哈爾濱市縣管理體制改革研究

韓剛

摘 要：對哈爾濱市縣管理體制改革進行研究是實現(xiàn)哈爾濱市全面振興、全方位振興發(fā)展中具有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大理論和現(xiàn)實問題。哈爾濱市下轄地區(qū)規(guī)模大、數(shù)量過多，存在管理規(guī)模和管理幅度過大的問題;管理體制二元結(jié)構(gòu)特征突出，治理任務(wù)十分繁重;哈爾濱縣域經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位資源稟賦和綜合競爭實力等方面差異大;哈爾濱市縣機構(gòu)設(shè)置與職能配置也存在“職責(zé)同構(gòu)”問題等。要合理調(diào)整哈爾濱行政區(qū)劃規(guī)模和相應(yīng)的管理幅度，做到適時適度，與地區(qū)發(fā)展新局面相匹配;哈爾濱市在機構(gòu)設(shè)置和職能配置改革中應(yīng)該打破“職責(zé)同構(gòu)”，應(yīng)加強“大農(nóng)口”的機構(gòu)設(shè)置和職能配置，服務(wù)縣域經(jīng)濟的發(fā)展;繼續(xù)推動哈爾濱市撤縣（市）設(shè)區(qū)工作，推動區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展;推進“強縣放權(quán)”改革，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制;加強府際管理職能，促進區(qū)縣（市）良性競爭;完善區(qū)縣（市）干部選拔任用交流機制等。

關(guān)鍵詞：哈爾濱市;管理體制;治理能力

中圖分類號：D63 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）06-0054-03

制度建設(shè)具有管根本、管全局、管長遠的作用。深化哈爾濱市縣管理體制改革，要全面貫徹落實黨中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決策部署，立足地方機構(gòu)改革目標(biāo)，通過全面梳理與調(diào)研哈爾濱市縣管理體制的歷史脈絡(luò)與現(xiàn)狀，準確把握哈爾濱市縣管理體制改革存在的相關(guān)問題，進而提出哈爾濱市縣管理體制改革創(chuàng)新的具體措施，為開創(chuàng)哈爾濱市全面深化改革新局面激發(fā)強大動力，為實現(xiàn)地方政府治理能力現(xiàn)代化提供有力制度保障。

一、我國市管縣體制演變發(fā)展與哈爾濱市縣管理體制現(xiàn)狀

（一）我國市管縣體制演變發(fā)展

市管縣體制（又稱市領(lǐng)導(dǎo)縣體制），是指以經(jīng)濟比較發(fā)達的中心城市作為一級政權(quán)來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制。這種體制的形成是中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和政府管理一體化兩個過程同步進行的重要結(jié)果，是伴隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展而逐步建立起來的。從我國市縣管理體制的演變歷程看，這一體制與我國城市的興起以及城市地位的日益提升是分不開的，也與改革開放以來我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的大勢相契合。目前，市管縣體制已成為我國大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。

（二）哈爾濱市行政區(qū)劃調(diào)整與市縣管理體制改革的意義

從國內(nèi)其他地區(qū)的經(jīng)驗來看，包括市轄區(qū)縣調(diào)整在內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整作為助推中心城市發(fā)展的重要手段，可以有效促進區(qū)域內(nèi)資源稟賦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展。哈爾濱市通過行政區(qū)劃調(diào)整集聚、優(yōu)化資源配置，擴展和整合城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市的競爭力，推進區(qū)域城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。在行政區(qū)劃調(diào)整基本格局下進行市縣管理體制改革，進而有效促進地方政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有效提升地方政府治理能力與治理水平。

二、哈爾濱市縣管理體制相關(guān)問題研究

（一）哈爾濱市管理規(guī)模和管理幅度過大

哈爾濱總面積5.31萬平方公里，是中國省轄市中陸地管轄面積最大、戶籍人口居第三位的特大城市。從省會城市下轄地區(qū)總數(shù)來看（表1），哈爾濱下轄地區(qū)9區(qū)9縣（市），僅次于石家莊8區(qū)14縣（市）、成都11區(qū)9縣（市），居全國第三位。從全國省會城市領(lǐng)導(dǎo)區(qū)縣（市）的數(shù)量與規(guī)模實際來看，平均在10個左右，哈爾濱市下轄地區(qū)的規(guī)模大和數(shù)量過多，產(chǎn)生了管理規(guī)模和管理幅度過大的問題。

（二）哈爾濱市縣管理體制二元結(jié)構(gòu)特征突出

哈爾濱市是工農(nóng)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征突出的超大型城市。哈爾濱市下轄9區(qū)9縣（市），大部分縣（市）如巴彥縣、木蘭縣、通河縣等是典型的農(nóng)業(yè)縣，由于第一產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中還占據(jù)一定的比重，這使得哈爾濱政府管理既具有“市政”特點，又具有一定的“農(nóng)政”色彩，哈爾濱市既要管理城市事務(wù)，又要管理農(nóng)村事務(wù)，治理任務(wù)十分繁重，對政府的治理能力和治理水平提出很大挑戰(zhàn)。同時，城市事務(wù)和農(nóng)村事務(wù)存在著很大的差異，客觀上要求管理體制機制的差異性，進而帶來公共政策的統(tǒng)一性與差異性的矛盾，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征給市縣管理體制改革帶來難度。

