美國政府間關(guān)系咨詢委員會的形式、成就及影響研究

劉春穎

摘 要： 美國政府間關(guān)系咨詢委員會是1959年成立的，目的是為了解決政府間問題，協(xié)調(diào)政府間關(guān)系、工作的一個重要組織。委員會在它存在的37年里，出版了多份報告，對于政府間的許多問題也提出了許多建議，對美國政府間關(guān)系的發(fā)展起到了重要的作用。

關(guān)鍵詞： 美國政府間關(guān)系咨詢委員會;政府間關(guān)系;影響

中圖分類號： D9????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.075

美國政府間關(guān)系咨詢委員會（The U.S.Advisory Commission on Intergovernmental Relations，簡稱ACIR）作為一個政府間關(guān)系的主要論壇，它促進(jìn)政府間系統(tǒng)的所有主要政策制定者都能發(fā)現(xiàn)一些重要的問題，并為改善政府間協(xié)調(diào)性和提高效率提供建議。本文擬對美國政府間關(guān)系咨詢委員會做一個簡要的介紹。

1 美國政府間關(guān)系咨詢委員會的成立及其組織形式

美國憲法賦予聯(lián)邦政府某些有限的權(quán)利，1791年通過的第十修正案是權(quán)利法案的一部分。明確指出，未授權(quán)給聯(lián)邦政府的權(quán)力是保留給各州或人民的。地方政府在憲法中沒有提到，所以他們?nèi)匀皇歉髦莸呢?zé)任。直到二十世紀(jì)，政府間關(guān)系在很大程度上是一個聯(lián)邦和州關(guān)系問題，在較簡單的時期，國會、總統(tǒng)和法院自行解決政府間問題。

隨著國家的發(fā)展，聯(lián)邦撥款計(jì)劃和聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)法規(guī)開始對州政府和地方政府產(chǎn)生更大的影響。20世紀(jì)20年代，學(xué)者們開始出版政府間關(guān)系研究。公共官員也開始建立國家組織，幫助他們處理政府間關(guān)系。在20世紀(jì)30年代，新政加速了這些趨勢，增加了29個撥款項(xiàng)目，使政府間關(guān)系和合作聯(lián)邦制成為美國政府的主要特征。

1947年，美國參眾兩院根據(jù)1946年《立法重組法》（《Legislative Reorganization Act》）的要求，成立了政府間關(guān)系小組委員會。1949年第一個胡佛委員會建議“建立聯(lián)邦政府—州關(guān)系的持續(xù)機(jī)構(gòu)，對聯(lián)邦和州關(guān)系領(lǐng)域的研究和指導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任?！?0世紀(jì)50年代初舉行了聽證會，美國市政協(xié)會（全國城市聯(lián)盟前身）和州政府委員會支持建立一個政府間關(guān)系研究委員會。國會通過了相關(guān)立法，艾森豪威爾于1953年6月27日簽署了該法案。

由此產(chǎn)生了一個由25名成員組成的關(guān)于政府間關(guān)系的委員會，工作了兩年，產(chǎn)生了一系列關(guān)于聯(lián)邦—州關(guān)系的研究，幾乎包括聯(lián)邦政府參與的所有職能。這個委員會后來以其主席梅耶·凱斯滕鮑姆（Meyer Kestnbaum）的名字命名為凱斯滕鮑姆（Kestnbaum commission），它的工作促進(jìn)了幾個類似的州委員會的成立，并增加了學(xué)者和實(shí)踐者對這一專題的興趣。此外，它還召集了一些著名專家工作人員，其中許多人后來在聯(lián)邦政府行政和立法部門的政府間辦事處任職。

凱斯滕鮑姆委員會并沒有把它的建議局限于聯(lián)邦政府。雖然它呼吁限制聯(lián)邦政府的權(quán)力的使用，但它也呼吁州政府和地方政府加強(qiáng)自己的能力，以便更充分地承擔(dān)政府的責(zé)任。當(dāng)委員會提交報告時，它承認(rèn)它留下了許多工作未完成，并建議設(shè)立一個常設(shè)咨詢委員會。

