區(qū)域一體化背景下人才體制銜接研究

陳觀燕　李遠(yuǎn)輝

[提要] 區(qū)域一體化背景下人才體制有效銜接有助于區(qū)域內(nèi)人才資源自由流動和共享，實(shí)現(xiàn)人才資源優(yōu)化配置。本文以廣佛同城為例，剖析兩地間人才體制銜接存在的主要障礙，并探討相應(yīng)的對策建議，從而為各地區(qū)人才體制銜接提供一些啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：區(qū)域一體化;人才體制改革;政策對接;廣佛同城

中圖分類號：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年4月9日

一、引言

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展，區(qū)域間競爭已從土地、資本和技術(shù)快速轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀瞬艦榈谝灰氐木C合實(shí)力競爭，人才資源已成為深化區(qū)域一體化發(fā)展、快速提高區(qū)域競爭力的重要驅(qū)動要素之一。為此，許多地區(qū)相繼出臺系列政策，用以吸引和激勵人才。以廣佛兩地為例，近年來，廣州在海外高層次人才引進(jìn)、高層次人才及其成果確認(rèn)、高層次人才待遇保障等方面出臺了相關(guān)政策，如“珠江人才計劃”、“海外青年人才引進(jìn)計劃”、《廣東省南粵突出貢獻(xiàn)和創(chuàng)新獎評選獎勵辦法的通知》、《廣州市高層次人才培養(yǎng)資助方案》等。而佛山在人才認(rèn)定、成果確認(rèn)、人才培養(yǎng)體系、高層次人才創(chuàng)新團(tuán)隊資助、人才服務(wù)體系信息落實(shí)方面也相繼出臺了相關(guān)的政策，如《佛山市人才發(fā)展體制機(jī)制改革實(shí)施意見》、《佛山市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)人才引進(jìn)培育暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加大博士后工作扶持力度的意見》等。

雖然兩地推行區(qū)域一體化已久，然而，兩地人才體制仍缺乏深度有效對接，人才資源更多體現(xiàn)的是地區(qū)間的爭奪，共享與合作程度不夠。例如，在廣佛同城實(shí)施幾年后，佛山人才仍顯現(xiàn)出傾向于流向廣州的現(xiàn)象;兩地在人才爭奪方面，投資金越來越多，形成惡性競爭。因此，本文針對廣佛兩地在高層次人才流動、服務(wù)體系、人才確認(rèn)、人才待遇、安居、載體環(huán)境等方面的人才體制機(jī)制改革對接問題，采用資料檢索和文獻(xiàn)研究對此展開分析研究。

二、區(qū)域一體化背景下各地區(qū)人才體制銜接中的主要障礙

（一）區(qū)域內(nèi)人才流動方面的政策和制度差異。區(qū)域一體化背景下，各地區(qū)人才體制銜接的首要障礙之一就是人才在地區(qū)間流動存在著政策和制度方面的障礙。以廣佛兩地為例，一方面廣佛兩地高層次人才流動及其成果認(rèn)定政策尚未互認(rèn)互通。廣佛兩地間高層次人才認(rèn)定存在差異，容易導(dǎo)致高層次人才被認(rèn)定為不同甚至差異很大的等級，造成待遇上的差異，從而不利于人才跨地區(qū)的交流和共享，給人才跨地區(qū)從事智力服務(wù)、科研合作、投資創(chuàng)業(yè)帶來一定困難;另一方面廣佛兩地間社會保障制度的差異、不能有效銜接，容易導(dǎo)致人才流動和共享的成本較高。對于高層次人才而言，除了親情、家庭、社會關(guān)系以外，地區(qū)間在社會保險、醫(yī)療、教育、房價、家屬就業(yè)、衣食住行等方面也會限制其流動和共享。

（二）不同地區(qū)間人才確認(rèn)政策及存在的差異。不同地區(qū)間在高層次人才確定政策方面也存在明顯差異，這種差異造成地區(qū)間人才的級別和待遇方面有所不同，進(jìn)而不利于人才的流動。從廣佛兩地實(shí)際情況來看，兩地的高層次人才在認(rèn)定的范圍與條件、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、層次劃分等方面存在較大差異，且兩地也未建立有相應(yīng)的互認(rèn)機(jī)制。例如，廣州市高層次人才劃分為“廣州市杰出專家”、“廣州市優(yōu)秀專家”、“廣州市青年后備人才”三個層次且名額有限，每年評定一次。而從佛山市來看，除佛山市高層次人才認(rèn)定評定體系，各個區(qū)也均有出臺各自的高層次人才認(rèn)定評定辦法，且區(qū)與區(qū)之間有所不同。以順德和南海為例，順德的高層次人才分為六個層次且名額不受限制;南海區(qū)的高層次人才分為三個層次，每兩年評定一次。