（三）哈爾濱縣域經(jīng)濟發(fā)展不強與發(fā)展不平衡

從哈爾濱縣域經(jīng)濟總體上看，總量不大、速度不快、發(fā)展不優(yōu)是共性問題。以2017年為例，哈爾濱市全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6 355.0億元，比上年增長6.7%。哈爾濱九縣（市）實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1 642.3億元，增長4.3%，占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為25.8%，對全市經(jīng)濟增長的貢獻率為17.2%。哈爾濱九縣（市）對經(jīng)濟增長的貢獻率還不到20%。同時，縣（市）經(jīng)濟發(fā)展不平衡（表2），不同縣域經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位資源稟賦、經(jīng)濟增長源泉、發(fā)展動力機制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色和綜合競爭實力等方面差異大，給哈爾濱市縣管理體制改革和治理能力提升帶來挑戰(zhàn)。

（四）哈爾濱市縣機構(gòu)設(shè)置與職能配置問題

哈爾濱市縣機構(gòu)設(shè)置與職能配置問題要放在我國縱向政府間關(guān)系中考察。我國縱向政府間關(guān)系總特征的一個理論概括是“職責(zé)同構(gòu)”。職責(zé)同構(gòu)是指不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。機構(gòu)設(shè)置“上下對口、左右對齊、縱向到底、橫向到邊”，地方機構(gòu)職能中存在“上下一般粗”，使政府間職責(zé)邊界不清，事權(quán)不明，職責(zé)不專，職能交叉，容易引發(fā)政府職能的錯位或缺位，增加政府運行成本，既影響行政效率，也影響政府職能的發(fā)揮。哈爾濱市縣機構(gòu)設(shè)置與職能配置也存在“職責(zé)同構(gòu)”問題。另一方面，在哈爾濱縣（市）調(diào)研時普遍反映，上級政府賦予基層政府的任務(wù)和責(zé)任多，賦予的管理權(quán)限和資源少，縣（市）政府總體治理能力不足。

（五）縣（市）政府承接權(quán)力下放問題

近幾年，隨著國家簡政放權(quán)的深入推進，省市政府將一些行政審批權(quán)等下放給縣（市）一級政府，大量權(quán)力接踵下沉。隨著權(quán)力層層下放，縣（市）政府增加了許多管理與審批事項，由于配套政策跟不上，導(dǎo)致“權(quán)力下放接不住”的問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層的擔(dān)子和責(zé)任越來越重，有的審批事項需要專業(yè)人才和技術(shù)設(shè)備，從基層技術(shù)水平和人才儲備等方面出現(xiàn)權(quán)力下放承接難問題。

三、哈爾濱市縣管理體制改革的對策研究

（一）合理調(diào)整行政區(qū)劃規(guī)模和相應(yīng)的管理幅度

哈爾濱市下轄9區(qū)9縣（市），管理規(guī)模和管理幅度過大。應(yīng)按照“市管縣宜帶則帶、不宜帶則省管”的原則，對哈爾濱外圍縣（市）推進“省管縣”改革，對哈爾濱城市周邊地區(qū)沿用“市管縣”模式進行體制重構(gòu);著重考慮哈爾濱城市發(fā)展的最優(yōu)規(guī)模、政府管理的整體性特點、城市連續(xù)建成區(qū)的空間規(guī)模等，合理調(diào)整哈爾濱行政區(qū)劃規(guī)模和相應(yīng)的管理幅度，做到適時適度，與地區(qū)發(fā)展新局面相匹配。只有當(dāng)市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量和規(guī)模適中，“市領(lǐng)縣”體制的效能才能真正地發(fā)揮出來。市縣體制結(jié)構(gòu)和規(guī)模優(yōu)化會有效促進城市對區(qū)域經(jīng)濟增長的帶動作用。

（二）統(tǒng)籌優(yōu)化市縣機構(gòu)設(shè)置和職能配置

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出：“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等?！痹诒据喺畽C構(gòu)改革中，哈爾濱市要做好因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能這一套自選動作，尤其是在縣（市）機構(gòu)設(shè)置和職能配置改革上，應(yīng)該強調(diào)基本對應(yīng)，不要求“上下一般粗”，基本對應(yīng)強調(diào)的是上下貫通、執(zhí)行有力，而不是實行機構(gòu)和職能的機械對接。同時，由于哈爾濱政府管理既具有“市政”格局，又具有一定的“農(nóng)政”色彩，應(yīng)加強“大農(nóng)口”的機構(gòu)設(shè)置和職能配置，服務(wù)縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）繼續(xù)推動哈爾濱市撤縣（市）設(shè)區(qū)工作

