以推進(jìn)新時代服務(wù)型、責(zé)任型和效能型政府建設(shè)的探索和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：政府績效;政府職能改革;政府績效管理

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年4月8日

政府績效作為政府工作的成果展示，從經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面全面地體現(xiàn)政府對其使命及戰(zhàn)略的落實情況，對國家治理能力的評估起著重要的參考作用。目前，政府績效管理在中央和地方各級政府的實踐取得突出成果。截至2018年，政府績效管理已覆蓋全中央，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，建立起常態(tài)機(jī)制;在地方政府層面，很多省份因地制宜，探索出許多典型的績效管理新模式。然而，其在實施的過程中也存在許多問題，過于強(qiáng)調(diào)效率導(dǎo)致在實施過程中出現(xiàn)了“結(jié)果優(yōu)于過程”的情況，各級政府在管理過程中過分強(qiáng)調(diào)GDP、財政收入等顯性績效從而對社會公平、環(huán)境保護(hù)、人民幸福等隱性績效有所忽視，致使政府忽視了不平衡、不充分的發(fā)展問題，無法滿足人民日益增長的美好生活需要。

十九大報告中，黨中央提出全面實施績效管理的相關(guān)要求。中共中央頒布《國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)一步強(qiáng)化績效管理的應(yīng)用等，都將績效管理提升到一個空前高度，為下一階段政府績效管理的發(fā)展提供基本思路，促進(jìn)政府改革和國家治理能力的現(xiàn)代化。

一、改革開放以來中國政府績效管理演進(jìn)路徑及特征

改革開放前，中國從中央到地方都實行集中計劃管理模式，對于政府績效管理的研究及實踐均處于萌芽階段，以干部考核制度和作風(fēng)建設(shè)制度為主要的績效管理方式。改革開放后，國外的績效管理思想才真正引入我國政府管理的研究領(lǐng)域，中國政府將理論與實踐相結(jié)合，以政府效能建設(shè)和公共部門績效管理為突破口，創(chuàng)新績效管理理念與機(jī)制，形成了具有中國特色的績效管理體系。其大致可以分為以下四個階段：

（一）以目標(biāo)責(zé)任制為代表的初步發(fā)展階段（1980～1990年）。隨著中共十一屆三中全會的召開，國家正式邁入了改革開放的歷史進(jìn)程，新的經(jīng)濟(jì)形勢對政府的效率和治理水平提出了更高的要求。鄧小平于《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》、中共中央政治局關(guān)于討論中央機(jī)構(gòu)精簡問題的會議上等系列講話，使得以提升政府績效為目的，“精簡機(jī)構(gòu)，權(quán)力下放”的政府機(jī)構(gòu)改革的號角正式吹響。

在該階段政府績效管理在中國剛剛起步，為順利實現(xiàn)績效提高的目標(biāo)，中國政府和學(xué)術(shù)領(lǐng)域吸收借鑒國外相關(guān)成果，主要以“目標(biāo)管理”思想為主要指導(dǎo)思想，以提高行政效率為導(dǎo)向，形成了以目標(biāo)責(zé)任制為代表的政府績效管理實踐。其初期主要表現(xiàn)為粗放型的部門考評，它將部門考評的目的與完成的任務(wù)相結(jié)合，以任務(wù)為導(dǎo)向，本身缺乏固定的評估模式與指標(biāo)，具有很大的隨意性，而且受我國原有的評價體系的影響，常常與干部考評相結(jié)合，缺乏清晰的界定。

勞動人事部于1982年下發(fā)了《關(guān)于建立國家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》，并與中共中央組織部于1984年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步推行機(jī)關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》。至此，崗位責(zé)任制在中國建立起來，并逐步在政府機(jī)關(guān)間推行，發(fā)展成為目標(biāo)責(zé)任制。此外，1988年中國城市目標(biāo)管理研究會成立，在各地方政府推行目標(biāo)管理，推行城市目標(biāo)管理。