艾森豪威爾做出了回應(yīng)，通過在白宮建立一個小單位跟進(jìn)凱斯滕鮑姆委員會的建議。艾森豪威爾首先試圖推進(jìn)他的目標(biāo)，即理清各州和聯(lián)邦政府的職能。他任命了一個由州長和聯(lián)邦官員組成的聯(lián)邦-州聯(lián)合行動委員會（JOINT FEDERAL-STATE ACTION COMMITTEE），就將國內(nèi)職能以及實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的收入來源歸還各州提出建議。這個委員會，由少數(shù)官員和聯(lián)邦內(nèi)閣成員組成，于1957年成立，在幾個月之內(nèi)提出了一些有缺陷的建議。艾森豪威爾向國會提交了實(shí)施法案，但并未頒布。在聯(lián)邦—州聯(lián)合行動委員會繼續(xù)工作的同時，國會頒布立法創(chuàng)造常設(shè)的政府間關(guān)系咨詢委員會。1959年艾森豪威爾簽署了政府間關(guān)系咨詢委員會法案，解散聯(lián)邦—州聯(lián)合行動委員會，至此美國政府間關(guān)系咨詢委員會成立。

美國政府間關(guān)系咨詢委員會由26成員組成，旨在代表兩個政黨、政府立法和行政部門以及聯(lián)邦、州和地方政府之間的平衡。這26名成員主要有：三個普通公民，他們沒有明顯的黨派傾向，聯(lián)邦行政部門的三名成員，參議院的三名成員（其中一人是少數(shù)黨的成員），眾議院的三名成員（其中一人是少數(shù)黨成員），四名州長（每個政黨兩名），四名市長（每個政黨兩名），三名州議員（兩名來自總統(tǒng)所在政黨），三名縣官員（兩名來自總統(tǒng)所在政黨）。眾議院政府間小組委員會帶頭制定了該項(xiàng)立法。

委員會的大部分工作都是由國會撥款支持，但是獨(dú)立于國會和聯(lián)邦政府的行政部門。 委員會確定自己的議程，采納各方面的建議，并在兩黨的基礎(chǔ)上公開的表達(dá)自己的觀點(diǎn)。

2 美國政府間關(guān)系咨詢委員會的成就

美國政府間關(guān)系咨詢委員會的成立響應(yīng)了對于政府間組織的需要，作為一個討論管理和協(xié)調(diào)聯(lián)邦撥款計(jì)劃及其條件的論壇;就國會提案對聯(lián)邦系統(tǒng)的影響向聯(lián)邦政策制定者提供建議;確定和研究聯(lián)邦系統(tǒng)面臨的新問題;建議政府職能、職責(zé)和收入的最理想分配;尋求簡化和協(xié)調(diào)稅收法律和行政實(shí)踐的方法，以減少政府間的競爭和摩擦。

委員會在它存在期間，也充分的履行了它的這些職責(zé)。據(jù)委員會發(fā)表的報告看，有130個包含建議的政策報告，196個沒有建議的信息報告，23個年度調(diào)查，還有20份其它的報告。

美國政府間關(guān)系咨詢委員會的政策報告比信息報告更善于分析，他們的目的是解決政府間問題，報告里通常包含委員會通過的建議和替代辦法，可適用于不同地區(qū)的不同情況。主題隨著時間的推移而改變，許多的報告也會被重新審視，以使其與變化條件相關(guān)。

從委員會的出版的報告來看，可以看出它研究的一系列主題。公共財政的研究，最一開始關(guān)注的是州和地方政府收入來源的多樣化，審查聯(lián)邦政府對地方稅收的限制，完善州和地方的稅收，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州或地方同時征收的稅收管理，不斷的演變?yōu)槁?lián)邦、州撥款的財政影響以及聯(lián)邦制度中更大財政平衡的必要性。在委員會的后期，焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了聯(lián)邦撥款援助的限制，向州和地方政府移交責(zé)任，越來越多的使用聯(lián)邦法規(guī)和授權(quán)代替撥款來實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)。

委員會的政府研究最初的重點(diǎn)從都市問題的和區(qū)域的發(fā)展，轉(zhuǎn)向?qū)β?lián)邦撥款制度更多的關(guān)注，并監(jiān)督聯(lián)邦制。個別研究解決醫(yī)療補(bǔ)助、交通、刑事司法、基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)、殘疾人的權(quán)利、國家監(jiān)管銀行和電信地方自治等一系列主題。

