行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理探討

簡順娥

摘 要： 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作雖然經(jīng)過十幾年的發(fā)展，但其管理水平仍處于較低狀態(tài)。長期的監(jiān)管缺失、績效考核時不涉及資產(chǎn)管理等原因，造成國有資產(chǎn)處于流失、閑置等狀況，未有效發(fā)揮資產(chǎn)的作用，使用效率極低，甚至還會成為利益交換的籌碼、滋生腐敗。黨的十九大報告提出：轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府這一要求。如何在新形勢下做好國有資產(chǎn)的管理工作是我們需要解決的問題？

關(guān)鍵詞： 行政單位;國有資產(chǎn);管理

中圖分類號： F23????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.12.046

2006年，國家頒布了一系列關(guān)于國有資產(chǎn)管理的規(guī)定;我國國有資產(chǎn)的體量龐大，而行政事業(yè)單位占全部資產(chǎn)的約1/3。如何管理這一部分資產(chǎn)是過去和未來亟需解決的問題。2006年頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等一系列制度，經(jīng)過十余年的發(fā)展，除了國家頒布的制度之外，各地根據(jù)在運行過程中的實際情況出臺了相應(yīng)的配套措施。經(jīng)過這些年的運行，暴露了很多問題，比如：國有資產(chǎn)使用效率低下，“重資產(chǎn)采購、輕資產(chǎn)管理”等。

1 行政單位國有資產(chǎn)管理運行現(xiàn)狀

1988年8月，國家國有資產(chǎn)管理局成立，它的主要職能是在財政部的領(lǐng)導(dǎo)下對我國境內(nèi)外國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，之后各級政府相應(yīng)成立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，這標(biāo)志著我國開始對國有資產(chǎn)管理進(jìn)行單獨管理。隨著機(jī)構(gòu)的改革，2003年對國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)變?yōu)閲匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。

在管理模式中，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是歸于各級財政管轄。管理方法大多是依據(jù)下發(fā)的各項制度，2017年，財政部出臺《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報告管理辦法》明確要求提高國有資產(chǎn)管理和應(yīng)用水平，提高國有資產(chǎn)基礎(chǔ)信息質(zhì)量，夯實管理基礎(chǔ)，完善監(jiān)督管理。

歸納各地的國有資產(chǎn)管理內(nèi)容，主要有：基礎(chǔ)管理、使用管理、資產(chǎn)處置管理、監(jiān)督管理?；A(chǔ)管理工作是國有資產(chǎn)的評估、登記、清查、統(tǒng)計、信息化管理等工作;使用管理則包括資產(chǎn)配置、日常管理、對外出租等。資產(chǎn)處置管理則是根據(jù)資產(chǎn)來源劃分，對于無償劃撥、置換、購買等資產(chǎn)分類處置并同時進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更;監(jiān)督管理則是一個單獨的體系，在日常監(jiān)督中有事前、事中、事后監(jiān)督，此外還有平級的財政、審計、社會監(jiān)督等。

2 行政單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 國有資產(chǎn)管理制度不健全

國有資產(chǎn)管理制度不健全，不僅僅是某個環(huán)節(jié)，而是涉及到很多環(huán)節(jié)的管理制度不健全。資產(chǎn)配置是“入口”環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)并未建立完善的制度，從近年來對行政事業(yè)單位辦公標(biāo)準(zhǔn)明確之后的清理工作，不難看出，在過去的運行中，嚴(yán)禁超數(shù)量、超標(biāo)準(zhǔn)采購資產(chǎn)比比皆是，這造成了資源的嚴(yán)重浪費。不完善的資產(chǎn)清查制度、不健全的資產(chǎn)內(nèi)控制度，則使得資產(chǎn)的監(jiān)管無法得到有效落實。

2.2 國有資產(chǎn)管理存量信息不健全、產(chǎn)權(quán)意識淡薄

國有資產(chǎn)管理的存量信息依賴于資產(chǎn)的清查，賬實相符是資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。但在資產(chǎn)的清查中，賬面資產(chǎn)和實物資產(chǎn)長期不一致：新增資產(chǎn)未及時入賬、登記;己處置資產(chǎn)未及時下賬更新狀態(tài);資產(chǎn)實際使用人、部門等與登記情況不符，使得資產(chǎn)無從核查，尤其是歷史久遠(yuǎn)的資產(chǎn)，都會成為迷霧。

意識淡薄，尤其是產(chǎn)權(quán)意識，這跟體制有很大關(guān)系，對于行政事業(yè)單位不是企業(yè)，沒有成本意識，所以對其所擁有的資產(chǎn)沒有產(chǎn)權(quán)意識，由于監(jiān)管存在漏洞，很多行政事業(yè)單位利用這國有資產(chǎn)來填充單單位、課題日常開銷或者其他為個人或本單位用途，這也造成了這些機(jī)構(gòu)的尋租行為，滋生腐敗。

2.3 管理人員意識淡薄，缺乏資產(chǎn)預(yù)算管理

行政事業(yè)單位為預(yù)算單位，需提前報下一年的計劃，在編制預(yù)算時，存在多種情況：預(yù)算人員會不對下一年的計劃認(rèn)真規(guī)劃，只為了完成任務(wù)，就在往年的資產(chǎn)預(yù)算上人為任意地修改就報送計劃;由于預(yù)算批準(zhǔn)后以后修改難度很大，因此在報下一年的資產(chǎn)計劃時，為了防止無錢可用，因此在預(yù)算時，會盡可能地報資產(chǎn)預(yù)算，這也是現(xiàn)實中到了年底時，很多行政單位突擊花錢，為了就是完成本年的預(yù)算，不影響下一年的預(yù)算審批，突擊花錢只能造成資源的浪費。