此后，除了關(guān)注具體領(lǐng)域目標(biāo)的完成情況的目標(biāo)責(zé)任制，更側(cè)重于黨的基本路線的效能監(jiān)察也逐步發(fā)展起來，它以外部主體對政府內(nèi)部管理效能進(jìn)行監(jiān)督檢查。1989年，第二次全國監(jiān)察工作會議就指出行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能包含效能監(jiān)察。

綜上所述，我國改革開放的初期同樣也是政府績效管理體系建設(shè)的初步發(fā)展階段，以目標(biāo)責(zé)任制和效能監(jiān)察為主要模式。目標(biāo)責(zé)任制的應(yīng)用，推動了政府部門對于自身管理方式的改變，推動了觀念的更新和職能的轉(zhuǎn)變，并很好地將個人與組織績效結(jié)合在一起，通過組織目標(biāo)的引導(dǎo)，促進(jìn)了行政效率的提高。但由于這種以提高效率為導(dǎo)向的績效管理模式主要作用于組織內(nèi)部，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，其關(guān)注重點為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在推動政府工作促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，忽視了政府的公共責(zé)任及其行為可能帶來的社會影響，缺乏社會公眾的參與和監(jiān)督。此外，由于處于初步發(fā)展階段，它缺乏嚴(yán)格的法律約束和科學(xué)指導(dǎo)，也缺乏實踐經(jīng)驗，存在許多不足。

（二）以效能建設(shè)和服務(wù)承諾制為代表的探索發(fā)展階段（1990～2000年）。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，改革開放逐步深入，社會也進(jìn)入了轉(zhuǎn)型時期，學(xué)術(shù)界對于新公共管理理論下的政府績效管理研究步入了新階段，出現(xiàn)了較為初級的績效評估和績效評價的概念。因此，我國的行政管理體制改革逐步深入，績效評估成為管理的特定環(huán)節(jié)。以提高效率為基礎(chǔ)的效能監(jiān)察逐步發(fā)展到效能建設(shè)，同時各級政府也更加重視服務(wù)質(zhì)量的提高，將其作為衡量政府績效的重要指標(biāo)，形成了社會服務(wù)承諾制等績效管理模式。該階段也主要以地方政府為政府績效管理建設(shè)的主體，中央政府未進(jìn)行具體的要求和管理，形成了一些代表性的績效管理模式。其中，效能建設(shè)以福建省為代表，其關(guān)注的內(nèi)容與效能監(jiān)察相比較更為廣泛，主要包括業(yè)務(wù)、作風(fēng)、制度、思想以及廉政建設(shè)等方面。1999年，效能建設(shè)模式以漳州市為起點并逐漸鋪展到福建全省。從基本制度建設(shè)與受理投訴，到優(yōu)化行政流程和審批制度，再到建立比較完整的與效能相掛鉤的績效評價體系。福建省的效能建設(shè)作為我國政府績效管理的良好實踐，很好地構(gòu)建了效率型政府，為各地方提供了經(jīng)驗借鑒。

效能建設(shè)是以提高工作效率、管理效益和社會效果為主要目的典型的“能力建設(shè)導(dǎo)向”的政府績效管理模式，它在強(qiáng)化對政府的約束及政府的服務(wù)職能的同時，使得公民能夠通過其對政府進(jìn)行有效的監(jiān)督，進(jìn)而消除個人權(quán)力過大以及制度僵化的影響，從而提高決策質(zhì)量和行政效率，創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。

更強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)質(zhì)量的社會服務(wù)承諾制則是引用市場經(jīng)濟(jì)制度下企業(yè)通過調(diào)查接受服務(wù)的公眾對服務(wù)的滿意程度來測評其在一定時期內(nèi)業(yè)績的績效管理方式。其中，1994年煙臺市開始推行的“社會服務(wù)承諾制”是其實踐的典型代表。它把政府提供的公共服務(wù)以合同的方式，通過新聞媒體向社會做出保證，公開信息，接受監(jiān)督。1995年，國務(wù)院聯(lián)合建設(shè)部等部委借鑒煙臺的經(jīng)驗，在36個大中城市推廣實施公用事業(yè)社會服務(wù)承諾制，標(biāo)志者社會服務(wù)承諾制在全國的全面推行。

