民事公告送達(dá)案件檢察監(jiān)督情況實(shí)證分析

華錳 王菁

摘 要：全國(guó)檢察機(jī)關(guān)自2015年1月以來(lái)，積極采取宣傳引導(dǎo)與主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并用、調(diào)查核實(shí)與書面審查并重、程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督并重、個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督并重、對(duì)人監(jiān)督與對(duì)事監(jiān)督并重、加強(qiáng)溝通與跟蹤問(wèn)效并重、訴訟監(jiān)督與督促履職并用等多種舉措，對(duì)人民法院民事公告送達(dá)案件進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在2015年1月至2018年6月期間針對(duì)人民法院民事公告送達(dá)案件監(jiān)督情況的實(shí)證研究與分析，以期對(duì)人民法院民事公告送達(dá)工作的進(jìn)一步改進(jìn)有所助益。

關(guān)鍵詞：民事公告送達(dá) 檢察監(jiān)督 實(shí)證研究

一、現(xiàn)狀掃描：民事公告送達(dá)案件檢察監(jiān)督基本情況

（一）辦案情況

1.監(jiān)督數(shù)量。2015年1月至2018年6月期間，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理民事公告送達(dá)監(jiān)督案件1704件。從縱向的各年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2015年268件，2016年399件，2017年652件，2018年截至6月底共385件，總體上呈現(xiàn)監(jiān)督數(shù)量逐年上升趨勢(shì)，從一個(gè)側(cè)面反映出人民法院在公告送達(dá)方面存在的問(wèn)題較為突出（見(jiàn)圖1，2018年全年數(shù)據(jù)為預(yù)估）。從橫向的地域分布數(shù)據(jù)來(lái)看，山東、寧夏、江蘇、四川、安徽、河南六省區(qū)監(jiān)督數(shù)量居前，分別為317件、235件、227件、130件、123件、117件，占到監(jiān)督總數(shù)的67.43%。而尚有六省區(qū)為監(jiān)督空白，反映出各地區(qū)之間在監(jiān)督數(shù)量方面存在一定程度上的不平衡（見(jiàn)圖2）。

從采用的監(jiān)督方式來(lái)看，提出抗訴330件，提出再審檢察建議443件，發(fā)出檢察建議931件，其中個(gè)案檢察建議882件、類案檢察建議49件，三種監(jiān)督方式占比分別為19.37%、26.00%、54.64%，顯示各地綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督（見(jiàn)圖3）。從監(jiān)督案件來(lái)源來(lái)看，依申請(qǐng)監(jiān)督908件，依職權(quán)監(jiān)督796件，各自占比分別為53.29%和46.71%，兩種來(lái)源占比大致相當(dāng)。從監(jiān)督單位的層級(jí)分布來(lái)看，基層院1386件，市分院271件，省級(jí)院6件，占比分別為83.34%、16.30%、0.36%，可見(jiàn)民事公告送達(dá)監(jiān)督主要集中在基層院和市分院（見(jiàn)圖4）。

2.監(jiān)督特點(diǎn)。從監(jiān)督事由來(lái)看，“下落不明”適用不當(dāng)?shù)?10件，占比27.34%。未嚴(yán)格依法在其他方式無(wú)法送達(dá)時(shí)適用公告送達(dá)的1111件，占比59.76%。應(yīng)公告送達(dá)而未公告的134件，占比7.21%。其他事由104件，占比5.60%。未嚴(yán)格依法在其他方式無(wú)法送達(dá)時(shí)適用公告送達(dá)系人民法院在民事公告送達(dá)中存在的最具普遍性的問(wèn)題。

從監(jiān)督案件所涉及的人民法院公告方式來(lái)看，法院公告欄張貼公告317件，占比18.51%。受送達(dá)人住所地張貼公告219件，占比12.78%。報(bào)紙刊登1160件，占比達(dá)到67.72%。而信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布17件，占比僅為0.99%。可見(jiàn)，報(bào)紙刊登為人民法院在實(shí)踐中最常采取的公告方式，而其中在《人民法院報(bào)》刊登715件，在其他報(bào)刊刊登445件，后者占比仍達(dá)38.36%，但此數(shù)據(jù)在各地區(qū)之間亦存在明顯差異，比如北京、上海、山西、黑龍江、海南五個(gè)地區(qū)法院均無(wú)在其他報(bào)刊上刊登的情況。而山東地區(qū)法院采用法院公告欄張貼公告和受送達(dá)人住所地張貼公告兩種方式相對(duì)較多，占比達(dá)到62.13%。

