南京城市有機更新背景下少數(shù)民族聚集區(qū)防災減災路徑研究

王曉曉，柴洋波，陸宇婷，嵇彩鳳

【摘 要】本文通過借鑒國內(nèi)外社區(qū)防災減災的研究，以南京市七家灣社區(qū)為研究對象，從防災減災資源、防災減災工作機制以及公眾參與三個角度出發(fā)予以研究。首先，基于層次分析法和專家打分法得出七家灣社區(qū)防災減災資源的綜合評價值;而后，對災前、災中、災后的防災減災機制構(gòu)建了相應的評價指標體系，借以調(diào)整后期七家灣社區(qū)防災減災工作機制的重心。研究結(jié)果表明：在南京城市有機更新背景下，七家灣社區(qū)的防災減災路徑亟需優(yōu)化。在防災減災資源方面，不管是公共還是個體都配備不足;在工作機制上，存在社區(qū)災害監(jiān)測預警不到位、災前應急預案制定有漏洞、社會組織協(xié)調(diào)機制不發(fā)達、風險分擔機制匱乏等問題。最后，文章基于以上研究結(jié)果對七家灣社區(qū)的防災減災路徑提出了改善策略，具有一定的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族聚集區(qū);減災資源;機制;七家灣社區(qū)

中圖分類號：TU984.116? 文獻標志碼：A ?? ? ? ? 文章編號：1007-0125（2019）16-0186-01

在城市有機更新的背景下，經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，城市的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及空間結(jié)構(gòu)等方面的短板無法滿足實際需求并會阻礙其發(fā)展[1]，應當更加關(guān)注城市是否能夠可持續(xù)發(fā)展，其中城市防災減災的能力大小成為判斷當前城市能否可持續(xù)發(fā)展的重要因素。城市社區(qū)作為防災減災的重要單元，特別是少數(shù)民族聚集區(qū)這樣的弱勢社區(qū)，必然成為首要關(guān)注對象。近幾年，國內(nèi)對社區(qū)防災減災能力的研究愈來愈重視，眾多學者采用基于模糊理論、灰色理論，或采用投影尋蹤模型等模型[2-5]，構(gòu)建評價指標體系對其進行評價，但少有基于一條完整的社區(qū)減災路徑來衡量該社區(qū)的減災情況，沒有針對評判結(jié)果反饋出實際可行的策略。

因此本文將從“人”到“物”、從“災前”到“災后”的貫穿于整個防災減災過程的減災資源、工作機制以及公眾參與這三大板塊綜合應對防災減災，分析現(xiàn)有的防災減災資源，定量評價防災減災機制，探索社區(qū)減災中公眾參與的力量。以此找出當前以七家灣回族社區(qū)為例的少數(shù)民族聚集區(qū)在防災減災路徑上的薄弱環(huán)節(jié)，為加強少數(shù)民族聚集區(qū)的防災減災能力提供有益借鑒和參考。

一、研究區(qū)概況

七家灣社區(qū)地處南京秦淮區(qū)朝天宮街道西部，是城南老城區(qū)的中心，也是南京著名的回民聚居地。本文調(diào)查研究所選取的區(qū)域是北至建鄴路、南至升州路、西臨莫愁路、東到中山南路的區(qū)域（見圖1）。據(jù)統(tǒng)計，目前七家灣的回民只有185戶，計四百多人?，F(xiàn)有居民2343戶，人口6426人，占地面積是0.12平方公里。

二、七家灣社區(qū)防災減災資源分析

（一）防災減災資源分類

根據(jù)資源提供的主體不同，社區(qū)的防災減災資源又可以分為公共防災資源和個體防災資源。公共防災減災資源主要由地方政府、社區(qū)居委會以及街道辦事處進行配置和發(fā)放，這是上層對防災減災意識的體現(xiàn);個體防災減災資源主要由家庭或是個人有意識儲備，這也是下層對防災減災意識的體現(xiàn)。

（二）七家灣社區(qū)防災減災資源評價

1.公共防災減災資源現(xiàn)狀。本文基于層次分析法（AHP）和專家打分法得出防治該種單項災害資源的得分值，通過加權(quán)求和得出七家灣社區(qū)防災減災資源的綜合評價值，依據(jù)80-100為優(yōu)、70-80為良、60-70為中、小于60為差的等級劃分標準來評判七家灣的資源配備是否合理。

根據(jù)地理環(huán)境以及歷史經(jīng)驗，七家灣社區(qū)可能會遭受的災害有地震、臺風、暴雨、治安事件、火災等。每種災害可能發(fā)生的頻率為pi，受篇幅限制，下面主要以治安事件防治資源評價為例，對社區(qū)的6種治安事件防治資源（見表1）進行打分。利用Saaty標度方法建立判斷矩陣并進行一致性檢驗，通過多次調(diào)整和檢驗之后，得到較為合理的治安事件防治判斷矩陣A，治安監(jiān)控影響因素矩陣B和巡邏上報影響因素矩陣G。