效能建設(shè)和社會服務(wù)承諾制的建立對于促進(jìn)政府樹立為民服務(wù)的理念，改進(jìn)政府的服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)服務(wù)型政府和增強(qiáng)政府的公信力有著很大的推動作用。同時，它們在實施的過程中也暴露出了規(guī)范化、制度化程度不高，實施標(biāo)準(zhǔn)及過程的公開度和公民參與度不夠，申訴機(jī)制和責(zé)任體系不夠健全等問題，有待于進(jìn)一步的完善。

（三）以績效評估為特征的縱深發(fā)展階段（2000～2010年）。2001年，中國加入WTO組織，中國的經(jīng)濟(jì)也就此進(jìn)入了快速增長的階段，人民生活水平大幅度提高，人民素質(zhì)提高，公民參與政治生活的熱情也更加高漲，各類社會組織蓬勃發(fā)展，這些都對政府提出了更高的要求。許多學(xué)者吸納借鑒了西方國家政府績效管理的經(jīng)驗，并結(jié)合中國本身的實際進(jìn)行政府績效管理體系建構(gòu)的探索，理論研究更加系統(tǒng)化，該階段的實踐主要針對采用系統(tǒng)的績效評估指標(biāo)體系的政府績效管理模式。

早在20世紀(jì)90年代，各地方便開始了以績效評估為特征的政府績效管理模式的實踐，采取“公眾評議政府”的方式，以問卷調(diào)查或電話熱線為主要手段，較為單一和粗放。進(jìn)入新世紀(jì)，我國政府的施政理念也在發(fā)生著變化，政府績效管理開始受到中央的關(guān)注。2004年，國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》指出：“要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法”，這是中央政府官方文件中第一次使用“績效評估”概念。此后，國務(wù)院的重要文件及政府工作報告也多次提到了要建立科學(xué)的績效管理體系，加強(qiáng)行政監(jiān)督，深化機(jī)構(gòu)改革和加強(qiáng)自身建設(shè)。推行政府績效管理和行政問責(zé)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，將建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和機(jī)制作為該階段的發(fā)展方向。

相應(yīng)的，地方各政府的實踐也更加科學(xué)化、規(guī)范化，各省市不僅出臺了績效管理方案，更建立了相應(yīng)的專項制度。例如，哈爾濱市的《哈爾濱市政府績效管理條例》，標(biāo)志著在地方層面績效管理開始走向立法。2001年，廈門市思明區(qū)人民政府建設(shè)“公共部門績效評估管理系統(tǒng)”，以人民群眾的滿意度作為工作績效考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，通過分級、動態(tài)的管理方式，確立詳細(xì)且量化的考評等級和標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了科學(xué)化的發(fā)展趨勢。此外，除政府內(nèi)部評估以外，地方政府的績效管理實踐還引入第三方評價?！疤m州試驗”便是由蘭州大學(xué)成立專門的政府績效評估中心，作為第三方幫助甘肅省委，對全省的39個省級政府部門及14個地級市政府進(jìn)行績效評議調(diào)查。

本階段，我國的政府績效管理形成以績效評估為特征的縱深發(fā)展，更規(guī)范化。受新公共行政理論、新公共服務(wù)理論等理論范式的影響，注重塑造公正的績效觀和公民參與的重要性。2003年的《政府機(jī)關(guān)效率標(biāo)準(zhǔn)研究報告》，提出了中國績效評估相關(guān)科學(xué)概念。國家行政院通過將歐盟成員國的績效評價模型構(gòu)建經(jīng)驗與我國實際相結(jié)合，形成了具有中國特色的通用績效評價框架（CAF）。此外，平衡計分卡、關(guān)鍵績效指標(biāo)等績效管理工具的引入，也進(jìn)一步推動了我國政府績效管理的發(fā)展?？偟膩碚f，該階段我國的政府績效管理形式更加規(guī)范、內(nèi)容日益豐富，發(fā)展形成了政府為主體的評估和社會為主體的評估兩種模式，二者結(jié)合共同創(chuàng)造出政府績效管理的新格局。