（三）不同地區(qū)間人才服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一。人才服務(wù)體系，包括人才信息網(wǎng)、人才服務(wù)窗口、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和站點(diǎn)等。良好的人才服務(wù)體系如同“潤滑劑”，減少人才在兩地間流動和共享產(chǎn)生的各種矛盾“摩擦”。從廣佛兩地來看，兩地間的人才服務(wù)中心服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和信息化標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍不一，服務(wù)水平存在一定距離。例如，佛山市實(shí)行的是“1+5”高層次人才服務(wù)專區(qū)，在工作和生活方面為高層次人才提供“一站式”服務(wù)，并制發(fā)“佛山市人才卡”，相關(guān)持卡者可享受醫(yī)療保健、住房保障、子女入學(xué)、金融、政務(wù)、出入境、配偶就業(yè)、文體、景點(diǎn)等優(yōu)質(zhì)綜合服務(wù)。而廣州市為高層次人才提供的服務(wù)保障主要包括住房保障、醫(yī)療保障、子女入學(xué)、配偶就業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)等五類。此外，人才服務(wù)的異地辦理尚未能全面有效對接，異地人事代理、人才派遣、人力資源外包合作渠道開放程度不夠;兩地專業(yè)技術(shù)人員互派掛職交流機(jī)制尚未全面鋪開。

（四）各地人才政策創(chuàng)新不足，政策內(nèi)容趨同但待遇標(biāo)準(zhǔn)越來越高。當(dāng)前社會中，部分地區(qū)為了在引進(jìn)人才競爭中取得優(yōu)勢，對引進(jìn)人才的扶持更多的放在物質(zhì)待遇等方面，包括薪酬水平、住房補(bǔ)貼等方面，而忽略了精神層次上的支持和改善，從而一定程度上造成了政策的趨同化現(xiàn)象，特別是在生活待遇和支持力度有上升的趨勢，出現(xiàn)了政策上互相攀高、待遇加碼和脫離地區(qū)實(shí)際盲目引進(jìn)的情況。由于各地在引進(jìn)人才政策方面的相互攀比，會使得公司的運(yùn)營成本升高，服務(wù)質(zhì)量上會難以保證，公司在市場上的商業(yè)形象將難以保持，社會信譽(yù)也將有所下降，在后續(xù)上更難吸引人才，出現(xiàn)一個惡性循環(huán)。

（五）各地人才載體硬件建設(shè)水平不一，制約人才體制對接。人才載體等硬件是吸納和共享人才資源重要的基礎(chǔ)保障。開放包容的人才環(huán)境，激勵人才、吸引人才、留住人才的載體環(huán)境，是為廣佛兩地建設(shè)提供人才保障和智力支撐，不可或缺的重要條件。相較于廣州的高校林立、科研院所眾多，佛山本地作為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、制造業(yè)重鎮(zhèn)，在人才培養(yǎng)地、科技園等方面基數(shù)少于廣州。廣佛兩地在人才培養(yǎng)地合作建設(shè)上，存在企業(yè)產(chǎn)業(yè)分布、招商引資、科技人員共享、科技成果轉(zhuǎn)化對接、重點(diǎn)課題聯(lián)合公關(guān)等亟待解決的問題。