計算出最大特征值，矩陣A為，矩陣B為，矩陣G為，且通過一致性檢驗。對應的最大特征向量經(jīng)過歸一化處理后得到的具體權(quán)重值見表1。

根據(jù)上述的打分方法，對七家灣社區(qū)各種單項災害的防治資源進行評判打分，各項分值見表2，最終可得七家灣社區(qū)的公共防災資源綜合分值為56.116，表明該社區(qū)公共防災綜合能力較差，亟待改善當前的形勢。

2.個體防災減災資源現(xiàn)狀。社區(qū)的個體防災減災資源主要有家庭應急設(shè)備（家用藥箱、滅火器）、應急物資儲備（速食、飲用水）以及防災知識（安全知識手冊）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的家庭中是有社區(qū)發(fā)放的滅火器，但是一些居住在低矮平房的居民家中鮮少有應急家庭藥箱、速食以及備用的飲用水，對防災減災的重視程度遠遠不夠。

三、七家灣社區(qū)防災減災機制分析

建設(shè)少數(shù)民族聚集區(qū)的防災減災機制，需要著眼于災前預防、災中救助和災后重建三個環(huán)節(jié)，綜合發(fā)揮政府、社區(qū)、社會組織和社區(qū)居民的作用[6]。

（一）指標權(quán)重的確立

根據(jù)Saaty標度法并結(jié)合問卷獲得判斷矩陣的相關(guān)數(shù)據(jù)，兩兩對比現(xiàn)有災害監(jiān)測預報機制（A11）、潛在災害監(jiān)測預報機制（A12）、預警技術(shù)（A13）、信息預報時效與準確（A14）、預警設(shè)施的完備情況（A15）的相對重要性，得到表3所示的判斷矩陣。

相關(guān)權(quán)重分配情況見表4。

1.災前機制分析

由表5可得，對七家灣社區(qū)災害監(jiān)測預警機制影響較大的是現(xiàn)有災害監(jiān)測預報機制（權(quán)重值為0.44）以及潛在災害監(jiān)測預報機制（權(quán)重值為0.24），災害損失減少的關(guān)鍵是災害預警，對災害進行科學的監(jiān)測預報，能將災害扼殺在源頭;對社區(qū)應急預案機制水平貢獻相對較大的因素是社區(qū)應急預案演練（權(quán)重值為0.22）和應急預案的制定（權(quán)重值為0.21），社區(qū)已有的應急預案作為現(xiàn)成的一套救援方案，能指導救援與被救援者進行救災活動，提高救災效率，然而七家灣社區(qū)在這一層級的應急預案制定還不完善，更是缺乏對應的預案演練;對社區(qū)基層政府控制機制影響較大的是市場、社會的秩序維護機制（權(quán)重值分別為0.3、0.23）和災后緊急疏散與安置機制（權(quán)重值為0.17），雖然我們提倡“自下而上”式的減災模式，但基于我國國情，目前仍需要基層政府對整個救災活動進行一定的掌控，但須避免大包大攬。

2.災中機制分析。由表6可得，主要影響七家灣社區(qū)組織應急救援機制的因素是現(xiàn)場指揮救災機制（權(quán)重值為0.32），這是需要首要完備的要素;對社區(qū)居民反應能力貢獻較大的是居民自救互救能力（權(quán)重值為0.73），防災避險時往往以家庭為單位，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，七家灣社區(qū)內(nèi)開設(shè)的防災減災的講座與培訓較少，且實際效果不明顯，也沒有給予社區(qū)內(nèi)的脆弱性人群更多的關(guān)注，居民之間的自救互救能力需要進一步提高。

3.災后機制分析

由表7可得，影響災后恢復重建機制的主要因素是相關(guān)政策輔助機制（權(quán)重為0.28），七家灣作為民族社區(qū)，應考慮到七家灣現(xiàn)有回民的風俗習慣、生活習性，確保減災活動有章可循;居民災后恢復重建機制中囊括了恢復機制與心理重建兩個要素，因此需要重視居民災后心理的疏導，減少并及時處理受災問題的同時及時幫助他們樹立美好生活的信心;對七家灣災害損失評估機制影響較大的因素是經(jīng)濟損失機制（權(quán)重值為0.3）和人員損失機制（權(quán)重值為0.27），七家灣社區(qū)本身人口偏老齡化，社會經(jīng)濟基礎(chǔ)支撐能力又相對薄弱，需更加重視災后的經(jīng)濟損失機制和人員損失機制的建設(shè)。

（二）七家灣社區(qū)防災減災機制的現(xiàn)狀問題

1.災前機制存在問題。一是社區(qū)災害監(jiān)測預警不到位。主要是由于這樣一個長期且曲折的過程仍有許多技術(shù)性的問題亟待解決，更缺乏相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)性人才及當?shù)厣鐓^(qū)居民的參與。二是社區(qū)災前應急預案制定有漏洞。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，七家灣居民對制定應急預案的參與度和知情度都較低，即使預案啟動，操作性也并不強。