國內(nèi)副省級城市不斷推動撤縣設(shè)區(qū)工作，目前，廣州、武漢、南京全部實現(xiàn)市轄區(qū)管理體制。應(yīng)繼續(xù)推動哈爾濱市撤縣（市）設(shè)區(qū)工作，哈爾濱市是區(qū)域發(fā)展的中心，對周邊區(qū)域的發(fā)展具有重要的輻射帶動作用。通過撤縣（市）設(shè)區(qū)的途徑擴展城市的發(fā)展空間，促進城市管理體制的優(yōu)化，最終推動區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）推進“強縣放權(quán)”改革，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制

哈爾濱市學(xué)習(xí)深圳市經(jīng)驗實施強區(qū)放權(quán)改革，2018年6月，哈爾濱市人民政府關(guān)于“強區(qū)放權(quán)”改革第一批下放76項事權(quán)，哈爾濱推動強區(qū)放權(quán)改革，進一步提高行政效能、改善營商環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該推進“強縣放權(quán)”改革，市政府要把經(jīng)濟發(fā)展決策權(quán)和行政審批權(quán)限進一步下放給下轄縣級政府，盡可能地在人力、物力、財力上向縣（市）政府做適當(dāng)傾斜，為基層開展工作創(chuàng)造必要的條件，確保基層有人有權(quán)有物。構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，改善優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提升縣（市）政府的行政管理效能。

（五）加強府際管理職能，促進區(qū)縣（市）良性競爭

哈爾濱所轄縣（市）大多是農(nóng)業(yè)縣（市），資源稟賦相同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)，存在激烈的競爭關(guān)系。哈爾濱應(yīng)切實加強府際管理職能，綜合利用財政、規(guī)劃、資源配置等政策以及激勵引導(dǎo)、干預(yù)控制、仲裁調(diào)停等方式履行好作為區(qū)域統(tǒng)籌的指揮者與引導(dǎo)者、市縣紛爭的協(xié)調(diào)者與仲裁者、市縣合作的促進者與導(dǎo)引者、市縣博弈的監(jiān)督者與制約者等職責(zé)。哈爾濱市應(yīng)引導(dǎo)所轄區(qū)縣（市）打破狹隘的本位主義，樹立合作共贏意識。鼓勵區(qū)縣（市）之間按照合法、公開、公平的原則展開市場競爭，通過財政、再分配、利益補償?shù)确绞揭源俪蓞^(qū)縣（市）良性合作與競爭，促成區(qū)縣（市）形成良性競爭關(guān)系。不斷提升區(qū)域治理能力，實現(xiàn)哈爾濱中心城區(qū)的高度發(fā)達與周邊縣域的普遍繁榮交相輝映，從而有效地實現(xiàn)市縣合作共贏與協(xié)同發(fā)展。

（六）完善區(qū)縣（市）干部選拔任用交流機制

哈爾濱市在區(qū)縣（市）干部選拔任用交流方面已經(jīng)做了大量卓有成效的工作。有研究顯示，干部間的人際互動是府際關(guān)系的核心。區(qū)縣（市）主政者間的關(guān)系極大程度上左右區(qū)縣（市）關(guān)系。哈爾濱市需要進一步增進相鄰區(qū)縣（市）間干部的調(diào)動和交流，通過區(qū)縣（市）間干部的調(diào)動和任職，打破地方利益困擾，從而創(chuàng)造區(qū)域合作所需的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。對縣域經(jīng)濟發(fā)展強勁、治理能力優(yōu)異的縣（市）地方主官職級高配，樹立干部選拔正向激勵導(dǎo)向。

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Research on Management System Reform of Harbin City and County

HAN Gang

（Harbin Vocational and Technical College， Harbin 150081， China）

Abstract： To study the management system reform of Harbin city and county is an important theoretical and practical issue with overall， strategic and forward-looking significance in the realization of comprehensive and all-round revitalization and development of our city. The scale and quantity of the districts under the jurisdiction of Harbin are too large， and there are problems of too large management scale and scope; the characteristics of the dual structure of the management system are prominent， and the task of governance is very heavy; there are great differences in the level of economic development， regional resource endowment and comprehensive competitive strength of the county in Harbin; and there are also problems of "responsibility isomorphism" in the institutional setting and function allocation of the county in Harbin. We should rationally adjust the scale of Harbin's administrative divisions and the corresponding scope of management so as to be timely and moderate and to match with the new situation of regional development. Harbin Municipality should break the "isomorphism of responsibilities" in the reform of institutional settings and functional allocation， strengthen the institutional setup and function allocation of "big farmer" to serve the development of county economy and continue to promote the work of withdrawing counties （cities） and establishing districts in Harbin， promote the overall coordinated development of the region， ?promote the reform of "strong County decentralization"， build a simple and efficient grass-roots management system， strengthen inter-governmental management functions， promote healthy competition among districts and counties （cities）; and improve the exchange mechanism of cadre selection and appointment among districts and counties （cities）.

Key words： Harbin city， management system， governance abilit