論監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)特性

管晞?dòng)? 劉禹含

【摘 要】監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)作為我國監(jiān)察體制的重要組成部分，通過行使調(diào)查權(quán)對公職人員進(jìn)行監(jiān)督，對有效處置腐敗案件具有重要意義。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)在內(nèi)容與形式上較為相似，但檢察權(quán)獨(dú)立于司法權(quán)，監(jiān)察委員會不同于司法機(jī)關(guān)，二者在具體職能方面是有差別的。文章通過闡述監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)的含義與特征，對比刑事偵查權(quán)的相同點(diǎn)與不同點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察委員會在司法實(shí)踐中行使調(diào)查權(quán)出現(xiàn)的問題，并提出完善的建議。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察委員會;調(diào)查權(quán);偵查權(quán)

【中圖分類號】D921.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）07-0261-02

1 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)概述

1.1 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的含義

在新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》中規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的國家公職人員進(jìn)行調(diào)查活動(dòng)。從條文內(nèi)容來看，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的內(nèi)容較為相似。不同點(diǎn)是，調(diào)查權(quán)較偵查權(quán)多一項(xiàng)特殊的留置措施，所以許多人認(rèn)為調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)具有同等效力。在理論界關(guān)于調(diào)查權(quán)的定義持有不同的觀點(diǎn)，鄭賢君教授認(rèn)為，調(diào)查權(quán)是指監(jiān)察委員會有權(quán)以查明真相為目的，對相關(guān)人員人身、財(cái)產(chǎn)、文件等適用刑事強(qiáng)制措施[1]，即監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)是一種刑事調(diào)查權(quán);有學(xué)者認(rèn)為調(diào)查權(quán)并非刑事調(diào)查權(quán)，應(yīng)屬于一種行政性質(zhì)的調(diào)查權(quán);還有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)同時(shí)兼具行政權(quán)與司法權(quán)的某些特征。根據(jù)法律條文和立法者的本意來看，調(diào)查權(quán)是監(jiān)察委員會在調(diào)查國家公職人員涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪時(shí)，對被調(diào)查人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制及調(diào)取相關(guān)證據(jù)的權(quán)利，監(jiān)察委員會通過調(diào)查履行自己的監(jiān)察職責(zé)。

1.2 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的法律定性

《中華人民共和國監(jiān)察法》在內(nèi)容上，對調(diào)查權(quán)規(guī)定為調(diào)查公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的權(quán)利;在范圍上，擴(kuò)大到所有方面;在程序上，詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)置的各部分之間相對互制約的工作機(jī)制。對于監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的法律定性，不能將其簡單地定位為刑事偵查權(quán)或者行政調(diào)查權(quán)，而應(yīng)該綜合將其看待為具有雙重屬性。在面對不同的調(diào)查內(nèi)容時(shí)，調(diào)查權(quán)所顯示出的性質(zhì)隨之不同，在調(diào)查職務(wù)違法行為時(shí)，調(diào)查權(quán)屬于行政權(quán)力;在調(diào)查職務(wù)犯罪行為時(shí)，調(diào)查權(quán)則屬于司法權(quán)力。設(shè)置監(jiān)察委員會的最初目的是反腐、反貪，目前我國的反腐、反貪已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)，只有將其定位為具有刑事偵查權(quán)和行政調(diào)查權(quán)雙重屬性的復(fù)合型權(quán)利，才更符合其制定的意義。

2 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的特征

2.1 調(diào)查范圍全面性

一直以來，《中華人民共和國憲法》中規(guī)定的我國監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督的對象僅局限于國家機(jī)關(guān)工作人員和國家公務(wù)員群體。

黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會僅對黨內(nèi)成員進(jìn)行監(jiān)督?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》將監(jiān)察對象擴(kuò)大到所有行使公權(quán)力的公職人員，不僅將國家機(jī)關(guān)中的公務(wù)員、黨員包含在內(nèi)，監(jiān)察委員會監(jiān)督的成員范圍還擴(kuò)大到國有企業(yè)的管理人員、事業(yè)單位的管理人員、人民政協(xié)、軍職人員等。行為上不僅包括職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，還涵蓋了違法黨規(guī)黨紀(jì)和行業(yè)紀(jì)律等違紀(jì)行為等，真正實(shí)現(xiàn)了調(diào)查范圍的全覆蓋。調(diào)查范圍覆蓋的廣泛性，使得公權(quán)力行使得到約束，做到權(quán)責(zé)一致，有利于社會公平的實(shí)現(xiàn)。

