規(guī)劃思維轉變：從陸域到海域
——以珠海外伶仃島為例

■ 張婷婷 林 鑫 溫靈輝

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展綱要》公布后，海島開發(fā)政策的逐漸放開，進一步促了進我國海島以旅游等服務業(yè)為主體功能的海島開發(fā)。

圖1 珠海外伶仃島

廣東省珠海市被稱為“百島之城”，擁有面積大于500平方米的島嶼147個，其中萬山群島擁有106個，是我國沿海十一大島群之一。按照面積大小劃分，萬山群島主要為小型海島（面積介于0.05 ～ 4.9平方公里），離陸（珠海、深圳、港澳）距離在10公里至100公里范圍，此類型的海島約占全國海島總數(shù)的98%。其中，外伶仃島位于珠江入海口珠海市東南部，萬山群島東部。緊靠香港，背靠經濟發(fā)達的珠江三角洲。距珠海市區(qū)49公里，距深圳65公里，距香港九龍尖沙咀港20公里。海島的交通與陸域地區(qū)的交通聯(lián)系存在一定制約因素，具有較為獨立的生活生產系統(tǒng)。

圖2 海綿城市示意圖

一、建立規(guī)劃價值體系，設定資源保護門檻控制各階段發(fā)展

規(guī)劃需要將生態(tài)空間的保護作為控規(guī)編制的底線原則，在整合規(guī)劃思路與方法前，優(yōu)先整合形成規(guī)劃價值體系。從全島生態(tài)保護和全周期建設秩序管理的角度，在規(guī)劃中對小海域、島上林地、土地、水等各類資源的保護和利用提出建設管理要求。劃定生態(tài)控制線，控制污水排放口位置和數(shù)量，對海島小海域利用和保護與海島旅游、海洋生產等方面做出時序平衡和規(guī)劃控制。

（一）將海島資源的供應能力作為控制海島階段性發(fā)展規(guī)模的重要依據(jù)

規(guī)劃建設前置階段，注重與規(guī)劃布局相適應的基礎設施規(guī)劃，把控“資源門檻設定人口容量、資源供應跟進旅游發(fā)展”的階段式發(fā)展，既滿足海島日益增長的旅游業(yè)發(fā)展需求， 又避免爆發(fā)式增長造成的島嶼生態(tài)環(huán)境不耐受。（如圖1所示）

以生態(tài)保護為前提，嚴格控制包括生態(tài)控制線、岸線控制、建設用地控制、人口容量控制等多重底線，確定不同時期發(fā)展目標，實現(xiàn)各階段有序發(fā)展。

（二）循環(huán)利用的市政承載系統(tǒng)

循環(huán)利用水資源。海島水資源稀缺，現(xiàn)狀供水水源除規(guī)模較小的水廠外，仍需依托市區(qū)予以供應，因此水資源承載成為制約門檻之一。規(guī)劃需要加強海島上水資源的多元利用，逐步構建通過自給為主、區(qū)域調配為輔的供水結構，重點針對海水淡化、水庫等子系統(tǒng)設施的補充，提升供給水平，同時通過綜合利用淡水、再生水、海水等措施，提高水資源循環(huán)利用率，除供水廠、海水凈化廠外，規(guī)劃在海島上規(guī)劃山塘設施以收集雨水、地表徑流水，擴大海島生活用水多元性。并注重引導海綿城市建設技術的運用，極力推廣雨水花園、生態(tài)滯留草溝、生態(tài)屋頂?shù)鹊蜎_擊開發(fā)技術，輔助其他設施滯留雨水，達到水資源充分利用的目標。（如圖2所示）

新能源低碳系統(tǒng)利用。規(guī)劃提出，為海島將著力優(yōu)化能源結構，把發(fā)展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向，嚴格控制燃油電廠，通過發(fā)展清潔能源發(fā)電廠、建設智能配電網系統(tǒng)，嚴格控制燃油車輛，鼓勵清潔能源車輛的廣泛利用，從而實現(xiàn)海島分布式新能源接入。

圖3 海島管線敷設形式示意圖

因地制宜的管線敷設。規(guī)劃結合海島地形地貌，對海島市政管線進行優(yōu)化，采取常規(guī)地下敷設、海島共同溝集中敷設、淺埋或明敷（局部架空）等多種方式，保證具備可實施性。如圖3所示。