（四）以綜合管理為核心的科學(xué)發(fā)展階段（2010年至今）。伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)大，中國政府績效管理歷經(jīng)30余年的實踐，在總結(jié)過去經(jīng)驗和迎合時代新變化的基礎(chǔ)上有了新的發(fā)展，正式邁入以綜合管理為核心的科學(xué)發(fā)展階段。

首先，信息技術(shù)的發(fā)展和移動上網(wǎng)設(shè)備的普及推動電子政務(wù)方面績效管理改革。2011年，國務(wù)院辦公廳就進(jìn)一步加強(qiáng)政府網(wǎng)站管理工作下發(fā)相關(guān)通知進(jìn)行指導(dǎo)。以電子政務(wù)推動績效管理的實踐在各級政府間推廣開來。

其次，中央更加強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新制度建設(shè)，其發(fā)揮的指導(dǎo)作用也越來越重要。2011年，國務(wù)院《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》的通知就政府績效管理在各級政府的實踐進(jìn)行指導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計。《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、十九大報告等提出的相關(guān)要求更是將績效管理提升到一個前所未有的高度。

該階段中央加強(qiáng)政務(wù)公開和推進(jìn)廉政建設(shè)，更加重視其科學(xué)性和應(yīng)用性，為新時代深化績效管理改革指明了方向和途徑。在中央層面，績效管理制度以專項型為主要特征，初步建立起中央部委層面的績效管理制度，明確中央紀(jì)委和監(jiān)察部的主管地位，后來又移交至中央編辦監(jiān)督檢查司。

貫徹落實中央的指導(dǎo)方針，地方上也有了新發(fā)展。2011年，河北省節(jié)能專項績效管理試點工作開展，建立起科學(xué)、系統(tǒng)的節(jié)能績效考核體系，推動其節(jié)能減排目標(biāo)的落實;2015年，甘肅省年度扶貧攻堅工作業(yè)績考核體制的建立，體現(xiàn)了政府績效管理對民生扶貧工作的促進(jìn)作用，等等。體現(xiàn)出其從以經(jīng)濟(jì)績效為中心逐步轉(zhuǎn)向重視均衡發(fā)展的綜合評估，同時注重量化，建立更為科學(xué)、規(guī)范的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，更加關(guān)注績效管理的各個環(huán)節(jié)的建設(shè)。此外，績效管理實施范圍在逐步擴(kuò)大，內(nèi)容在不斷豐富，出現(xiàn)了節(jié)能減排、扶貧等與民生息息相關(guān)的內(nèi)容。同時，社會組織的蓬勃發(fā)展也促進(jìn)了第三方在績效管理中的力量不斷增強(qiáng)，最終形成了多元主體、綜合管理的發(fā)展態(tài)勢。2017年，《中國地方政府績效評估報告》藍(lán)皮書的發(fā)布，展現(xiàn)了全國施政績效的量化評估，標(biāo)志著政府組織綜合績效評估的發(fā)展。

該階段的政府績效管理，以建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府為價值取向，價值目標(biāo)多元化，不但注重效率更包含民生、法制、公平、公開等科學(xué)發(fā)展和建設(shè)和諧社會的重要指標(biāo)。在績效管理模式中，實行多種評價模型的組合，深入貫徹中央的指導(dǎo)方針，全面實施績效管理，推動政府改革和國家治理能力的提升。

二、中國政府績效管理演變的邏輯動因

政府績效的發(fā)展受到社會、政治、經(jīng)濟(jì)、觀念等因素的影響，從而形成內(nèi)化動力來推動其實踐的演變，因此真正理解中國政府績效管理演變需要進(jìn)一步把握不同階段的改革主動因，有助于深刻把握其形成過程，為構(gòu)建提供思路，從而為下一步的發(fā)展開拓方向。