2.災中機制存在問題。一是社會組織協(xié)調(diào)機制不發(fā)達。由于基層政府在社會組織方面所投入的資金、公共設(shè)施偏少，致使整個社會組織協(xié)調(diào)不佳。二是社區(qū)居民反應能力差。社區(qū)居民在減災知識領(lǐng)域的匱乏、所受的教育培訓的零稀、減災意識的淡薄都將使得他們無法應對大規(guī)模的突發(fā)災害或者持續(xù)時間長的災害考驗。

3.災后機制存在問題。一是災后經(jīng)驗總結(jié)被忽視。七家灣社區(qū)在經(jīng)歷過暴雨、臺風及治安事件等災害后，往往應災結(jié)束就宣告這一事件就此罷休，忽視了對災后經(jīng)驗的總結(jié)，缺乏對災害檔案的建立與管理，缺少對災前的異動情況的必要記錄。二是風險分擔機制匱乏。七家灣居民對災害保險知之甚少，投保雖然可以幫助居民分擔以及防范風險，但由于貧富差距大，即便現(xiàn)階段政府與金融機構(gòu)已經(jīng)加強了合作，為災民提供了信貸服務，信貸服務并沒有發(fā)揮出真正的作用與價值。

四、建議策略

（一）優(yōu)化防災減災資源配備

避難空間：七家灣社區(qū)的廣場和綠地多數(shù)被用作別的用途而導致空余的面積遠遠不夠，應遵循平災結(jié)合的原則，盡快梳理出這類空間。鑒于七家灣社區(qū)老民宅和新小區(qū)分化嚴重，現(xiàn)有的地下應急避難空間僅可供部分人使用，所以老房子的有機更新的問題我們應該更加關(guān)注。

防災基礎(chǔ)設(shè)備：基礎(chǔ)設(shè)施包括七通一平，社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面一定要預先做好優(yōu)化和發(fā)生短路時的應急措施。七家灣社區(qū)在水電方面做的比較完善，但是污水處理和垃圾處理有待加強。

消防救援單位：一般城市的大型消防隊只會按區(qū)布置安排，為防止應接不暇，社區(qū)內(nèi)部應組織家庭救援隊，實行社區(qū)家庭聯(lián)動救援，將傷害降到最低，也可為城市分擔救援壓力。

應急物資：每月檢查水和速食事物是否配備足夠，保證居民在與災害對抗時，短時期不會因為缺水和食物造成人員死亡?？膳c社區(qū)內(nèi)的商店或超市協(xié)作，在必要時做到社區(qū)食物聯(lián)動。

家庭應急設(shè)備：家中要常備家用醫(yī)藥箱、照明燈、滅火器等。不可忽視這些小型應急設(shè)備的作用，在外界救援還未到達時，正是依靠這些物資在黃金救援時間內(nèi)進行自救。

（二）改善防災減災工作機制

1.完善災前防災備災機制的建議。一是完善預警機制。政府相關(guān)機構(gòu)可安排社區(qū)巡視員且給予經(jīng)濟資助，或?qū)ΡO(jiān)測地的居民開展培訓，讓最熟悉社區(qū)情況的居民參與防災。二是提高應急預案機制水平。對小尺度應急預案完善顯得尤為必要，確保在最佳時機較少動用人力物力資源，使得救災工作的質(zhì)量更高。三是加強培訓和宣傳機制。社區(qū)應把防災減災培訓常態(tài)化，借助社會組織或是消防部門等，不定期的開展演練。

2.完善災中相應機制的建議。一是注重災民心理健康。應對心理救援人員能否及時到達受災地區(qū)政府應有合理的安排，對受災居民進行及時的心理疏導。二是提高緊急醫(yī)療救援機制。對于降低災后損失來說，建設(shè)緊急醫(yī)療隊伍是具有一定難度，但可以針對緊急救助知識予以更有深度的學習，掌握基本的知識要領(lǐng)。

3.完善災后重建機制的建議。一是建立檔案管理機制。在災害發(fā)生之后，可以通過信息記錄進行調(diào)用物資，科學合理的應對災害。二是建立小額信貸擔保機制。保險公司應建立多模式、多層次的信貸擔保機制。

（三）推進公眾參與

1.拓寬公眾參與渠道?？山⒐采鐓^(qū)論壇、微信公眾號呼吁大眾參與。建立起推動社區(qū)減災公眾參與體制，用制度來約束公眾參與的內(nèi)容和方式等，積極鼓勵第三方組織，搭建起能將公眾意愿和意見融入社區(qū)減災的平臺。

2.倡導聯(lián)動減災。放眼整個城市，由于其集聚性和強流動性，使得城市產(chǎn)生了大量的網(wǎng)絡(luò)組織，這種組織關(guān)系的存在需要政府對不同部門和地域在資源配置上的調(diào)整更加重視。由此，應積極倡導“家庭—社區(qū)—政府”間的聯(lián)動減災機制，共享減災資源，達到多方互補的效果。

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