3 改善行政單位國有資產(chǎn)管理的途徑

3.1 明晰權(quán)責(zé)、量化考核，制定量化標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究制度

國有資產(chǎn)管理諸多問題來源于行政事業(yè)單位這一體制，歸根到底即沒有行之有效的考核方式。無論是單位領(lǐng)導(dǎo)干部還是員工，沒有考核是與國有資產(chǎn)的管理掛鉤，自然會形成國有資產(chǎn)處于無人管理的局面。在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中，有種獨特的現(xiàn)象，即所有權(quán)和使用權(quán)的分離。對于所有權(quán)單位，領(lǐng)導(dǎo)干部將國有資產(chǎn)管理納入考核指標(biāo)中;對于使用權(quán)單位，將產(chǎn)權(quán)責(zé)任落實到使用部門領(lǐng)導(dǎo)考核，層層考核，層層監(jiān)督。

量化標(biāo)準(zhǔn)，而不是將資產(chǎn)預(yù)算僅僅統(tǒng)一到年度整體預(yù)算中，需要細(xì)化資產(chǎn)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。建立一套詳細(xì)的量化標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)反應(yīng)國有資產(chǎn)狀況：比如現(xiàn)有的存量資產(chǎn)，將其中重要的資產(chǎn)單獨列表報送;價值要及時評估、更新;根據(jù)每年統(tǒng)計情況計算資產(chǎn)配置增長率、最低使用年限執(zhí)行率等考核指標(biāo);結(jié)合各個單位的行業(yè)特點、單位規(guī)模、人員情況，計算人均資產(chǎn)占有率，資產(chǎn)閑置率。

標(biāo)準(zhǔn)量化后，有了數(shù)據(jù)的支撐，就應(yīng)落實責(zé)任追究制度做到有法可依。國有資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)多使得流失現(xiàn)象嚴(yán)重;而在追究責(zé)任時，由于環(huán)節(jié)多，各個環(huán)節(jié)互相推諉，最后責(zé)任人就不了了之，因此應(yīng)建立完善的責(zé)任追究制度尤為重要。建立追究制度可以從以下幾個方向考量：一是按國有資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)追究，無論主管部門和每個環(huán)節(jié)中的經(jīng)辦人都應(yīng)該負(fù)有責(zé)任，這樣可以解決相互推諉、無法追究的情況;二是按照國有資產(chǎn)管理層級追究，層層追責(zé)，直到最低層級;三是按照責(zé)任金額追責(zé)，比如對損失金額500元以下且非主觀故意造成的，追究經(jīng)辦人和直屬領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，金額越大，追責(zé)層級越高，情況嚴(yán)重還應(yīng)追究法律責(zé)任。

3.2 依據(jù)自身情況，借鑒國外資產(chǎn)成熟地運作模式

相較于西方國家，“小政府、大市場”理念是值得我們借鑒，這也會是行政事業(yè)單位改革的方向，不僅僅是國有資產(chǎn)的管理這一領(lǐng)域。無論是美國、加拿大、日韓等，在政府資產(chǎn)的管理模式中都體現(xiàn)了分權(quán)的思想。美加政府資產(chǎn)管理模式：財政部承擔(dān)國有資產(chǎn)綜合管理職能，由其他的獨立專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體事務(wù);而日韓則是由其他主管部門來負(fù)責(zé)具體事務(wù)，這些管理模式都強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的作用，這也將值得我國的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式變革時借鑒。

3.3 建立統(tǒng)一、分類、陽關(guān)化的管理模式

雖然國有資產(chǎn)管理存在諸多問題，但是有很多地方政府摸索出符合自身地方政府的國有資產(chǎn)管理模式且行之有效，比如廣東佛山市南海區(qū)管理模式。

在南海區(qū)，首先對國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理，打破原來的單位所有制，將全區(qū)所有的各個行政事業(yè)單位的資產(chǎn)統(tǒng)一收歸，集中管理，這直接就解決各個單位重復(fù)采購、資源浪費的問題。在統(tǒng)一收歸后，對國有資產(chǎn)分類管理：一般分為辦公類、公益類、空置類、編外資產(chǎn)。對這些資產(chǎn)分類管理：辦公類和閑置類采用公開招標(biāo)方式對資產(chǎn)維護(hù)和處理;公益類資產(chǎn)由政府直接管理;編外資產(chǎn)但歸屬行政辦公使用的資產(chǎn)則交給市場化的公司來運作。

建立陽光化的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，現(xiàn)今為大數(shù)據(jù)時代，信息共享，建立信息化的數(shù)據(jù)庫，有了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫那之后的管理信息系統(tǒng)才能真正發(fā)揮作用;同時信息化管理系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)實時更新，能隨時反應(yīng)資產(chǎn)的狀況，資產(chǎn)的更新只需在線管理即可，簡潔便利。有了基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫，才能實現(xiàn)“陽光化”，特別對于空置的資產(chǎn)。閑置資產(chǎn)的出租、出售、拍賣都可以通過資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)對外公開招投標(biāo)，這一方面可以提高資產(chǎn)的使用效益;另一方面減少了腐敗的機(jī)會。對外公開招標(biāo)屬于市場化運營，相對于行政措施的強(qiáng)制有力，市場化的手段能迅速反應(yīng)供求關(guān)系，也能反應(yīng)資產(chǎn)實際狀況，反作用于資產(chǎn)管理信息系統(tǒng);市場化的措施多樣化，能根據(jù)資產(chǎn)的各自屬性找到合適的市場化運作方式，最大限度地實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值。

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