（一）經(jīng)濟(jì)動因。為了動態(tài)的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)動因逐漸成為中國政府績效管理演變的主導(dǎo)因素。世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變動，中國隨著改革開放，經(jīng)濟(jì)迅速增長逐漸與世界相聯(lián)動。然而，由于市場監(jiān)管不利和政企不分等原因，通貨膨脹等問題隨之而來。因此，這段時期主要形成了以提高經(jīng)濟(jì)效益、提高市場占有率、增強(qiáng)企業(yè)活力等為目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)責(zé)任制和效能監(jiān)察的政府績效管理模式。2001年，中國加入WTO組織為經(jīng)濟(jì)注入新的活力，經(jīng)濟(jì)飛速增長，人民生活水平大幅提高。與此同時，暴露出的粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、高消耗帶來高污染、經(jīng)濟(jì)增長后勁不足等問題也要求通過政府績效管理予以克服。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，為使得上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即行政體制改革適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解放發(fā)展生產(chǎn)力，由經(jīng)濟(jì)因素形成的外生動力推動了政府績效管理制度的變革。

（二）政治動因。政治動因起作用主要發(fā)生于改革開放初期，以持續(xù)解決政府本身存在的、由單一的計劃體制遺留下來的行政效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等問題。要求精兵簡政，提高行政效率而形成的內(nèi)在動力，不斷推動著我國政府績效管理制度建構(gòu)。隨著民主政治建設(shè)和依法治國的不斷推進(jìn)，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，對于我國政府績效管理實踐也提出了更高的要求。我國政府管理模式開始由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變也進(jìn)一步推進(jìn)了政府績效管理走向規(guī)范化、制度化，推進(jìn)政府為民服務(wù)，逐步建立起服務(wù)承諾制和系統(tǒng)的績效評估體系。此外，鄧小平、溫家寶、習(xí)近平等關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者的推動也與政府績效管理的發(fā)展有著直接的關(guān)系。

（三）社會動因。改革開放初期，社會關(guān)注的重點主要在人民物質(zhì)生活水平的提高。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公民素質(zhì)不斷提高，社會自主性增強(qiáng)，公民參與政治生活的愿望強(qiáng)烈，涌現(xiàn)出一大批非營利組織和獨(dú)立社團(tuán)，并參與到政府績效管理的過程中。由此形成的第三方力量，成為公民在教育、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事務(wù)治理領(lǐng)域反映自身強(qiáng)烈訴求的窗口，也成為我國政府績效管理不斷演變的強(qiáng)大動力。此外，科學(xué)發(fā)展觀提出，要求做到以人為本、全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)。黨和國家所倡導(dǎo)的以人為本、科學(xué)發(fā)展、建設(shè)“陽光政府”等理念，要求政府為公民營造具有安全感、幸福感的社會環(huán)境，使得通過績效管理建設(shè)“人民滿意的政府”，更好地體現(xiàn)社會訴求成為政府改革的重要導(dǎo)向。

（四）觀念動因。政府績效管理實踐的演變也受到國內(nèi)外理論研究發(fā)展的影響。從傳統(tǒng)公共行政理論效率的績效觀和新公共管理理論成果的績效觀，到新公共行政理論的公平績效觀和新公共服務(wù)理論參與的績效觀，再到治理的整合的績效觀，學(xué)術(shù)界對于績效管理的指導(dǎo)理論認(rèn)識的不斷深入，使得其指導(dǎo)的實踐也隨之發(fā)展。21世紀(jì)以來，政府績效改革的內(nèi)涵不斷深化，“綠色社會”、“智慧城市”、“幸福指數(shù)”等觀念也影響著政府績效管理的發(fā)展。