2.2 調(diào)查措施強(qiáng)制性

法律需要國家強(qiáng)制力來執(zhí)行，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)通過《中華人民共和國監(jiān)察法》加以規(guī)制。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是其加強(qiáng)對公職人員監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)反腐敗全覆蓋、有效處置腐敗案件的關(guān)鍵職能[2]。監(jiān)察委員會的調(diào)查手段包括對被調(diào)查人員的財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利。對財(cái)產(chǎn)方面采取的強(qiáng)制措施與刑事偵查權(quán)相似，對人身方面相比于偵查權(quán)增加“留置”的方式。監(jiān)察委員會對被調(diào)查人采取的留置措施不可等同于司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，《中華人民共和國監(jiān)察法》中對于留置措施的適用具有嚴(yán)格的規(guī)定，具體到審批程序、場所、留置人員的飲食、休息等方面都有詳細(xì)要求，嚴(yán)格保障被調(diào)查人的人權(quán)。

2.3 調(diào)查主體權(quán)威性

監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)由法律賦予，有國家強(qiáng)制力保障，具有權(quán)威性。在《中華人民共和國監(jiān)察法》中明確授權(quán)，各級監(jiān)察委員會作為監(jiān)察主體有權(quán)行使調(diào)查權(quán)。由此可知，調(diào)查權(quán)在沒有法律規(guī)定可以授權(quán)他人行使的情況下，任何他人不得行使。設(shè)置監(jiān)察委員會的目的是保障人民代表大會制度，實(shí)現(xiàn)人民民主專政，監(jiān)督具有國家公權(quán)力的國家公職人員。如果監(jiān)察委員會調(diào)查涉嫌職務(wù)犯罪的案件時(shí)，需要采取技術(shù)調(diào)查措施，要通過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，并交公安機(jī)關(guān)來執(zhí)行[3]。并且，監(jiān)察委員會實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，不受地方的干預(yù)，權(quán)力集中由監(jiān)察委員會行使，權(quán)威性不容置疑。

3 調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的關(guān)系

3.1 調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的聯(lián)系

監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是由刑事偵查權(quán)發(fā)展而來，調(diào)查是一種特殊的偵查活動(dòng)，二者間具有相似性。首先，偵查以查明刑事案件為目的，是針對刑事犯罪而言的。調(diào)查不僅適用于職務(wù)犯罪，也適用于職務(wù)違法行為，采取的強(qiáng)制措施也具有相似性，如留置等。其次，調(diào)查與偵查在具體行為上具有相似性，例如調(diào)查權(quán)中的一些強(qiáng)制措施與偵查權(quán)中的操作、行為模式較為相似，當(dāng)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪時(shí)，監(jiān)察委員會在必要時(shí)采取相應(yīng)的調(diào)查手段，與刑事偵查相類似。最后，在調(diào)查程序上，兩種權(quán)利在行使之前均需要經(jīng)歷嚴(yán)格的審批制度;立案之前，針對公職人員職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的一些線索，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要進(jìn)行初步的審查、必要的調(diào)查，與公安機(jī)關(guān)的“初查”相似。

3.2 調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的區(qū)別

第一，性質(zhì)不同。對于監(jiān)察委員會的組織性質(zhì)，不可簡單地將其定位為司法機(jī)關(guān)或是行政機(jī)關(guān)，確切來講，監(jiān)察委員會應(yīng)屬于政治機(jī)關(guān)，調(diào)查權(quán)實(shí)際上是其在反腐敗工作過程中所享有的一項(xiàng)職權(quán)。而刑事偵查權(quán)是一項(xiàng)司法權(quán)，用于偵查案件事實(shí)、搜集證據(jù)等。當(dāng)前，調(diào)查權(quán)的性質(zhì)仍存在爭議，但更對人認(rèn)為調(diào)查權(quán)具有行政調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的雙重屬性，不等同于刑事偵查權(quán)。