從監(jiān)督案件所涉公告送達(dá)的審理階段分布來(lái)看，一審階段為1516件，其中為首次審理的1507件，占一審審理的比例為99.41%。二審階段為64件，再審階段為11件，執(zhí)行階段為221件，分別占比為3.53%、0.61%、12.20%。

從監(jiān)督案件所涉民事案由情況來(lái)看，分布最為集中的兩類案由分別為借款合同糾紛和買賣合同糾紛，數(shù)量分別為1082件和222件，其中僅借款合同糾紛的占比就高達(dá)63.50%，且所有省份涉及數(shù)量最多的案由均為借款合同糾紛。

從監(jiān)督反映的情況看，涉及原告故意隱瞞地址或惡意提供錯(cuò)誤地址的68件，占監(jiān)督案件總數(shù)的3.66%。法院卷內(nèi)未依法記明公告送達(dá)原因和經(jīng)過(guò)的744件，占監(jiān)督案件總數(shù)的40.02%。因公告送達(dá)導(dǎo)致缺席審判的1286件，占監(jiān)督案件總數(shù)的比例高達(dá)80.93%。

3.監(jiān)督效果。從監(jiān)督后改變率或采納情況來(lái)看，提出抗訴的案件中，撤銷原判、發(fā)回重審179件，調(diào)解結(jié)案29件，未采納監(jiān)督意見(jiàn)23件，其他97件（主要體現(xiàn)為案件尚未審結(jié)沒(méi)有裁判結(jié)果），在人民法院已作出再審裁判的案件中改變率達(dá)到90.04%。提出再審檢察建議的案件中，裁定再審247件，尚未回復(fù)59件，未采納監(jiān)督意見(jiàn)116件，采納率僅為58.53%。發(fā)出檢察建議案件中，采納監(jiān)督意見(jiàn)896件，尚未回復(fù)55件，未采納監(jiān)督意見(jiàn)38件，采納率達(dá)到90.6%?？乖V、檢察建議的監(jiān)督效果較好，而再審檢察建議的監(jiān)督效果還有待進(jìn)一步發(fā)揮（見(jiàn)圖5）。

從監(jiān)督后審判人員責(zé)任追究情況來(lái)看，移送線索5件，追究審判人員黨政紀(jì)責(zé)任10件，追究刑事責(zé)任1件。其中，僅有河南、湖南、福建、山西、遼寧五省在監(jiān)督中對(duì)審判人員進(jìn)行了責(zé)任追究。

（二）主要做法

1.延伸監(jiān)督觸角，宣傳引導(dǎo)與主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并用。一是完善常態(tài)化宣傳機(jī)制。把公告送達(dá)案件監(jiān)督列為宣傳重點(diǎn)之一，將日常宣傳與集中宣傳相結(jié)合，積極運(yùn)用傳統(tǒng)媒體與“兩微一端”等新媒體宣傳方式，深入社區(qū)、企業(yè)等基層單位，提高監(jiān)督的社會(huì)影響力與認(rèn)知度。二是強(qiáng)化線索發(fā)現(xiàn)意識(shí)。天津市院依托開展的虛假訴訟監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)等發(fā)現(xiàn)違法公告問(wèn)題。寧夏自治區(qū)的銀川、石嘴山、吳忠等市檢察院每年組織各基層院選取不同的監(jiān)督角度和側(cè)重點(diǎn)分別進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督。河南省各縣區(qū)院通過(guò)關(guān)注報(bào)紙上的公告送達(dá)信息并對(duì)法院相關(guān)案件臺(tái)賬進(jìn)行排查進(jìn)而發(fā)現(xiàn)案件線索。三是健全內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。通過(guò)與偵監(jiān)、公訴、控申等部門的信息共享及聯(lián)合辦案機(jī)制有效整合內(nèi)部資源，充分挖掘有價(jià)值案件。四是加強(qiáng)外部信息溝通機(jī)制建設(shè)。四川省樂(lè)山市沙灣區(qū)院通過(guò)聘請(qǐng)15名司法所工作人員、法律工作者和律師擔(dān)任民行檢察聯(lián)絡(luò)員，及時(shí)有效將相關(guān)案件導(dǎo)入訴訟監(jiān)督程序。