三、中國政府績效管理演變經(jīng)驗及啟示

綜上所述進(jìn)一步總結(jié)出構(gòu)建中國特色的本土化政府績效管理體系的經(jīng)驗與其未來發(fā)展趨勢的啟示。

（一）中國政府績效管理演變的經(jīng)驗

首先，縱觀改革開放40年我國政府績效管理的演變歷程，歸根到底是一個探索適合本國國情的具有中國特色的政府績效管理體系的建構(gòu)過程，它的形成受到經(jīng)濟(jì)、政治、社會、理念等多種動因的驅(qū)動，是一個在公共價值指引下的自我重塑過程。從效率、效益、經(jīng)濟(jì)增長等任務(wù)性價值的實現(xiàn)到民主、法制、公平等非任務(wù)性價值的推動，逐步引導(dǎo)我國政府績效管理的完善。其本身也從一元的、穩(wěn)定的向多元的、動態(tài)的逐步邁進(jìn)，從效率型價值的崛起階段到多元價值的沖突與共存，政府從對績效評價的管理權(quán)、組織權(quán)和評價權(quán)等完全壟斷的“控制取向”，逐步向“治理取向”邁進(jìn)，完成權(quán)力的共享。使得政府能通過績效管理進(jìn)一步規(guī)范自身行為，政策的制定和實施能夠表達(dá)社會訴求、體現(xiàn)公共價值、真正做到糾正價值偏離。在提高效率的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一個多維度的政府績效概念，真正走向政府績效治理。此外，以實踐作為主要特征的建構(gòu)過程使得我國政府績效管理在初步發(fā)展階段以地方政府自身的實踐為導(dǎo)向，但隨著系統(tǒng)化、規(guī)范化的不斷深入，中央對于政府績效管理的頂層設(shè)計不斷增強(qiáng)，最終形成試點和推廣的良性循環(huán)機(jī)制，在激發(fā)地方政府創(chuàng)新活力的同時，使得我國政府績效管理向著更科學(xué)、更系統(tǒng)的方向邁進(jìn)。

我國政府績效管理的演變雖有許多值得推廣的經(jīng)驗，但也存在著些許問題。首先，理論很難轉(zhuǎn)化為實踐，存在斷層現(xiàn)象。各大院校及智庫在政府參與理論研究中處于被動地位，各級政府部門對于促進(jìn)理論指導(dǎo)實踐的創(chuàng)新積極性不高，而且有些政府人員對績效管理的不重視或者缺乏科學(xué)、理性的認(rèn)識，導(dǎo)致研究所需要的數(shù)據(jù)通常很難獲得，實踐研究很難開展，最終形成錯誤的估計。

其次，政府績效管理的配套機(jī)制不夠健全，法制化程度不夠。目前政府績效管理缺乏具體規(guī)范的法律條文。在中央層面，尚未明確政府績效管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);在地方層面，政府績效管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)名稱和隸屬關(guān)系不統(tǒng)一。同時，績效評估結(jié)果與后續(xù)管理脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，使得評估后的問題得不到改善。

此外，政府績效管理缺乏監(jiān)督，往往使評估流于形式，無法很好的自我完善與發(fā)展。雖然，目前政府績效管理已經(jīng)引入第三方的參與來推動其更好地反映公共價值，但其主要受到政府意志的主導(dǎo)，不夠客觀公正。流程不夠透明，主要是上評、自評，公眾參與機(jī)會很少、受重視程度不高。內(nèi)部監(jiān)督往往很難發(fā)揮作用，忽視社會公眾的利益與需求，而輿論監(jiān)督的缺位、陽光透明的缺失等現(xiàn)象，更是阻礙了其進(jìn)一步的發(fā)展完善。

另外，我國政府績效管理的專業(yè)化、科學(xué)化程度仍然不足。各級政府部門績效管理，特別是在管理制度的構(gòu)建和管理技術(shù)手段的完善方面，存在著缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的程序的問題，評估結(jié)果缺乏客觀性、有效性。從事績效管理工作的相關(guān)人員往往缺少相關(guān)的學(xué)術(shù)知識，亦導(dǎo)致績效管理的制定及實施產(chǎn)生偏差。很多地方存在將績效管理與績效評估等同的情況，忽視績效目標(biāo)的制定等前期和后期環(huán)節(jié)，不利于其科學(xué)發(fā)展。