三、區(qū)域一體化背景下各地區(qū)人才體制銜接主要對策

（一）促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地人才流動政策和成果認(rèn)同，融合并去除差異。促進(jìn)廣佛兩地高層次人才流動及其成果認(rèn)定政策的互認(rèn)互通，其主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域各方的利益最大化，擁有相同的認(rèn)可理念，在一定程度上可以促進(jìn)人才的自由流動和其成果的認(rèn)同，增加人才身在異地的歸宿感，減少相互之間的摩擦，減少各種社會資源的浪費(fèi)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人才跨區(qū)間的流動，需要政府為其開辟綠色通道，允許區(qū)域內(nèi)的人才進(jìn)出自由，減少流動過程的手續(xù)申辦掛靠流程。融合兩地的評定高層次人才的標(biāo)準(zhǔn)，政府與企業(yè)合作，可以為人才的合作開發(fā)以及人才所創(chuàng)的成果帶來認(rèn)同，如在人才引入方面統(tǒng)一優(yōu)惠政策，人才跨地區(qū)流動統(tǒng)一寬松政策。政府盡量放權(quán)給予企業(yè)充分的人才開發(fā)的自主權(quán)，主動引入高層次人才。在人才所創(chuàng)的成果共同市場上，實(shí)現(xiàn)人才網(wǎng)絡(luò)連接，為促進(jìn)人才市場的供需平衡提供了有利條件。兩地政府健全的法律、法規(guī)、政策，成為了人才流動和其成果認(rèn)同的支撐。兩地完善人才中介服務(wù)，共享人才信息平臺，推動兩地人才透明、高效的進(jìn)行流動，同時還要保證社保轉(zhuǎn)移、人才檔案和戶口的掛靠等基礎(chǔ)公共服務(wù)支持，優(yōu)化人才流動環(huán)境，探索一條實(shí)現(xiàn)廣佛人才共享共贏的新途徑。

（二）加大區(qū)域內(nèi)各地人才合作開放，提供一致保障。廣佛兩地的人才結(jié)構(gòu)存在著不同，廣州傾向于擁有更多的科研人才，佛山則傾向于擁有更多的技術(shù)人才，兩地在產(chǎn)業(yè)分布比率上也存在不同，加大兩地人才合作開放，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人才信息網(wǎng)絡(luò)共享，有助于人才資源的交流與共享，有效解決地區(qū)人才分布不均、人才自身利用率低等問題。例如，設(shè)立項目合作方案，定期召開創(chuàng)新型項目人才交流會，讓人才參與進(jìn)來，減少項目的重復(fù)，降低資源的損失。再者要建立區(qū)域人才合作相配套的制度體系，消除地方保護(hù)主義壁壘，制定人才合作開放制度，包括職稱評定制度、社會保障制度、薪酬制度等，促進(jìn)區(qū)域人才良好的合作，保障其人身基本權(quán)利。建立統(tǒng)一的區(qū)域人才保障制度，合作構(gòu)建公平有序的區(qū)域人才法制環(huán)境，共同監(jiān)管統(tǒng)一的區(qū)域人才市場。打破人事制度、戶籍制度、分配制度、教育制度、產(chǎn)權(quán)制度等制度性壁壘。

（三）統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)各地人才服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。針對兩地在人才服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)體系方面的不一致，政府需要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人才的服務(wù)內(nèi)容平臺構(gòu)建，對區(qū)域內(nèi)的人才進(jìn)行編碼儲備，設(shè)立完整的信息資料庫，設(shè)立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的人才信息庫，有效且清楚地了解區(qū)域內(nèi)每一位人才的需求，發(fā)布相關(guān)政策，綜合并統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)各地人才服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，確保各地區(qū)的政府對于人才的需求做到基本滿足。減少各地區(qū)政府在人才政策設(shè)立上的差距，實(shí)現(xiàn)人才在區(qū)域平等流動，要完善區(qū)域一體化的人才服務(wù)體系，提供現(xiàn)代化公共服務(wù)配套，針對區(qū)域內(nèi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)水平等不一致的問題，兩地應(yīng)打破地域的限制，必要時可探索“區(qū)域人才綠卡”制度，對稀缺人才的社保、戶口等問題進(jìn)行妥協(xié)處理，改進(jìn)對接方式，提高服務(wù)水平，減少對人才流動的障礙。加快人才服務(wù)異地辦理的全面有效對接，加大異地人事代理、人才派遣、人力資源外包合作渠道開放程度;加速兩地專業(yè)技術(shù)人員互派掛職交流機(jī)制的全面鋪開。使得兩地為高層人才提供的保障一致，不會讓人才心里產(chǎn)生落差，從而影響兩地人才的流動與共享。