2.升級(jí)監(jiān)督手段，調(diào)查核實(shí)與書面審查并重?；诖祟惏讣陨硖攸c(diǎn)，各地注重在全面審查原審裁判、執(zhí)行案卷的基礎(chǔ)上，認(rèn)真聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，對(duì)審判、執(zhí)行人員進(jìn)行詢問(wèn)，必要時(shí)還向受送達(dá)人戶籍地或常住地的相關(guān)基層組織和人員以及郵政部門等進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，著力夯實(shí)監(jiān)督基礎(chǔ)。比如，浙江省余姚市院辦理的李潔倩申請(qǐng)監(jiān)督案，經(jīng)深入細(xì)致地實(shí)地走訪后才發(fā)現(xiàn)，李潔倩的戶籍信息歸屬于陽(yáng)明街道勝山村股份經(jīng)濟(jì)合作社管理，而原審法院據(jù)以公告送達(dá)的下落不明證明的出具主體則為“陽(yáng)明街道勝山社區(qū)居民委員會(huì)”。

3.綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式，程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督并重。公告送達(dá)可能存在于人民法院立案后至執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，而公告送達(dá)違法情形可能涉及裁判結(jié)果監(jiān)督、審判程序違法監(jiān)督以及執(zhí)行監(jiān)督的各個(gè)領(lǐng)域。各地檢察機(jī)關(guān)注重區(qū)分不同階段、不同情形、不同違法程度，靈活、精準(zhǔn)運(yùn)用抗訴、再審檢察建議以及檢察建議等監(jiān)督方式。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，對(duì)民事公告送達(dá)案件進(jìn)行監(jiān)督的26個(gè)省份中，無(wú)一例外地全部運(yùn)用了上述三種監(jiān)督方式。對(duì)于公告送達(dá)程序嚴(yán)重違法剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利的，通過(guò)再審檢察建議方式積極開展同級(jí)監(jiān)督或者依法提出抗訴。對(duì)于公告送達(dá)程序存在瑕疵而無(wú)啟動(dòng)再審必要的，采用發(fā)出檢察建議方式督促法院依法規(guī)范公告送達(dá)的適用。

4.優(yōu)化監(jiān)督模式，個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督并重。一是嚴(yán)把個(gè)案監(jiān)督關(guān)。從民事公告送達(dá)行為的特點(diǎn)入手，細(xì)分行為性質(zhì)、具體表現(xiàn)和證明標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真研究監(jiān)督規(guī)律，辦理了一批效果好的案件，將個(gè)案監(jiān)督效果落到實(shí)處。二是充分發(fā)揮類案監(jiān)督價(jià)值。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2015年以來(lái)已有上海、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、福建、山東、河南、廣東、貴州、寧夏11個(gè)省市區(qū)曾就公告送達(dá)問(wèn)題發(fā)出類案監(jiān)督檢察建議。各地注重分析案件類型特點(diǎn)，集中集體智慧，力求探索形成類案監(jiān)督促整改、整體監(jiān)督促和諧的新型監(jiān)督模式。比如，北京市院對(duì)沒(méi)有必要在具體案件中進(jìn)行糾正的公告送達(dá)共性問(wèn)題，每一年度進(jìn)行匯總、分析、提煉，通過(guò)《年度訴訟監(jiān)督情況通報(bào)》的方式，專門設(shè)立“民事審判程序問(wèn)題”之“送達(dá)程序不規(guī)范”一節(jié)進(jìn)行類案監(jiān)督，該做法得到法院的高度認(rèn)可。

5.提升監(jiān)督層次，對(duì)人監(jiān)督與對(duì)事監(jiān)督并重。民事公告送達(dá)違法既可能是一些審判、執(zhí)行人員為追求所謂“高效率”而導(dǎo)致，也可能在其背后隱藏著司法腐敗問(wèn)題，即個(gè)別審判、執(zhí)行人員故意錯(cuò)誤采用公告送達(dá)方式以達(dá)到缺席審判的目的。各地充分認(rèn)識(shí)緊緊抓住審判人員違法行為監(jiān)督牛鼻子的重要性，河南、湖南、福建、山西、遼寧等省在辦案中依據(jù)查明的違法行為進(jìn)行對(duì)人監(jiān)督，最終使相關(guān)審判、執(zhí)行違法人員被追究了相應(yīng)的黨政紀(jì)責(zé)任，彰顯了監(jiān)督威懾力。比如，湖南省祁東縣院在辦理劉昌祿借貸糾紛申請(qǐng)監(jiān)督案中，針對(duì)原審四名審判人員存在的公告送達(dá)違法行為提出檢察建議后，該縣法院高度重視，安排紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后對(duì)上述四人進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)。