（二）中國政府績效管理演變的啟示。針對上述發(fā)展經(jīng)驗和目前我國績效管理體系建構(gòu)中仍存在的問題，提出以下幾點改進(jìn)建議：

1、健全相關(guān)法律，完善配套體制機(jī)制，推動其法制化進(jìn)程。堅持依法治國，加強(qiáng)法制化建設(shè)是我國政府績效管理進(jìn)一步發(fā)展的必然趨勢。此外，世界各國在政府績效管理方面的建設(shè)經(jīng)驗也指出了法治化和制度化對其實踐提供制度保障的重要性。各級政府加強(qiáng)構(gòu)建科學(xué)、合理的績效管理制度，以“完善管理制度、規(guī)范管理流程”為主線，形成層級配套、覆蓋到位的制度體系，確?？冃Ч芾淼母鱾€環(huán)節(jié)各項工作有章可循，對于彰顯績效管理工作的權(quán)威性，推動政府績效管理的執(zhí)行、激勵、約束、問責(zé)等方面的不斷完善，解決政府績效評估的具體落實問題起著至關(guān)重要的作用。

2、健全信息公開體系，促進(jìn)公民參與，完善監(jiān)督機(jī)制。堅持公民參與、高效、透明、公平、可持續(xù)的價值取向，推動多元主體的政府績效管理體系的建構(gòu)。重視社會公眾、專家、第三方、媒體輿論等主體的作用，在傳統(tǒng)的調(diào)研或訪談收集公眾意見的基礎(chǔ)上，發(fā)揮電子政務(wù)的作用，構(gòu)建有效的公眾反映渠道，搭建政府信息平臺，健全信息公開體系，完善公民監(jiān)督。此外，利用專家學(xué)者、各大院校和第三方機(jī)構(gòu)在理論研究或技術(shù)能力等方面更加專業(yè)化的優(yōu)勢，輔助政府更好地進(jìn)行績效管理。此外，推進(jìn)公共治理的發(fā)展建設(shè)，明確問責(zé)機(jī)制，監(jiān)督績效管理的落實情況，使政府績效管理工作更加貼近群眾、貼近基層，提高公民對政府的信任度。

3、進(jìn)一步推進(jìn)我國政府績效管理的科學(xué)化進(jìn)程。加強(qiáng)理論建設(shè)，以科學(xué)的理論指導(dǎo)實踐，建立適合我國國情的政府績效管理體系;提高政府績效管理相關(guān)人員素質(zhì)和相關(guān)學(xué)術(shù)知識，吸納專業(yè)人員，降低盲目性。將績效管理理論與實踐緊密結(jié)合，重視完整的績效管理環(huán)節(jié)的實施，使其前期目標(biāo)的設(shè)定和指標(biāo)的建構(gòu)更加科學(xué)化，重視后期的反饋環(huán)節(jié)。建立科學(xué)詳細(xì)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)和績效管理流程，針對不同政府工作的特點和管理要求，制定專門的評價標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化相應(yīng)指標(biāo)，同時將第三方評價，作為參考依據(jù)，確立相應(yīng)的評價標(biāo)桿和規(guī)制示范，推動建立具有科學(xué)合理計算和可信度的全面績效管理指標(biāo)體系。

隨著中國社會發(fā)展將進(jìn)入新時代，社會基本矛盾和政治、經(jīng)濟(jì)、社會、觀念等因素的變化也對目前我國政府績效管理體系的構(gòu)建提出了新的要求，其發(fā)展完善對推進(jìn)新時代服務(wù)型、責(zé)任型和效能型政府建設(shè)的探索和創(chuàng)新起著關(guān)鍵作用。

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