（四）增加區(qū)域內(nèi)各地人才載體合作。佛山相比廣州而言，在人才培養(yǎng)地、科技園等方面基數(shù)少于廣州，面對兩地的同城發(fā)展，必定要解決這個問題。因此，在落實(shí)“區(qū)域一體化”戰(zhàn)略中，兩地政府、院校、企業(yè)應(yīng)明確各自職責(zé)、運(yùn)作方式，對區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)行配置，從而實(shí)現(xiàn)利益分配。在區(qū)域高層次人才流動過程中，政府在有所為的領(lǐng)域，需發(fā)揮其宏觀調(diào)控作用，重視高層次人才在區(qū)域整體發(fā)展中各領(lǐng)域的作用。一方面佛山需打響知名度，建設(shè)更多的高校，打造自身的人才“培養(yǎng)基”，并積極與廣州高校、人才孵化地合作，引進(jìn)人才，重點(diǎn)發(fā)展本地高校，著力培養(yǎng)本地高層次人才;另一方面兩地政府需建立區(qū)域性官方人才載體合作組織（設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)和示范園區(qū)聚集、科技中介），為各類型高層次人才提供政策、制度、技術(shù)等方面的支持，如制定區(qū)域各類型高層次人才合作發(fā)展戰(zhàn)略和長期合作規(guī)劃。建立定期交流機(jī)制，及時研究并解決區(qū)域高層次人才載體合作中遇到的困難和問題。政府鼓勵企業(yè)、院校參與進(jìn)來，建立相關(guān)的組織和機(jī)構(gòu)，例如設(shè)立各類型高層次人才交流小組、互助領(lǐng)導(dǎo)組織、協(xié)助專家咨詢與顧問小組;鼓勵高校老師在這些組織機(jī)構(gòu)掛職、授課，并由兩地政府一同監(jiān)控，以此保證區(qū)域人才載體的合作順利，加快區(qū)域高層次人才整合，更好地體現(xiàn)兩地的人才價值。

（五）平衡區(qū)域內(nèi)各地人才科研獎勵政策。只有體現(xiàn)對人才尊重和愛護(hù)，鼓勵兩地高層次人才流動互補(bǔ)，公正對待，愛惜人才，才能平衡廣佛兩地在人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的獎勵、科研轉(zhuǎn)換方面等問題，兩地才能更好地發(fā)展。認(rèn)真貫徹中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》，樹立科學(xué)的人才觀，致力于促進(jìn)區(qū)域間高層次人才資源建設(shè)交流，壯大其力量，提高其水平，調(diào)動區(qū)域內(nèi)各類型高層次人才的積極性和主動性，是人才發(fā)揮自身價值的關(guān)鍵因素。因此，要出臺鼓勵人才投身科研、創(chuàng)新創(chuàng)造等相關(guān)政策，例如發(fā)布各類型各等級人才創(chuàng)新項目、領(lǐng)域獎勵方案;尊重科研成果，制定評定成果機(jī)制，為人才取得科研成果、滿足自我發(fā)展、自我實(shí)現(xiàn)的需求，創(chuàng)造廣闊的平臺。其次，在區(qū)域內(nèi)的高校設(shè)置各類型科技類比賽，形成濃厚的學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新氛圍，為區(qū)域內(nèi)源源不斷地輸送人才。留住優(yōu)質(zhì)人才，減少人才的區(qū)域外流，吸引更多的優(yōu)秀人才，才能充實(shí)區(qū)域優(yōu)質(zhì)人才隊伍;形成“以人為重、以技為榮”的良好社會氛圍。加強(qiáng)科研項目的管理，建立“黑名單”制度，加大對違規(guī)行為的懲處力度，對挪用科研經(jīng)費(fèi)、套取科研經(jīng)費(fèi)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處和打擊;規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)支出，在保障科研項目順利實(shí)施的同時提高經(jīng)費(fèi)的效用性。制定和完善人才政策評估機(jī)制，對現(xiàn)有的人才政策實(shí)施過程與效果進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、分析原因并形成反饋意見及時調(diào)整政策，充分發(fā)揮人才政策的引導(dǎo)性、規(guī)范性、保障性，從而提升廣佛兩地區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

四、結(jié)論

在廣佛同城的大勢下，兩地的產(chǎn)業(yè)組成要求相輔相成。當(dāng)下，在廣佛同城實(shí)施幾年后，佛山的人才仍顯現(xiàn)出傾向于流向廣州的現(xiàn)象;兩地在人才爭奪方面，產(chǎn)生了競爭，尤其在高層次的人才爭奪上投入的資金越來越多。無疑，這種做法將大大增加生產(chǎn)要素的成本，對于兩地來說，每年這筆金額都是一項巨大的財政支出。兩地如能共同打破存在于高層次人才政策實(shí)施中的障礙，做到兩地人才來去自如、交流共享，這筆支出將大大減少。節(jié)省下來的財政支出則可用于其他方面的發(fā)展，側(cè)面上利于經(jīng)濟(jì)一體化、社會一體化和制度一體化，讓兩地人民共享城市化帶來的發(fā)展成果。

（通訊作者：李遠(yuǎn)輝）

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