委員會的這兩個議程的早期都非常強(qiáng)調(diào)在州和地方政府，以及旨在促進(jìn)跨州、縣、市和特別行政區(qū)政府的聯(lián)合行動的區(qū)域組織中建立更大的能力。這些努力得到了美國政府間關(guān)系咨詢委員會州立法項(xiàng)目的支持，該項(xiàng)目將許多美國政府間關(guān)系咨詢委員會建議轉(zhuǎn)化為旨在實(shí)施這些建議的示范州立法。1963年，委員會公布了它的第一個州立法計(jì)劃。到1975年，這些法案匯總、更新并作為10卷的綜合資源出版，其中包括112份經(jīng)過研究和審查的法案，供州和地方政府在實(shí)施建議的改革時使用。擬議法案的大部分條款已經(jīng)在一個或多個州頒布。這10卷覆蓋：（1）州政府機(jī)構(gòu)及程序;（2）地方政府現(xiàn)代化（包括政府的替代形式、地方邊界委員會、區(qū)域組織）;（3）州和地方財政收入;（4）財務(wù)和人事管理;（5）環(huán)境、土地利用和增長政策;（6）住房和社區(qū)發(fā)展;（7）運(yùn)輸;（8）健康;（9）教育;（10）刑事司法。

委員會的標(biāo)準(zhǔn)做法是將研究草案提交給“批評家”（critics）會議，來自州和地方政府、國家協(xié)會、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、智庫和學(xué)術(shù)界的數(shù)十位專家和利益相關(guān)者在會上提出批評和改進(jìn)建議。一般都努力征求多種觀點(diǎn)，以便提出更平衡和公正的報告。在向?qū)T提交草案之前，所收到的咨詢意見通常會有重大的訂正。

在上世紀(jì)1970年代和上世紀(jì)1980年代的一段時間內(nèi)，委員會還向行政管理和預(yù)算局提供秘書處服務(wù)，以協(xié)助管理政府間審查進(jìn)程，這為各州和地方政府的全國協(xié)會提供了機(jī)會，以便在聯(lián)邦法規(guī)草案發(fā)表在《聯(lián)邦公報》（《Federal Register》）征求公眾意見之前就其對政府間的影響發(fā)表意見。

3 美國政府間關(guān)系咨詢委員會的影響

委員會在它存在期間內(nèi)，出版的大量報告，對于認(rèn)識美國政府間關(guān)系有很大的貢獻(xiàn)。盡管委員會的有的研究并不處于開創(chuàng)性或最前沿，但是在澄清一下問題上是非常有用的。它發(fā)布的報告，許多在本質(zhì)上主要是回應(yīng)性的，處理的是委員會沒有發(fā)起的問題。在大多數(shù)情況下，響應(yīng)都是理由充分和富有成效的。通常情況下，它的主要貢獻(xiàn)并不是提供正確的答案，而是要謹(jǐn)慎應(yīng)對可能出現(xiàn)的問題的錯誤答案。

委員會的許多意見也都比較具有靈活性，隨著美國的環(huán)境的改變而改變。例如，在委員會成立初期到20世紀(jì)70年代，都是支持聯(lián)邦撥款援助的增長，并密切注意著已經(jīng)出現(xiàn)的和可能出現(xiàn)的問題，并針對這些問題提出了自己的一些意見。而在上世紀(jì)70年代末開始轉(zhuǎn)而支持縮小聯(lián)邦撥款援助系統(tǒng)的規(guī)模。因?yàn)樗l(fā)現(xiàn)聯(lián)邦撥款項(xiàng)目應(yīng)經(jīng)超出了聯(lián)邦系統(tǒng)的承載能力。雖然會有其他的一些聲音的出現(xiàn)，但委員會無疑是一個合理的聲音。

委員會還著重于幫助州和地方政府成為政府間系統(tǒng)中更有效的伙伴。許多委員會的研究和委員會的州立法計(jì)劃提出了一些方法。例如，加強(qiáng)那些幾乎或根本沒有行政權(quán)力的州長的地位，只有很少或根本沒有專業(yè)人員的兼職州議會，等等。

總的來說，雖然美國政府間關(guān)系咨詢委員會在1996年解散，但是在它存在的37年里，對于當(dāng)時美國政府間出現(xiàn)的問題，進(jìn)行的研究，提出的建議，協(xié)調(diào)了美國政府間關(guān)系，加強(qiáng)了政府間的合作，為了解美國政府間關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。

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