6.更新監(jiān)督理念，加強(qiáng)溝通與跟蹤問(wèn)效并重。一是完善與人民法院溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。比如，上海市院將檢法會(huì)議常態(tài)化，每年召開一次，相互通報(bào)上一年度工作情況并對(duì)下一年亟待解決的問(wèn)題予以充分溝通;同時(shí)圍繞專項(xiàng)工作及時(shí)、有針對(duì)性地召開各個(gè)層面的檢法溝通會(huì)議，提高解決問(wèn)題的效率。二是健全對(duì)人民法院跟蹤問(wèn)效的辦案機(jī)制。提出監(jiān)督意見(jiàn)后，及時(shí)做好再審裁判結(jié)果或者檢察建議回復(fù)結(jié)果的收集、研判以及有錯(cuò)不糾的跟進(jìn)監(jiān)督。比如，四川省眉山市院辦理的唐翠英民間借貸糾紛申請(qǐng)監(jiān)督案，眉山中院未采納再審檢察建議，后四川省院依法跟進(jìn)監(jiān)督向省高院提出抗訴，該案最終改判并為唐翠英挽回500余萬(wàn)元損失，達(dá)到幫助人民法院糾錯(cuò)，共同維護(hù)司法權(quán)威的良好監(jiān)督效果，實(shí)現(xiàn)了雙贏多贏共贏。

7.擴(kuò)大監(jiān)督效應(yīng)，訴訟監(jiān)督與督促履職并用。在對(duì)人民法院公告送達(dá)進(jìn)行監(jiān)督過(guò)程中，有的地方多角度、全方位履行法律監(jiān)督職責(zé)，向有關(guān)郵政機(jī)構(gòu)或郵政管理部門發(fā)出督促履職檢察建議。比如，廣西自治區(qū)南寧市院在辦案中發(fā)現(xiàn)負(fù)責(zé)法律文書專遞的郵政機(jī)構(gòu)，未嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定做到“五日三投”，也未按投遞面單上的聯(lián)系電話聯(lián)系當(dāng)事人就在簽收單上注明“查無(wú)此人”。郵政機(jī)構(gòu)收到督促履職檢察建議后及時(shí)整改，積極組織相關(guān)人員對(duì)文書送達(dá)規(guī)定進(jìn)行學(xué)習(xí)，并針對(duì)專遞郵件制定了一套較為詳細(xì)的服務(wù)升級(jí)方案復(fù)函檢察機(jī)關(guān)。江蘇省南京市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的郵政機(jī)構(gòu)投遞法律文書程序不當(dāng)情形，依法向郵政管理部門發(fā)出督促履職檢察建議，督促其嚴(yán)格有效地實(shí)施業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查制度，取得很好的監(jiān)督效果。

二、問(wèn)題透視：人民法院在民事公告送達(dá)中存在的問(wèn)題

本文以提出檢察監(jiān)督意見(jiàn)的案件作為數(shù)據(jù)樣本，對(duì)歸納和分析人民法院在公告送達(dá)方面存在的具有一定普遍性或典型性的問(wèn)題具有較強(qiáng)說(shuō)服力。

（一）適用公告送達(dá)存在不當(dāng)

1.“下落不明”標(biāo)準(zhǔn)把握不一致。有的法院僅因郵政機(jī)構(gòu)送達(dá)不能或多次電話聯(lián)系無(wú)人接聽(tīng)就直接推定受送達(dá)人為下落不明;有的法院僅簡(jiǎn)單詢問(wèn)受送達(dá)人的近親屬或戶籍所在地、經(jīng)常居所地鄰居后即認(rèn)定受送達(dá)人下落不明。還有個(gè)別審判人員與當(dāng)事人或其訴訟代理人串通，故意根據(jù)偽造的下落不明證明材料公告送達(dá)應(yīng)訴文書，致使當(dāng)事人訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)益嚴(yán)重受損。比如，遼寧省新民市人民法院大紅旗法庭原法官劉彥忠在審理郭風(fēng)麗與王振鳳離婚糾紛一案中，與原告郭風(fēng)麗的訴訟代理人周新宇勾結(jié)，采信原告方偽造的下落不明證明材料，向王振鳳公告送達(dá)應(yīng)訴文書，實(shí)施一系列違法行為后，在王振鳳不知情的情況下判決其離婚，后劉彥忠被依法以民事枉法裁判罪追究刑事責(zé)任。