（三）與海島地理氣候特征對應的綜合防災系統(tǒng)

小型海島空間資源利用有限，要求規(guī)劃重新思考規(guī)劃“本位”的概念，將保障生態(tài)安全和人員安全的空間資源規(guī)劃安排，前置于旅游開發(fā)。規(guī)劃重點考慮海島氣象防災、海島森林防火、離陸救災距離因素，除利用基本的公園綠地、街頭廣場、學校操場、停車場等空曠場地作為避災人口的疏散場地外，將島上公共服務設施、酒店等納入應急避災體系，注重發(fā)揮島上企業(yè)應急幫扶能力。同時，將水廠、燃氣供應站、電廠、通信站等市政工程供應設施以及衛(wèi)生院、避護所等提供救援、避護的設施作為重點防護對象。

（四）環(huán)保清潔的建設和回收工序

規(guī)劃重點對島上的垃圾處理和污水處理利用提出要求。

規(guī)劃對近期施工建設垃圾和長期生活、旅游垃圾提出轉運和循環(huán)利用的要求。施工垃圾轉運與回收做好理好集中建設期較大范圍的建設垃圾轉運訴求，并結合市政碼頭設置1處建筑垃圾回收利用與轉運貨場；生活垃圾轉運與回收方面，島內不設置垃圾處理，垃圾就地打包轉運，高效回收再生利用。規(guī)劃就垃圾回收系統(tǒng)提出采用“采納垃圾收集點——垃圾收集站（堆場）——垃圾壓縮轉運站”配置標準。對于局部容易受到常年主導風向影響的地區(qū)，建議用地權益方內部配建垃圾收集點，垃圾車到點收集的形式。

污水排放與回收方面，規(guī)劃結合島上污水處理設施和海島海域水質要求，限制排水口位置和數(shù)量，同時規(guī)劃中水回用系統(tǒng)補充非飲用生活用水的資源，做到高效利用島上水資源。

二、跳出傳統(tǒng)控規(guī)編制邏輯，為“多規(guī)合一”提供技術支撐

自下而上為海島的保護性開發(fā)對土地利用規(guī)劃調整提出建議和引導。規(guī)劃均衡海島開發(fā)保護和土地建設指標釋放，創(chuàng)造性地結合土地利用規(guī)劃的有條件建設區(qū)概念拓展了城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分區(qū)和類型范疇，增加“有條件建設范圍”和“意向性用地”。一是從萬山區(qū)發(fā)展訴求的角度保留開發(fā)建設的彈性，在具體項目上島時爭取機動性。二是有效從城市規(guī)劃角度表達允許土地增減掛置換的空間范圍，杜絕可能造成潛在地質危害的開發(fā)建設活動。三是從整島保護的角度出發(fā)引導海島土地利用指標的有序釋放，并引導不適宜開發(fā)地段的土地利用規(guī)劃的調整。

三、規(guī)劃主動出擊，引導政策、標準配置

建設空間資源匱乏是珠海市萬山區(qū)有居民海島的普遍特征，為踐行海島的可持續(xù)性開發(fā)，控規(guī)綜合考慮島上項目的外部性效應，引導落實對海島的開發(fā)建設的政策建議和想法。

（一）設定企業(yè)準入標準，踐行生態(tài)可持續(xù)發(fā)展

規(guī)劃提出嚴格約束項目建設的上島準入條件，在旅游型海島的開發(fā)建設中將市場建設和公共利益作出規(guī)劃平衡，要求旅游開發(fā)項目應作出相應貢獻，內化負面外部性效應。例如，旅館酒店工作人員宿舍使用在規(guī)劃旅游用地內自行解決，原則上由各企業(yè)配建職工宿舍，用地指標在企業(yè)用地內解決，約占旅館酒店總建筑面積的13%～15%。單獨規(guī)劃宿舍用地作為市政、港口服務、旅館服務等人員宿舍配套，可采取企業(yè)出資，政府集中代建的形式。

（二）歸納規(guī)劃范式，奠定《島則》標準基礎

以控制性詳細規(guī)劃為實踐，結合萬山區(qū)各重點發(fā)展島嶼的實際情況梳理規(guī)劃需求和實施利用現(xiàn)實，形成規(guī)劃范式，并反饋《珠海市海島規(guī)劃建設技術導則》，最終形成規(guī)劃標準。