第二，主體不同?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會進(jìn)行調(diào)查、履行監(jiān)察職能的權(quán)利。但在案件辦理的過程中，涉及與其他機(jī)關(guān)的配合，調(diào)查權(quán)并非僅由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，監(jiān)察委員會可根據(jù)案件的實(shí)際情況，將調(diào)查權(quán)委托給其他機(jī)關(guān)或單位。監(jiān)察委員會在進(jìn)行調(diào)查時(shí)，與公安、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)相互配合。而刑事偵查權(quán)的主體是刑事訴訟法規(guī)定的，其他任何機(jī)關(guān)、個(gè)人、單位等都無權(quán)行使。各機(jī)關(guān)在自身范圍內(nèi)行使職權(quán)，辦理案件。

第三，范圍不同。調(diào)查權(quán)主要針對的是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，不同于刑事偵查權(quán)對于犯罪行為的偵查，普通職務(wù)違法行為也受監(jiān)察委員會的管轄。偵查權(quán)則需要對刑事犯罪案件進(jìn)行偵查。刑事犯罪的主體不僅僅是公職人員。我國的刑法體系中，應(yīng)遵循法無明文規(guī)定不為罪的原則，嚴(yán)格遵循罪刑法定，所以從這些方面來看，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)針對的范圍不盡相同。

4 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的規(guī)制

4.1 明確調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的權(quán)限和手段

明確調(diào)查權(quán)和偵查權(quán)各自的權(quán)限，應(yīng)設(shè)立高效、科學(xué)、透明的辦案流程及調(diào)查措施審查手續(xù)。對監(jiān)察委員會的調(diào)查措施進(jìn)行法律規(guī)制，對司法實(shí)踐中易發(fā)生混淆的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。刑事偵查權(quán)是對涉嫌職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查，調(diào)查權(quán)是對涉嫌職務(wù)違法的公職人員進(jìn)行調(diào)查。在司法實(shí)踐中，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分兩種權(quán)利，避免侵犯被調(diào)查人的權(quán)利，造成冤假錯(cuò)案。

4.2 加強(qiáng)司法監(jiān)督，防止權(quán)利轉(zhuǎn)換

完善相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格定義權(quán)利界限，防止權(quán)利隨意轉(zhuǎn)換使用。若涉嫌職務(wù)違法被調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其為職務(wù)犯罪，或發(fā)現(xiàn)其他犯罪行為時(shí)，一旦被調(diào)查人的行為超出違法范圍構(gòu)成職務(wù)犯罪時(shí)，則應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，并履行監(jiān)督義務(wù)，此時(shí)監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)則應(yīng)轉(zhuǎn)換為刑事偵查權(quán)進(jìn)行下一步工作。如果在司法實(shí)踐中權(quán)利間轉(zhuǎn)換不當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)可要求監(jiān)察委員會做出相應(yīng)解釋，如果解釋不合理，檢察機(jī)關(guān)仍可將權(quán)利變更[4]。

4.3 推進(jìn)監(jiān)察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

國家應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)察人員職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，可通過從司法工作部門選調(diào)人員或是設(shè)立考試、培訓(xùn)等方式選取優(yōu)秀的監(jiān)察人才。在上崗前還需進(jìn)行一段時(shí)間的專業(yè)培訓(xùn)，對辦理職務(wù)犯罪案件的檢察官還應(yīng)具備專業(yè)的偵查技能，具有刑事執(zhí)法資格。檢察官應(yīng)時(shí)刻將保障人權(quán)原則作為前提，維護(hù)正當(dāng)程序，禁止濫用權(quán)力。嚴(yán)格依照法律辦案，將職務(wù)違法案件與職務(wù)犯罪案件按照不同案件不同處理的方式，在職能范圍內(nèi)處理。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]鄭賢君.試論監(jiān)察委員會之調(diào)查權(quán)[J].中國法律評論，2017（4）：111-121.

[2]陳瑞華.論監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，190（4）：16-26.

[3]李娟.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)與刑事法律規(guī)制研究[J].法制論壇，2018（3）：83-96.

[4]戴濤.監(jiān)察體制改革背景下調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（1）：92-96.

[責(zé)任編輯：高海明]