2.未嚴(yán)格依法在其他方式無(wú)法送達(dá)時(shí)適用公告送達(dá)。根據(jù)《民事訴訟法》第92條第1款的規(guī)定，公告送達(dá)僅為其他方式不能送達(dá)時(shí)的補(bǔ)充方式。而很多法院在實(shí)踐中，一是未采取《民事訴訟法》第7章第2節(jié)規(guī)定的其他送達(dá)方式即直接適用公告送達(dá)。比如，河南省安陽(yáng)縣人民法院在審理申慶軍與王永福、張用芳民間借貸糾紛一案中，在向二被告送達(dá)相關(guān)應(yīng)訴文書時(shí)沒(méi)有采取直接送達(dá)、郵寄送達(dá)等方式即進(jìn)行了公告送達(dá)，導(dǎo)致未查清張用芳、王永福早已離婚，案涉?zhèn)鶆?wù)系王永福個(gè)人債務(wù)的事實(shí)，致使張用芳被判令承擔(dān)連帶責(zé)任，此案審判人員已被該院給予通報(bào)批評(píng)。二是因直接送達(dá)程序不規(guī)范而導(dǎo)致適用公告送達(dá)違法。如有的法院在直接送達(dá)法律文書被當(dāng)事人同住成年家屬拒收后，未依法適用留置送達(dá)卻轉(zhuǎn)而采取公告送達(dá)。三是因郵寄送達(dá)程序不規(guī)范而導(dǎo)致適用公告送達(dá)違法。有的法院在郵政專遞未按規(guī)定“五日三投”或當(dāng)事人留有聯(lián)系電話但郵遞員未注明是否聯(lián)系核實(shí)的情況下，沒(méi)有進(jìn)行認(rèn)真審核即以郵寄送達(dá)不能為由進(jìn)行公告送達(dá)。四是虛化直接送達(dá)、泛化郵寄送達(dá)且未經(jīng)調(diào)查核實(shí)即進(jìn)行公告送達(dá)。很多法院在未對(duì)直接送達(dá)是否存在困難進(jìn)行評(píng)估或說(shuō)明的情況下，即直接采用郵寄送達(dá)方式，在郵寄送達(dá)未果的情況下即進(jìn)行公告送達(dá)。如福建省閩侯縣人民法院審理的福州世茂新紀(jì)元置業(yè)有限公司與林恩成商品房銷售合同糾紛一案中，被告于立案前就已死亡，該院未依法先行直接送達(dá)訴訟文書，而是直接選擇郵寄送達(dá)，在無(wú)法郵寄送達(dá)后即適用公告送達(dá)并作出缺席判決。五是怠于履行職責(zé)而導(dǎo)致公告送達(dá)違法。如有的法院在兩個(gè)地址僅其中之一難以送達(dá)后即直接公告送達(dá)。有的法院在財(cái)產(chǎn)保全或執(zhí)行階段能夠向受送達(dá)人送達(dá)相關(guān)法律文書，但在送達(dá)應(yīng)訴文書時(shí)卻適用公告送達(dá)。

3.應(yīng)公告送達(dá)而未進(jìn)行公告。有的法院在向受送達(dá)人戶籍登記地址和經(jīng)常居住地址郵寄起訴書副本、開庭傳票以及證據(jù)等相關(guān)法律手續(xù)和材料無(wú)法送達(dá)后，在該送達(dá)不能非因受送達(dá)人過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致的情況下，未依法進(jìn)行公告送達(dá)而直接缺席判決，嚴(yán)重剝奪當(dāng)事人辯論權(quán)利。有的法院在當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織已經(jīng)出具下落不明證明、應(yīng)當(dāng)依法公告送達(dá)的情況下，將相關(guān)法律文書留置送達(dá)給受送達(dá)人的近親屬。如寧夏自治區(qū)賀蘭縣人民法院在郭東與陳軍民間借貸糾紛一案的執(zhí)行程序中，在被執(zhí)行人陳軍所在基層組織已出具其常年不在該村、下落不明的證明材料后，向陳軍的父親留置送達(dá)了財(cái)產(chǎn)申報(bào)令、執(zhí)行通知書、傳票等法律文書。

（二）公告送達(dá)方式不規(guī)范

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》）第138條關(guān)于公告送達(dá)方式的規(guī)定雖然屬于無(wú)條件選擇性的方式，即人民法院既可以在法院的公告欄和受送達(dá)人住所地張貼公告，也可以選擇在報(bào)紙、信息網(wǎng)絡(luò)等媒體上刊登公告。但有的法院出于減少自身麻煩與工作量的考慮，在公告方式的選擇上只考慮“送”而不顧及“達(dá)”。一是不區(qū)分具體情況，大量適用登報(bào)公告方式。針對(duì)并非真正意義上下落不明的受送達(dá)人，即有證據(jù)表明受送達(dá)人可能回家或與家人常有聯(lián)系的情況而言，在受送達(dá)人原住所地張貼公告是較為有效的公告方式。一些法院基于報(bào)紙刊登的簡(jiǎn)便快捷性，往往一律讓原告選擇登報(bào)公告方式，實(shí)踐中導(dǎo)致一些案件公告效果較差。二是采取登報(bào)公告方式時(shí)，未按相關(guān)規(guī)定刊登在適格報(bào)刊上。根據(jù)最高人民法院于2005年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范法院公告發(fā)布工作的通知》的規(guī)定，法院公告一律在《人民法院報(bào)》刊登。但從統(tǒng)計(jì)的監(jiān)督案件數(shù)據(jù)看，大量公告仍刊登在發(fā)行范圍和層次無(wú)法得到保障的各類其他報(bào)刊上，直接影響了公告送達(dá)的效果。三是《民訴法解釋》新增加的信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布方式未發(fā)揮實(shí)際作用。從統(tǒng)計(jì)的監(jiān)督案件數(shù)據(jù)看，人民法院采用獨(dú)立的信息化手段發(fā)布公告的占比僅為0.99%。在信息網(wǎng)絡(luò)等電子媒體逐漸成為信息主要傳播媒介的當(dāng)下，如果仍大量使用報(bào)紙作為刊登公告的主要媒體，難以達(dá)到最大限度讓受送達(dá)人知悉訴訟存在的制度設(shè)計(jì)初衷。

（三）公告送達(dá)內(nèi)容不規(guī)范

一些法院未嚴(yán)格執(zhí)行《民訴法解釋》第139條關(guān)于公告送達(dá)內(nèi)容的規(guī)定，片面追求保證訴訟程序的進(jìn)行，而忽視受送達(dá)人的權(quán)利保護(hù)。如有的法院在公告送達(dá)起訴狀或上訴狀副本時(shí)，只是簡(jiǎn)單羅列法律文書的名稱，較少涉及起訴或上訴要點(diǎn)。有的法院在公告送達(dá)裁判文書時(shí)除明確上訴權(quán)利、上訴期限及上訴的法院外，較少涉及裁判的主要內(nèi)容。有的法院在公告送達(dá)審判庭組成人員通知書時(shí)，只公告文書名稱而不公告審判人員姓名。有的法院在公告訴訟信息時(shí)，對(duì)受送達(dá)人的基本信息表達(dá)不完整，不能準(zhǔn)確唯一地確定系受送達(dá)人本人。

（四）公告送達(dá)程序不規(guī)范

為減少人為性、隨意性，《民事訴訟法》《民訴法解釋》均規(guī)定公告送達(dá)應(yīng)當(dāng)在卷內(nèi)說(shuō)明原因及經(jīng)過(guò)，但一些法院在司法實(shí)踐中并未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。從統(tǒng)計(jì)的監(jiān)督案件數(shù)據(jù)和相關(guān)情況看，法院卷內(nèi)未記明公告送達(dá)原因和經(jīng)過(guò)的案件共有744件，占比達(dá)到40.02%。有的法院在受送達(dá)人住所地張貼公告時(shí)，未按照《民訴法解釋》第138條第2款的規(guī)定采取拍照、錄像等方式記錄張貼過(guò)程。

三、破解之道：對(duì)策與建議

上述問(wèn)題的解決，從根本上需要各級(jí)人民法院進(jìn)一步深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，把以人民為中心的宗旨落實(shí)到民事訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高對(duì)送達(dá)特別是公告送達(dá)工作重要性的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，梳理和總結(jié)存在的問(wèn)題，加強(qiáng)針對(duì)性研究和整改。

（一）嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)行法律、司法解釋及文件有關(guān)公告送達(dá)的規(guī)定

建議嚴(yán)格按照《民事訴訟法》第7章第2節(jié)的規(guī)定，在其他送達(dá)方式無(wú)法送達(dá)后再依法適用公告送達(dá)。嚴(yán)格執(zhí)行登報(bào)公告報(bào)刊范圍的規(guī)定，糾正各地存在的在《人民法院報(bào)》以外的其他不適格報(bào)刊上進(jìn)行公告的不規(guī)范現(xiàn)象。積極推廣信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布送達(dá)公告，逐步改革以報(bào)紙刊登為主的公告方式，進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院公告網(wǎng)建設(shè)并推進(jìn)其成為獨(dú)立信息化公告手段，降低當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，提升公告效率。嚴(yán)格按照《民事訴訟法》《民訴法解釋》的規(guī)定在案件卷宗中記明公告送達(dá)的原因及經(jīng)過(guò)，確保公告送達(dá)起訴狀或者上訴狀副本、傳票以及判決書、裁定書、執(zhí)行程序相關(guān)文書的主要內(nèi)容完整規(guī)范，建議人民法院向履職存在突出問(wèn)題的郵政機(jī)構(gòu)發(fā)出司法建議，督促其依法履行郵寄送達(dá)職責(zé)。

（二）完善現(xiàn)行司法解釋或文件有關(guān)公告送達(dá)的規(guī)定

建議在《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第26條和第27條的基礎(chǔ)上，在《民訴法解釋》或相關(guān)司法文件中進(jìn)一步明確“下落不明”的法律內(nèi)涵、適用標(biāo)準(zhǔn)以及適格證明材料，包括應(yīng)當(dāng)由哪些主體出具證明材料、上述主體如何履行職責(zé)以及證明材料有何具體要求等。明確公告送達(dá)的申請(qǐng)人對(duì)受送達(dá)人下落不明應(yīng)承擔(dān)何種程度的證明責(zé)任。在何種情況下人民法院應(yīng)依申請(qǐng)或依職權(quán)調(diào)查收集關(guān)于受送達(dá)人下落狀況的證據(jù)。特別是在涉及身份關(guān)系的案件中，一旦改變當(dāng)事人的身份關(guān)系就難以逆轉(zhuǎn)，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)依職權(quán)調(diào)查的重要性，如在離婚糾紛中適用公告送達(dá)就應(yīng)特別慎重。

（三）建立健全相關(guān)配套機(jī)制

一是建議與相關(guān)政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)、通信運(yùn)營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)等搭建信息共享平臺(tái)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，強(qiáng)化人民法院依職權(quán)調(diào)查當(dāng)事人送達(dá)地址的工作力度，實(shí)現(xiàn)公告送達(dá)的電子推送以提高送達(dá)率等。二是建議建立公告送達(dá)的審查機(jī)制。即案件適用公告送達(dá)應(yīng)由合議庭而非承辦法官作出決定，該程序設(shè)計(jì)有助于更好審核公告送達(dá)的前置手續(xù)是否完備合法，從而減少?zèng)Q定的隨意性，更能體現(xiàn)適用公告送達(dá)程序的民主性與科學(xué)性。三是建立當(dāng)事人法律責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)故意隱瞞地址或者惡意提供錯(cuò)誤地址的當(dāng)事人予以懲戒，對(duì)惡意躲避送達(dá)、故意撕毀文書等干擾送達(dá)的行為予以懲戒，人民法院可對(duì)其采取妨害民事訴訟的司法強(qiáng)制措施或者由惡意方承擔(dān)由此引起的再審所需必要訴訟費(fèi)用等。四是建議規(guī)范缺席判決證據(jù)的審核認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。人民法院在缺席判決案件中對(duì)查明事實(shí)擔(dān)負(fù)更多責(zé)任，注意查明當(dāng)事人雖未主張但對(duì)正確處理案件有意義的事實(shí)，調(diào)查當(dāng)事人雖未提供但卻確定客觀真實(shí)的證據(jù)，以便于最大限度降低缺席審理中雙方對(duì)抗失衡所可能帶來(lái)的消極影響。五是針對(duì)公告送達(dá)違法情形多發(fā)的借款合同糾紛等領(lǐng)域采取一定預(yù)防性、針對(duì)性措施。如以案例進(jìn)行普法宣傳，引導(dǎo)當(dāng)事人在簽訂借款合同時(shí)即注意在合同中約定明確的送達(dá)地址等。